Brief regering : Ontwikkelingen op het terrein van financieel advies voor consumenten

Nr. 100 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 januari 2019

Het kabinet hecht groot belang aan klantgerichte advisering over financiële dienstverlening.
In dat licht heb ik uw kamer bij brief van 23 januari 2018 (Kamerstuk 32 545, nr. 74) geïnformeerd over de uitkomsten van de evaluatie van het provisieverbod en over
verschillende deelonderwerpen die nadere aandacht vereisen. De afgelopen maanden heb
ik met betrokken partijen overleg gevoerd.1 De gesprekken richtten zich in de eerste plaats op de uitvoering van de motie van
de leden Paternotte (D66) en Leijten (SP) over de haalbaarheid van een marktbrede
vergelijking bij onafhankelijke advisering over financiële producten (Kamerstuk 34 770, nr. 11) en op actieve provisietransparantie bij schadeverzekeringen.

In deze brief rapporteer ik over de uitkomsten van deze gesprekken en de analyse die
ik op basis daarvan gemaakt heb. Ik ben voornemens een aantal concrete vervolgstappen
te zetten. De stappen licht ik hieronder verder toe.

Concrete vervolgstappen

1. Een toereikend aantal producten als uitgangspunt voor «onafhankelijk advies»

Met de motie van de leden Paternotte en Leijten heeft uw Kamer de regering verzocht
om samen met de sector de haalbaarheid te onderzoeken van een marktbrede vergelijking
als uitgangspunt voor onafhankelijk advies. Deze motie stelt twee zaken aan de orde.
In de eerste plaats de wenselijkheid van het wettelijk markeren van «onafhankelijk
advies», zodat klanten daarmee extra informatie krijgen over de kwaliteit van de dienstverlening.
Hier ben ik het mee eens. Bij onafhankelijk advies moet een klant er op kunnen vertrouwen
dat de financiëledienstverlener adviseert op grond van een objectieve analyse (en
dus een toereikend aantal producten vergelijkt). Verder mogen financiële producten
niet worden aangeboden door de financiëledienstverlener zelf of door entiteiten die
nauwe banden hebben (bijvoorbeeld de band tussen een moederonderneming en een dochteronderneming)
met de financiëledienstverlener. Op deze manier wordt duidelijk wanneer sprake is
van onafhankelijk advies en kan de financiëledienstverlener dat aan de klant communiceren.
Net als voor beleggingsondernemingen ben ik voornemens om voor financiëledienstverleners
die adviseren over complexe producten voor te schrijven waaraan een adviseur die onafhankelijk
adviseert moet voldoen. Ook wordt het speelveld voor onafhankelijke beleggingsondernemingen
en financiëledienstverleners zoveel mogelijk gelijk getrokken.

In de gesprekken kwam verder naar voren dat het wenselijk is om het onderscheid tussen
zelfstandige adviseurs en adviseurs die werkzaam zijn bij een bepaalde aanbieder (een
bank of verzekeraar) duidelijker te maken voor klanten. Niet alle zelfstandige dienstverleners
zullen kwalificeren als onafhankelijk. Vanuit het oogpunt van het klantbelang vind
ik het belangrijk het onderscheid tussen de zelfstandige adviseur en de adviseur die
werkzaam is bij een aanbieder (bank of verzekeraar) te markeren. Er ontstaan aldus
drie categorieën: de verkoopadviseur die werkzaam is bij de bank of verzekeraar, de
zelfstandige adviseur en de onafhankelijke adviseur.

Het tweede punt in de motie betreft de eis van marktbrede vergelijking, waarbij alle
in de markt verkrijgbare soortgelijke producten worden betrokken, om als onafhankelijk
adviseur te kwalificeren. Het doen van een objectieve analyse vereist het vergelijken
van een toereikend aantal producten. Dit is een open norm en houdt in dat een vergelijking
dient te worden gemaakt van een toereikend aantal op de markt verkrijgbare en vergelijkbare
financiële producten. Wat een toereikend aantal is, wordt nader ingevuld door de Autoriteit
Financiële Markten (AFM). De AFM maakt jaarlijks een overzicht van het aantal verkrijgbare
producten per productcategorie (vergelijkbare producten) en stelt voor elke productcategorie
vast wat een toereikend aantal is. Daarbij wordt rekening gehouden met de diversiteit
in het aanbod en de marktomvang per product (aantal verkrijgbare producten). Wettelijke
invulling van deze open norm vind ik onwenselijk, omdat daarmee de flexibiliteit verloren
gaat die nodig is vanwege veranderingen in de markt. De AFM heeft bovendien het best
zicht op die marktomstandigheden. Het voorschrijven van een marktbrede vergelijking
brengt daarnaast onnodige nalevingskosten voor adviseurs mee. Die kosten zullen (deels)
worden doorberekend aan de klant. Naar verwachting stijgen dan de advieskosten, terwijl
die kostenstijging zich niet noodzakelijkerwijs zal vertalen in een toename van de
kwaliteit van het advies. Om bovenstaande redenen vind ik het onwenselijk om voor
te schrijven dat bij onafhankelijk advies sprake moet zijn van een marktbrede vergelijking.

2. Actieve provisietransparantie bij schadeverzekeringen

Op dit moment heeft transparantie over provisie die wordt betaald bij schadeverzekeringen
een passief karakter: de klant heeft het recht om te vragen naar de provisie die de
adviseur ontvangt voor het financieel product. De adviseur is vervolgens verplicht
om daarover duidelijkheid te verschaffen. De praktijk is volgens de AFM dat klanten
er nauwelijks naar vragen en daarmee werkt passieve transparantie onvoldoende. Er
is breed draagvlak voor actieve provisietransparantie bij schadeverzekeringen, vanuit
de gedachte dat consumenten er belang bij hebben om te weten wat een adviseur voor
hen kan doen en wat hij daarvoor aan provisie krijgt. Als de consument niet op de
hoogte is van het feit dat hij betaalt voor dienstverlening (omdat dit onzichtbaar
via de premie door de aanbieder als provisie wordt betaald aan de intermediair), bestaat
bovendien de kans dat de consument niet vraagt om de dienstverlening waar hij recht
op heeft. Zoals aangegeven in mijn brief over de toekomst van de financiële sector
(Kamerstuk 32 013, nr. 200), vind ik het verstandig dat er meer transparantie komt over provisies en dienstverlening
voor consumenten bij schadeverzekeringen. Met het oog op dit doel ligt het voor de
hand dat klanten in ieder geval precontractueel, dus voor het afsluiten van de verkoopovereenkomst,
worden geïnformeerd over dienstverlening en provisie. Ik begrijp uit de gesprekken
dat precontractueel moeilijk nominale bedragen genoemd kunnen worden, maar vanuit
het oogpunt van de klant zijn concrete bedragen wel het meest informatief. Ik acht
het verder van belang het gelijke speelveld tussen de distributiekanalen niet te verstoren
ten nadele van de zelfstandige adviseur. Ik zal in overleg met de AFM bepalen hoe
actieve transparantie het beste kan worden vormgegeven om aan deze belangen recht
te doen.

3. Geautomatiseerd advies

De AFM heeft in 2017 en 2018 in haar wetgevingsbrieven opgeroepen om aandacht te besteden
aan geautomatiseerd advies. Ten behoeve van de analyse zijn gesprekken gevoerd met
de AFM, marktpartijen, branche- en consumentenorganisaties en een wetenschapper. Hierbij
is in kaart gebracht welke ontwikkelingen er zijn, of er eventuele problemen of risico’s
zijn te voorzien in de toekomst en of de bestaande regels in dat licht afdoende zijn.

Uit de gesprekken komt naar voren dat de risico’s die gepaard gaan met geautomatiseerd
advies voor een belangrijk deel dezelfde zijn als bij advies in het algemeen. Om te
voorkomen dat ongeschikte producten aan klanten worden geadviseerd, zijn er regels
omtrent advies opgenomen in de Wet op het financieel toezicht. Financieeldienstverleners
die adviseren dienen te voldoen aan deze regels, ongeacht of sprake is van geautomatiseerd
advies of niet.

Uit de gesprekken zijn twee aandachtpunten met betrekking tot geautomatiseerd advies
voortgekomen. Bij volledig geautomatiseerd advies vindt geen gesprek plaats met de
klant, maar wordt het advies gegenereerd door een computer. De vakbekwaamheidseisen
in de Wft sluiten op dit moment echter alleen aan op de situatie waarbij er sprake
is van rechtstreeks contact. De AFM heeft daarom de zorg geuit dat bij volledig geautomatiseerd
advies geen klantcontact is en daarom de vakbekwaamheidseisen niet (altijd) van toepassing
zijn. Ik ben het met de AFM eens dat vakbekwaamheid een basisvereiste is voor advies
en ben daarom van plan dit artikel aan te passen, zodat bij geautomatiseerd advies,
ook als geen sprake is van persoonlijk contact, de vakbekwaamheid geborgd blijft.
Ik zal dit in overleg met de AFM gaan uitwerken.

Het tweede aandachtpunt is dat bij geautomatiseerd advies sprake kan zijn van geautomatiseerde
besluitvorming. Op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en
de daarop gebaseerde Uitvoeringswet AVG is geautomatiseerde besluitvorming verboden,
behalve in uitzonderingsgevallen. Een automatisch gegenereerd advies op zichzelf valt
niet onder het verbod uit de AVG, maar een geautomatiseerd besluit wel. Hiervan is
bijvoorbeeld sprake als een kredietaanvraag door een geautomatiseerd systeem wordt
afgewezen. Het verbod geldt niet als sprake is van een geautomatiseerd advies dat
vervolgens door iemand wordt betrokken bij de beslissing over bijvoorbeeld een kredietaanvraag,
waarbij ook rekening wordt gehouden met andere overwegingen. De AVG biedt een Europees
geharmoniseerd kader waaraan iedereen, en dus ook de financiële sector, zich dient
te houden. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is belast met het houden van toezicht
op de naleving van de AVG. Vooralsnog zie ik geen aanleiding hier aanvullende stappen
te zetten. Ik zal wel in samenwerking met de AP en AFM de ontwikkelingen op dit gebied
nauwgezet volgen.

4. Faciliteren van vergelijking en passende keuzes door consumenten

In 2019 ga ik aan de slag om de informatie in het dienstverleningsdocument effectiever
te maken. Doel is dat meer consumenten informatie uit het document gebruiken bij het
kiezen van een financiëledienstverlener. Nu herinnert bijna 40 procent van de consumenten
zich het dienstverleningsdocument te hebben ontvangen. Slechts 10 procent geeft aan
dat dit heeft geholpen bij het kiezen van een financiëledienstverlener en 7 procent
bij het vergelijken van dienstverleners.

Betrokken partijen hebben al hun eerste input gegeven hoe dit doel kan worden bereikt.
Op basis hiervan zal het traject twee hoofdlijnen kennen.

Ten eerste zal het document zelf verder worden ontwikkeld. Het document kan nog beter
aansluiten bij behoeften van consumenten. Daarbij zullen voortschrijdende inzichten
over consumentengedrag worden betrokken. Ook wordt bekeken hoe digitale technologie
beter kan worden benut en de informatiearchitectuur beter kan aansluiten bij de dienstverleningsvraag
en de persoonlijke situatie. Financiëledienstverleners, consumentenorganisaties, kennisinstituten
en de AFM zullen worden betrokken en worden gevraagd hoe zij specifieke ontwikkelpunten
zouden uitwerken in een nieuw document. Naar aanleiding daarvan zullen enkele versies
van het document worden ontwikkeld door communicatie-experts. Deze versies zullen
worden getoetst op effectiviteit, en vergeleken met het huidige dienstverleningsdocument.

Ten tweede zal ik de kosten en baten van het publiceren van de informatie achter het
dienstverleningsdocument als «open data» verkennen. Open data zijn data die vrij gebruikt
en hergebruikt kunnen worden en door iedereen kunnen worden verspreid. Het centraal
ontsluiten van gestandaardiseerde en vergelijkbare data als open data vergroot de
transparantie en accountability. Daarnaast kan het maatschappelijke innovatie bevorderen,
omdat onder meer vergelijkingssites en consumentenorganisaties hiermee diensten verder
kunnen ontwikkelen. Ik zal eerst een uitvraag doen onder financiëledienstverleners,
vergelijkingssites, consumentenorganisaties en de AFM. De uitkomsten zal ik analyseren,
en bespreken met betrokkenen en experts op het gebied van open data. In de tweede
helft 2019 zal ik een conclusie trekken over de wenselijkheid van het publiceren van
de informatie in het dienstverleningsdocument middels open data.

5. Frequentie accountantscontrole van het kostprijsmodel

De advies- en distributiekosten van financiële producten die zonder tussenkomst van
een financiële adviseur aan klanten worden verstrekt, worden met behulp van het kostprijsmodel
berekend. Dit wordt momenteel jaarlijks door de externe accountant getoetst. Actal
(tegenwoordig: Adviescollege toetsing regeldruk, ATR) heeft eerder geadviseerd om
die jaarlijkse controle niet langer verplicht te stellen. Ik wil voorkomen dat de
berekening van de advies- en distributiekosten een onevenredige regeldruklast meebrengt.
Daarom onderzoek ik momenteel – in navolging van het advies van Actal – een variant
waarbij de controle van het kostprijsmodel niet jaarlijks door een externe accountant
hoeft te worden verricht, maar ten minste eens in de drie jaar, indien geen majeure
wijzigingen plaatsvinden in het model. Dit betekent per saldo een vermindering van
de regeldruk. Voorwaarde hiervoor is wel dat er sprake is van alternatieve waarborgen
voor een adequate bepaling van de advies- en distributiekosten, ook in de periode
tussen twee controles. Hierbij kan gedacht worden aan controle door de interne accountant.
Hierover ben ik in gesprek met betrokken partijen.

Tot slot

Naast de hierboven geschreven acties ben ik voornemens om in 2019 met betrokken partijen
in gesprek te gaan om ten aanzien van andere deelaspecten van de markt voor financieel
advies te bezien of concrete stappen nodig zijn. Het betreft de post-contractuele
zorgplicht, het verbeteren van de kennis- en ervaringstoets, het gelijke speelveld
ten aanzien van het pensioenadvies en het aanpassen van de eerbiedigende werking ten
aanzien van provisie van voor 2013.

De markt voor financieel advies is door het provisieverbod aan een ingrijpend verandertraject
begonnen. Innovatie zorgt voor nieuwe kansen en brengt risico’s. Het centraal stellen
van het klantbelang blijft voortdurend een aandachtpunt. Ik denk dat met de genoemde
stappen verdere verbeteringen worden gerealiseerd. Tegelijkertijd vind ik het van
belang dat verdere maatregelen zorgvuldig onderbouwd worden, zodat zeker is dat de
verandering in de gewenste richting blijft gaan en de klant daadwerkelijk ten goede
komt.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra