Brief regering : Rapport inzake de opvang van overlastgevende asielzoekers

Nr. 2455 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 januari 2019

Hierbij bied ik u het rapport aan inzake een onderzoek dat de Inspectie Justitie en
Veiligheid (hierna: Inspectie) heeft uitgevoerd naar de opvang van overlastgevende
asielzoekers1. In deze brief ga ik nader in op de uitkomsten van het onderzoek en geef ik een reactie
op de aanbevelingen die de Inspectie heeft gedaan.

Aanleiding

Directe aanleiding voor het onderzoek vormde het overlijden op 10 maart 2018 van
een Algerijnse asielzoeker die in de Extra Begeleidings- en Toezichtslocatie (hierna:
EBTL) te Hoogeveen verbleef. Dit betrof een niet-natuurlijk overlijden, aldus de schouwarts.
De man kwam op 9 maart 2018 tijdens een confrontatie met medewerkers van de EBTL ten
val en overleed een dag later ten gevolge hiervan in het ziekenhuis. De 32-jarige
man was sinds september 2017 in Nederland en, vanwege zijn betrokkenheid bij een groot
aantal incidenten, op 28 december 2017 in de EBTL in Hoogeveen geplaatst. Het overlijden
van een asielzoeker in de opvang komt niet vaak voor en is een gebeurtenis die grote
impact heeft op de familie en nabestaanden van betrokkene, medebewoners maar ook op
het personeel van de opvanglocatie. Dat geldt voor een natuurlijke dood, maar zeker
ook wanneer sprake is van een niet-natuurlijke doodsoorzaak, zoals in dit specifieke
geval. Daarom heb ik de Inspectie gevraagd om onderzoek te doen naar (aanleiding van)
dit sterfgeval.

De onderzoeksvragen en de bevindingen van de Inspectie

De Inspectie onderzocht enerzijds of de betreffende asielzoeker zorgvuldig is opgevangen
door het COA. Anderzijds onderzocht de Inspectie of EBTL’s in het algemeen voldoende
toegerust zijn om hun taak uit te oefenen.

Ten aanzien van de eerstgenoemde onderzoeksvraag heeft de Inspectie geconstateerd
dat de uitvoering van begeleiding en toezicht in het geval van de Algerijnse asielzoeker,
tot het moment waarop het incident plaatsvond dat leidde tot zijn overlijden, door
de medewerkers van het COA zo zorgvuldig mogelijk vormgegeven is, met de middelen
die zij tot hun beschikking hadden. Zij hebben in dit individuele geval getracht maatwerk
op het terrein van zorg en begeleiding te leveren aan deze asielzoeker, die met veel
uiteenlopende problemen kampte. De Inspectie heeft een aantal bevindingen gedeeld
met het openbaar ministerie (het OM). Gedurende het onderzoek van de Inspectie heeft
het OM besloten een strafrechtelijk onderzoek in te stellen naar de feiten en omstandigheden
rond het overlijden van de Algerijnse asielzoeker. Inmiddels heeft het OM naar aanleiding
van dat onderzoek laten weten geen grond te zien voor strafrechtelijke vervolging.

Ten aanzien van de bredere onderzoeksvraag concludeert de Inspectie dat de EBTL’s
in het algemeen niet voldoende toegerust zijn om hun taak uit te oefenen om de opvang
en begeleiding van de doelgroep op een veilige en beheersbare wijze uit te voeren.
Deze constatering hangt samen met het feit dat de bewoners van de EBTL te maken hebben
met veel complexere problemen dan waar de EBTL bij de aanvang voor bedoeld was.

Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat in de EBTL’s op het moment van het onderzoek
asielzoekers waren gehuisvest, die vaak weinig kans hadden op een verblijfsvergunning
(bijvoorbeeld vanwege een Dublinclaim) en niet alleen overlast veroorzaakten, maar
waarbij ook sprake was van gedragingen die zouden kunnen voortkomen uit psychische
problematiek en/of verslavingsproblematiek. Ook beschikten veel bewoners over justitiële
antecedenten. De ervaring van de medewerkers in de EBTL’s tot nu toe – zo blijkt uit
het onderzoek – is echter dat deze groep niet of slechts in beperkte mate openstaat
voor gedragsverandering.

Reactie op het rapport

In deze paragraaf ga ik nader in op enkele belangrijke bevindingen van de Inspectie.

Complexere doelgroep

De EBTL is een nieuwe vorm van opvang voor een specifieke groep asielzoekers, namelijk
overlastgevers en ingericht als pilot voor een periode van 2 jaar. In mijn brief van
15 november 20182 heb ik u reeds nader geïnformeerd over de ervaringen die we tot nu toe op hebben
gedaan met deze vorm van opvang. Ik meldde u dat ervaringen van het personeel van
de EBTL en de politie erop duiden dat de problematiek van de EBTL-bewoners zwaarder
is dan van te voren werd verwacht. Bij de opzet van de EBTL werd ervan uitgegaan dat
het met name zou gaan om overlastgevers die (herhaaldelijk) agressief gedrag vertonen
richting medebewoners of personeel, vernielingen aanrichten of medebewoners discrimineren
of intimideren3.

Bij de huidige bewoners van de EBTL is echter vaak sprake van meervoudige problematiek,
zoals verslavingsproblemen in combinatie met gedragsproblematiek en psychische problemen.
Daarnaast is er ook sprake van crimineel gedrag. Deze combinatie van problematieken
leidt veelvuldig tot incidenten op en rondom de locaties, waarbij de agressie en het
geweld van de bewoners zich ook kunnen richten op medewerkers en bewoners en er relatief
veel politie-inzet op de locaties noodzakelijk is. De gevolgen van het feit dat de
doelgroep problematischer is dan van tevoren werd ingeschat is van invloed op het
leefklimaat en de veiligheid van zowel bewoners als personeel. De bevindingen van
de Inspectie sluiten derhalve aan bij het beeld dat ik heb geschetst in bovengenoemde
brief.

Passend regime

COA-medewerkers zijn geschoold in de opvang en begeleiding van asielzoekers.

Het regime in de EBTL is sober en streng en gebaseerd op begrenzen en begeleiden.
Het programma dat wordt geboden is voor een belangrijk deel gericht op gedragsverbetering.
De ervaring van de medewerkers in de EBTL’s tot nu toe – zo blijkt uit het onderzoek –
is echter dat de huidige EBTL-bewoners niet of slechts in beperkte mate open staan
voor gedragsverandering. Het gedrag van de huidige bewoners kenmerkt zich namelijk
door het blijven opzoeken van grenzen.

Ik ben dan ook met het COA en DJI in overleg over de vraag of het wenselijk is om
de huisregels en het regime verder aan te scherpen voor die EBTL-bewoners die zich
niet aan de regels houden, binnen het toepasselijke juridische kader. Voor de groep
die niet openstaat voor gedragsverandering acht ik een ander regime passend, namelijk
een regime dat meer dan nu het geval is, gericht is op beheersen in plaats van begrenzen
en begeleiden. De mogelijkheden hiertoe worden momenteel verkend.

Aangiftes en Eenduidige Landelijke Afspraken

Medewerkers van het COA en andere ketenpartners worden gestimuleerd altijd aangifte
te doen van strafbare feiten. Deze aangiftes worden door de politie altijd opgenomen.
Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat de politie aangiftes niet altijd prioriteit
geeft conform de Eenduidige Landelijke Afspraken en dat het voor medewerkers van de
EBTL niet altijd duidelijk is aan welke eisen een aangifte moet voldoen. De Inspectie
constateert tevens dat de relatie tussen de beide EBTL’s en de lokale politie goed
is te noemen. Er is frequent contact en indien het personeel de hulp van de politie
inroept wordt hier altijd snel op gereageerd.

Of een aangifte leidt tot vervolging is een verantwoordelijkheid van het OM.

Ik streef ernaar dat er optimaal gebruik gemaakt wordt van de afspraken die zijn gemaakt
in het kader van de aanpak van geweld tegen medewerkers met een publieke taak, waaronder
het lik op stuk beleid. In Noord Nederland wordt hier al invulling aan gegeven, met
goede resultaten.

Geestelijke gezondheidszorg (GGZ)

De ernstige geestelijke en gedragsproblematiek waar veel EBTL-bewoners mee worstelen
vereist geestelijke gezondheidszorg. In aanvulling op voorgaande acties heb ik het
COA verzocht met GGZ-dienstverleners, zoals bijvoorbeeld Veldzicht,

in gesprek te gaan over de toegankelijkheid van de geestelijke gezondheidszorg voor
deze specifieke doelgroep.

Het opvangtraject van de overleden asielzoeker

De Inspectie beschrijft in het rapport de wijze waarop COA- en GZA-medewerkers hebben
geprobeerd de betreffende asielzoeker zo goed mogelijk te begeleiden en een passende
opvangplek te bieden. Uit de rapportage blijkt ook hoe complex de medische problematiek
en het gedrag van de man was en voor welke problemen het COA-personeel in de EBTL
Hoogeveen, maar ook in de opvanglocaties waar hij eerder verbleef, zich gesteld zag.
Belangrijk element daarin was dat betrokkene noodzakelijk geachte medische behandelingen
weigerde. De Inspectie heeft geoordeeld dat de medewerkers van het COA de opvang en
begeleiding van deze persoon zo zorgvuldig mogelijk hebben vormgegeven, met de middelen
die zij tot hun beschikking hebben. Zij hebben getracht maatwerk op het terrein van
zorg en begeleiding te leveren aan deze asielzoeker met multi-problematiek.

Voor de wijze waarop de medewerkers dat hebben gedaan gedurende de gehele periode
dat betrokkene in de opvang verbleef, verdienen zij een compliment.

De aanbevelingen

De Inspectie doet een tweetal aanbevelingen. De eerste aanbeveling ziet op de uitvoerbaarheid
van de opvang in de EBTL, gelet op de beperkte bevoegdheden van het personeel. De
tweede aanbeveling heeft betrekking op de handhaving van de rechtsorde door politie
en justitie.

Aanbeveling 1

Gelet op de bevindingen van dit onderzoek beveelt de Inspectie aan om op zeer korte
termijn de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de plaatsing van deze groep
overlast gevende asielzoekers binnen de EBTL’s te heroverwegen. Bezie daarbij met
name of de huidige bevoegdheden van de medewerkers en de middelen en mogelijkheden
toereikend zijn om meer passende consequenties te kunnen verbinden aan het overlast
gevende en criminele gedrag van de bewoners. Betrek daarbij de regelgeving over vrijheidsbeperkende
en vrijheidsontnemende maatregelen.

Zoals ik eerder in deze brief heb gemeld is voor de EBTL-bewoners die niet openstaan
voor gedragsverandering een ander regime passend, namelijk een regime dat meer dan
nu het geval is, gericht is op beheersen in plaats van begrenzen en begeleiden. Momenteel
ben ik met het COA en met DJI in overleg over het regime in de EBTL en de bevoegdheden
van het personeel van COA en/of DJI dat in de EBTL’s werkzaam is. Daarbij onderzoek
ik of het mogelijk is medewerkers te voorzien van andere bevoegdheden, passend bij
hun taken en verantwoordelijken, om hen in staat te stellen daadkrachtiger op te treden.
Ook bekijk ik samen met het COA de huisregels en de sancties die staan op het overtreden
daarvan. De bepalingen in de Vreemdelingenwet 2000 op het gebied van vrijheidsbeperking
en ontneming zijn gebaseerd op Europese regelgeving en de jurisprudentie. Daarbij
is het uitgangspunt dat vreemdelingenbewaring enkel als «ultimum remedium» aan de
orde is. Dit beperkt de mogelijkheden van de EBTL en maakt het temeer noodzakelijk
te streven naar een optimale samenwerking tussen de vreemdelingenketen, gezondheidszorg
en de strafrechtketen om tot een gezamenlijke aanpak te komen van overlastgevende
asielzoekers met vaak zeer complexe meervoudige problematiek.

Aanbeveling 2

De Inspectie beveelt de politie en het COA aan om:

•
de bestaande afspraken tussen het COA en de politie te bezien met betrekking tot de
handhaving van de rechtsorde.

•
hierbij duidelijkheid te verschaffen hoe er invulling wordt gegeven aan de Eenduidige
Landelijke Afspraken die gelden wanneer er geweld wordt gebruikt tegen medewerkers
met een publieke taak, zoals medewerkers van de EBTL.

Naar aanleiding van deze aanbeveling merk ik op dat ik mij hier reeds voor inspan,
samen met het COA en de politie. Ik verwijs naar mijn brieven van 8 juni 2018 (Kamerstuk
19 637, nr. 2391) en 15 november 2018 (Kamerstuk 19 637, nr. 2446) aan uw Kamer, waarin ik heb gemeld dat het van groot belang is dat de lokale driehoek
adequaat reageert op verstoring van de openbare orde en op overtredingen en misdrijven.
Dat geldt zeker voor bedreigingen jegens medewerkers met een publieke taak. Ik streef
ernaar dat er optimaal gebruik gemaakt wordt van de afspraken die zijn gemaakt in
het kader van de aanpak van geweld tegen medewerkers met een publieke taak, waaronder
het uitvoeren van het lik op stuk beleid. De lokale driehoek, waarin de burgemeester,
het OM en de politie zijn vertegenwoordigd, heeft hierin een cruciale rol.

Ik heb in de afgelopen periode extra aandacht besteed aan het bevorderen van de samenwerking
tussen de migratieketen en de lokale driehoek rond de EBTL’s, maar ook rond andere
opvanglocaties waar overlast door asielzoekers wordt ervaren. Het beleid is er op
gericht om de mogelijkheden die het strafrecht en het openbare orde beleid in combinatie
met het vreemdelingenbeleid bieden beter te benutten om de overlastgevende en/of criminele
asielzoekers aan te kunnen pakken. Een gedeeld integraal beeld over de vreemdeling,
inclusief eventuele strafrechtelijke antecenten en relevante medische aspecten is
van belang om gezamenlijk tot een juiste aanpak te komen. Het is hierbij relevant
dat de betrokken partijen uit de lokale driehoek en de lokale structuren vanuit de
migratieketen (Lokaal Terugkeer Overleg) gezamenlijk in beeld hebben wie de overlast
veroorzaken, en er relevante informatie tussen de ketenpartners wordt gedeeld, zodat
adequate dossieropbouw plaatsvindt en gerichte maatregelen kunnen worden getroffen.

Hiertoe is onder andere een Quick Reference Card opgesteld en beschikbaar gesteld
aan gemeenten. In de QRC zijn alle mogelijke maatregelen op een overzichtelijke manier
bij elkaar gebracht. Ik heb recent samen met het COA gesproken met de burgemeesters
van Amsterdam en Hoogeveen, waar de twee EBTL’s zijn gevestigd, over deze problematiek
en zal dat blijven doen.

Tot slot

Zoals ik in mijn brief van 15 november 2018 reeds vermeldde blijf ik de ontwikkelingen
met betrekking tot de aanpak van overlastgevers en de EBTL nauwlettend volgen (Kamerstuk
19 637, nr. 2446). Een aantal maatregelen heeft tijd nodig om blijvend effect te sorteren. Waar nodig
zal ik aanpassingen doorvoeren en afspraken aanscherpen. In mijn brieven van 8 juni
2018 (Kamerstuk 19 637, nr. 2391) en 15 november 2018 (Kamerstuk 19 637, nr. 2446) heb ik aangegeven daarbij verdergaande maatregelen niet te schuwen. Alle onderwerpen
die de Inspectie noemt zullen naar verwachting ook in de evaluatie van het WODC aan
de orde komen. Deze evaluatie, die momenteel wordt voorbereid, zal ik uw Kamer, met
mijn reactie, in het najaar van 2019 toesturen.

De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, M.G.J. Harbers