Brief regering : Rapportage van het PBL “Korte termijnraming voor emissies en energie in 2020” en proces uitvoering Urgenda-vonnis

Nr. 267
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 januari 2019

Mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister
van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit en de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat stuur ik u hierbij de rapportage van het PBL «Korte termijnraming voor
emissies en energie in 2020»1. Deze rapportage betreft een (gedeeltelijke) actualisatie van de energie- en emissieramingen
uit de Nationale Energieverkenning 2017 (NEV2017) en is geen integrale doorrekening2.

Hieronder geef ik allereerst een samenvatting van de conclusies van de rapportage
van het PBL. Vervolgens geef ik mijn appreciatie van de uitkomsten van de analyse
van het PBL voor wat betreft de uitvoering van het Urgenda-vonnis en het Energieakkoord.
Daarna ga ik in op de vervolgstappen die het kabinet zal zetten voor de uitvoering
van het Urgenda-vonnis. Middels deze brief voldoe ik ook aan de verzoeken van het
lid Van Raan.3

Samenvatting PBL actualisatie

Broeikasgasreductie en Urgenda-vonnis

Uit de actualisatie van het PBL komt naar voren dat de verwachte emissiereductie in
2020 ten opzichte van 1990 naar verwachting uitkomt op 21% (17–24%). De verwachte
emissiereductie ligt daarmee, ondanks de aanvullende maatregelen die eerder in 2018
zijn genomen om de doelstellingen van het Energieakkoord volledig te realiseren, onder
het niveau dat het PBL had geraamd in de NEV 2017. Deze wordt veroorzaakt door verschillende
factoren, waaronder een gunstigere economische groei en bijstellingen van de geregistreerde
uitstoot. De ramingen van het PBL zijn voorzien van een onzekerheidsbandbreedte. Het
PBL ziet onzekerheden rond de economische en fysieke ontwikkelingen, energie- en CO2-prijzen, beleid, ontwikkelingen in de elektriciteitsmarkt van buurlanden en weersomstandigheden.
Het PBL geeft aan dat wanneer wordt gerekend met de actuele energie- en CO2-prijzen de emissies in 2020 ruim 1 Mton lager kunnen liggen. Evengoed geldt voor
de elektriciteitssector dat het risico van minder import in 2020, en dus meer binnenlandse
productie en meer emissies, groter is dan dat van meer import (en minder emissies).

Doelen Energieakkoord

De analyse van het PBL laat zien dat het behalen van de Energieakkoorddoelen weliswaar
dichterbij is gekomen, maar de doelen bepaald nog niet binnen bereik zijn. Het aandeel
hernieuwbare energie groeit in 2020 naar verwachting naar 12,5% op basis van werkelijke
productie (12,2% op basis van de Europese methodiek). Weliswaar is de productie van
hernieuwbare energie in 2020 ten opzichte van de NEV2017 in absolute zin toegenomen,
maar doordat het totale energieverbruik ook is gestegen, is de relatieve bijdrage
(het aandeel) hernieuwbare energie desondanks lager dan in de NEV2017 werd verwacht.
De toegenomen hernieuwbare energieproductie komt vooral van meer windenergie op zee,
meer zonnestroom en meer biobrandstoffen.

Ten aanzien van het doel om in 2020 te komen tot 100 PJ extra energiebesparing, geeft
de analyse van het PBL aan dat de netto extra energiebesparing is toegenomen tot 81
PJ in 2020. De voorgenomen informatieplicht voor energiebesparende maatregelen onder
Wet milieubeheer, de regeling Energie-efficiëntie en hernieuwbare energie voor de
glastuinbouw (EHG), en een hoger aantal aanvragen voor warmtepompen onder de ISDE-regeling4 leveren hieraan een belangrijk aandeel. Anderzijds wordt het effect van eerdere maatregelen
naar beneden bijgesteld, waardoor de energiebesparing ten opzichte van de NEV 2017
6 PJ hoger uitkomt.

Appreciatie PBL-actualisatie

Op dinsdag 9 oktober 2018 heeft het Gerechtshof uitspraak gedaan in het hoger beroep
van de rechtszaak tussen stichting Urgenda en de Nederlandse Staat. Het hoger beroep
van de Staat is afgewezen, waarmee het reductiebevel uit het vonnis van de rechtbank
uit 2015 overeind blijft (Kamerstuk 32 813, nr. 223). Dit betekent dat het kabinet eraan gehouden is om in 2020 de nationale uitstoot van broeikasgassen met 25% te reduceren (ten opzichte van 1990).

Met de aanvullende maatregelen die in februari 2018 (Kamerstuk 30 196, nr. 573) zijn aangekondigd om de doelstellingen van het Energieakkoord te realiseren, was
de verwachting dat daarmee de 25% reductie binnen bereik zou komen. De rapportage
van PBL laat zien dat deze maatregelen weliswaar CO2-reductie hebben opgeleverd, maar onvoldoende door extra emissies als gevolg van andere
factoren.

Op 16 november 2018 is aangegeven dat het kabinet cassatie aantekent tegen de uitspraak
van het gerechtshof, maar wel blijft sturen op het realiseren van de benodigde emissiereductie
voor uitvoering van het vonnis (Kamerstuk 32 813, nr. 248). De resultaten uit de analyse van het PBL stellen het kabinet voor een onverwacht
grote aanvullende opgave. Op basis van de gewijzigde ramingen komt de reductieopgave
van 25% in 2020 overeen met een aanvullende opgave van 9 Mton CO2-reductie, uitgaande van de middenwaarde van de bandbreedte (21%).

Voor wat betreft het doelbereik van de Energieakkoorddoelen constateer ik dat nog
niet alle aanvullende maatregelen die in februari 2018 zijn aangekondigd in de Uitvoeringsagenda
2018 van het Energieakkoord door het PBL volledig konden worden meegenomen in de analyse.
Zo worden bijvoorbeeld de inspanningen van Aedes, om te voldoen aan de afspraak om
in 2020 een gemiddeld label B te realiseren, nog niet gewaardeerd en is de inschatting
van de productie van windenergie op land lager dan door de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO.nl) in de laatste monitor (Kamerstuk 33 612, nr. 68) wordt voorzien.

Het is nu aan de Energieakkoordpartijen om naar aanleiding van de analyse van het
PBL te bezien wat zij zullen doen om de doelstellingen met betrekking tot het aandeel
hernieuwbare energie en energiebesparing en de overige doelen uit het Energieakkoord
binnen bereik te brengen.

Uitvoering Urgenda-vonnis

De analyse van het PBL geeft aan dat de opgave om 25% CO2-reductie te realiseren in 2020 groter uitvalt dan eerder voorzien. Op basis van de
Nationale Energieverkenning 2017 constateerde het kabinet dat deze opgave binnen bereik
was. De nieuwste inzichten van het PBL laten zien dat die inschatting te optimistisch
is geweest en we rekening moeten houden met een aanzienlijke extra opgave. Hierboven
is reeds aangegeven dat door verschillende factoren, waaronder gunstigere economische
groei en bijstellingen van de geregistreerde uitstoot, in 2020 naar verwachting slechts
21% CO2-vermindering bereikt wordt.

Op basis van de nieuwe PBL-prognose zal het kabinet besluiten welke maatregelen het
kan nemen om de CO2-uitstoot op korte termijn verder terug te dringen. Het kabinet is volop aan de slag
met de uitvoering van het vonnis. Uiteraard is het daarbij van belang dat het gaat
om maatregelen waarmee het klimaat echt geholpen is en die het draagvlak voor de transitie
ook op de langere termijn behouden. Het kabinet ziet zich hiermee gesteld voor een
zeer moeilijke opgave.

Vervolgproces

Op dit moment werkt het kabinet diverse mogelijke maatregelen uit die kunnen worden
ingezet om in 2020 extra CO2-reductie te realiseren. Het kabinet hecht er daarbij veel waarde aan om maatregelen
te treffen die daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het tegengaan van klimaatverandering.
Maatregelen die bijdragen aan emissiereductie in Nederland maar die leiden tot weglekeffecten
van CO2-uitstoot naar het buitenland moeten zoveel als mogelijk worden voorkomen. In 2017
is uw Kamer reeds geïnformeerd dat, indien 25% gehaald moet worden en de maatregelen
uit het Energieakkoord hiervoor onvoldoende effect hebben, het vervroegd sluiten van
een kolencentrale die geen biomassa bijstookt in beeld komt (Kamerstuk 32 813, nr. 144).

De komende weken zal het kabinet alle mogelijke maatregelen die bij kunnen dragen
aan CO2-reductie in 2020 nader uitwerken. Daarbij wordt in kaart gebracht of deze maatregelen
technisch en juridisch realiseerbaar zijn, wat de financiële consequenties zijn en
welke overige (maatschappelijke) effecten met de uitvoering van de maatregelen gepaard
gaan. Omdat het een forse aanvullende opgave betreft, wil het kabinet een gedegen
afweging maken waarbij enerzijds recht wordt gedaan aan de uitvoering van het vonnis,
en anderzijds aan de eventuele negatieve gevolgen van maatregelen. Bovendien speelt
daarbij nog de vraag op welke wijze moet worden omgegaan met de onzekerheidsbandbreedte
en de aannames over o.a. de ontwikkeling van de CO2-prijs en de aanvullende beleidsmaatregelen die door het PBL in de actualisatie worden
gehanteerd.

Het kabinet streeft ernaar om in april een maatregelenpakket te presenteren. Conform
de motie Leijten-Nijboer (Kamerstuk 35 095, nr. 9), wil het kabinet vervolgens met uw Kamer over dit maatregelenpakket in gesprek.
Het uitgangspunt is dat het maatregelpakket door het PBL kan worden meegenomen in
de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2019. In deze integrale doorrekening zal, op
basis van een actualisatie van externe factoren, het bestaande beleid en het aanvullende
maatregelpakket, opnieuw inzicht worden geboden in de verwachte broeikasgasreductie
in 2020.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes