Brief regering : Opbrengst verkenningsfase Luchtvaartnota (2020-2050)

Nr. 570
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2018

Met deze brief wil ik u mede namens de Staatssecretaris van Defensie informeren over
de opbrengst van de verkenningsfase van de Luchtvaartnota en Luchtruimherziening.
U ontvangt bij deze brief ook een Bloemlezing met opgehaalde beleidsvragen en de kennisscans
opgesteld door de verschillende kennisinstellingen. Ook geef ik aan hoe ik het vervolg
voor mij zie om te komen tot een kabinetsbesluit over de toekomst van de luchtvaart
in de tweede helft van 2019. Daarnaast schets ik u de stand van zaken van de door
u aangenomen moties.

Opbrengst verkenningsfase

Het doel van de verkenningsfase was om te luisteren wat er in de verschillende landsdelen
van Nederland speelt rondom luchtvaart en om maatschappelijke issues op te halen.
Door mijn ministerie is een breed participatietraject ingericht over de toekomst van
de luchtvaart ten behoeve van de Luchtvaartnota en de Luchtruimherziening. Er zijn
hiervoor diverse instrumenten ingezet, namelijk focusgroepen, achtergrondgesprekken,
een representatief publieksonderzoek, negen regionale luchtvaartgesprekken en een
nationale Luchtvaartdag. Ik merk dat mensen en partijen graag ingaan op mijn verzoek
om mee te denken over het luchtvaartbeleid, en dat stel ik zeer op prijs. Ook is in
de verkenningsfase een kennisscan uitgevoerd door kennisinstellingen.

In bijlage 1 vindt u een overzicht van alle bijlagen bij deze Kamerbrief1. U treft vervolgens het resultaat van de verkenningsfase in de vorm van een Bloemlezing
(bijlage 2)2 en een Kennisbasis (bijlage 3 en 4)3. In de Bloemlezing staan de belangrijkste beleidsvragen die ik in de verkenningsfase
tot nu toe heb opgehaald. Elke beleidsvraag is beknopt onderbouwd met trends en ontwikkelingen
en wordt geïllustreerd met opgehaalde en soms tegengestelde uitspraken die de reikwijdte
van de standpunten breed laten zien. Als basis voor de onderbouwing heb ik onder meer
de uitkomsten van de luchtvaartgesprekken gebruikt (bijlage 5)4, een door bureau Motivaction uitgevoerd representatief draagvlakonderzoek onder het
Nederlands publiek naar luchtvaart (bijlage 6)5, de resultaten van een aantal aselecte focusgroepen over luchtvaart (bijlage 7)6, een vergelijkende analyse (bijlage 8)7, en de position papers die ik heb ontvangen van maatschappelijke partijen en belanghebbenden
(bijlage 98)9. Daarnaast heeft de Omgevingsraad Schiphol (ORS) ten behoeve van de lopende adviezen
ook een participatietraject ingericht. De uitkomsten hiervan gebruik ik ook als input
voor de Luchtvaartnota. Meer informatie over de uitkomsten van dit traject is te vinden
op de website van de ORS.

De Bloemlezing bevat nadrukkelijk nog geen antwoorden of beleidskeuzes. Dat komt in
de volgende fase, de verdiepingsfase, aan de orde. Het geeft wel een inzicht in de
reikwijdte van de thematiek die in de Luchtvaartnota aan de orde zal komen.

Uit de Bloemlezing blijkt dat de toekomst van de luchtvaart een complex vraagstuk
is. Er is sprake van schaarste en uiteenlopende publieke belangen zoals veiligheid,
klimaat, economie en gezondheid. Er moet een nieuwe balans tussen de publieke belangen
worden gevonden. De keuzes daarvoor wil ik zorgvuldig maken, in gesprek met alle belanghebbenden.
Ik voel mij namelijk verantwoordelijk om, ook voor toekomstige generaties, de lusten
en lasten van de luchtvaart in evenwicht met elkaar te brengen.

De vraag naar luchtvaart neemt in de toekomst fors toe, terwijl de capaciteit van
luchthavens en het luchtruim in met name West-Europa achterblijft. Dit terwijl bijvoorbeeld
in het Midden-Oosten de capaciteit wordt uitgebreid. Het is daarbij nog onzeker wat
(nieuwe) mobiliteitsvormen als alternatief kunnen betekenen voor luchtvaart op de
lange termijn. Naast de toenemende vraag naar civiele luchtvaart breidt Defensie haar
materieel uit en vernieuwt haar luchtvaartsystemen, zoals de F-35 (waarover in 2014
is besloten) en onbemande systemen. Dit vraagt om ander en meer militair gebruik van
het luchtruim. Militair trainen en opereren in het luchtruim gebeurt als onderdeel
van de grondwettelijke taken van Defensie.

Bij de ontwikkeling van de luchtvaart betrek ik ook actuele wetenschappelijke inzichten
over de gevolgen van vliegtuiggeluid en -emissies op de gezondheid. Verder is de uitstoot
van CO2 een aandachtspunt voor nationaal beleid. Binnen de ICAO zal moeten worden bekeken
of de CO2 doelstelling10 passend is bij de opgave van het Klimaatakkoord van Parijs. Ook ligt er een grote
woningbouwopgave inclusief bijbehorende mobiliteitsopgave voor wegen en openbaar vervoer.
Daarnaast zie ik dat in de fysieke leefomgeving meer ruimte wordt gezocht voor windmolens
op land en op zee, die hoogtebeperkingen opleveren voor de luchtvaart.

Randvoorwaardelijk bij deze ontwikkelingen is dat de veiligheid in de luchtvaart op
de grond en in de lucht wordt gewaarborgd. De luchtvaart zal daarnaast, net als andere
modaliteiten, transparanter moeten opereren met de omgeving. Dit vraagt om een professionele
attitude van de sector richting de omgeving, een passende governance structuur en
dat de luchtvaart meer als reguliere modaliteit wordt beschouwd. Dat blijkt ook uit
de luchtvaartgesprekken waarin wordt aangegeven dat het vertrouwen in de overheid
gering is. Daarbij moet ik wel aantekenen dat, in tegenstelling tot bij weg en spoor,
de sturingsmogelijkheden vanuit de nationale overheid op luchtvaart gering zijn vanwege
het internationale karakter van de luchtvaartsector. De ruimte die er is vanuit de
nationale overheid zullen we dus maximaal moeten benutten om beleidsdoelen te realiseren.
In het kader van de luchtvaartnota zal ik ook kijken of het ontwikkelen van aanvullend
instrumentarium nodig en mogelijk is.

Naast het participatietraject en de Bloemlezing is in de verkenningsfase gewerkt aan
een onafhankelijke kennisbasis (zie bijlage 3 en 4)11. Bij de afwegingen die het kabinet gaat maken over de toekomst van de luchtvaart
in Nederland is kennis onmisbaar. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het
Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR), hebben op mijn verzoek een scan gemaakt
van de literatuur zoals gepubliceerd in openbare (semi)wetenschappelijke onderzoeksrapporten,
ten aanzien van de meest relevante thema’s voor de Luchtvaartnota. De kennisscan van
het PBL is bijgevoegd als bijlage 3 en de kennisscan van het NLR wordt op een later
moment gepubliceerd. Daarnaast heeft het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KIM)
een factsheet over luchtvaartontwikkelingen opgesteld (bijlage 4)12. De opbrengst komt onder meer tegemoet aan de behoefte van veel belanghebbenden om
meer inzicht te hebben in de beschikbare kennis op het luchtvaartterrein. Hiermee
kom ik al gedeeltelijk tegemoet aan de motie van de leden Van Raan en Bruins (Kamerstuk
31 936, nr. 496).

De kennisscans betreffen globale en bondige overzichten op basis waarvan gericht terug
kan worden gezocht in de enkele honderden doorgenomen bronnen, wat mij helpt om te
komen tot onderbouwde beleidskeuzes in de nog op te stellen Luchtvaartnota. De kennisinstellingen
hebben op verzoek van het ministerie, vanuit de eigen zelfstandige verantwoordelijkheid,
hun producten opgeleverd. Het PBL heeft in haar kennisscan tevens aanvullende kennisvragen
gesteld. In de verdiepingsfase van de Luchtvaartnota zal worden bezien hoe we kennisvragen
gaan benutten.

De kennisscans voor de Luchtvaartnota zal ik, net als de Bloemlezing en de analyse
van de Luchtvaartgesprekken, voor iedereen beschikbaar stellen via de website <http://luchtvaartindetoekomst.nl/&gt;. Daar treft u ook de verslagen van de regionale luchtvaartgesprekken. In januari
kan men nog reageren op eventuele omissies in de analyse van de Luchtvaartgesprekken.
Op deze wijze wil ik de beschikbare kennis ontsluiten voor alle belanghebbenden en
geïnteresseerden.

Vervolg richting kabinetsbesluit in 2019

In de eerste helft van 2019 worden tijdens de verkenningsfase geïdentificeerde beleidsvragen
in de verdiepingsfase door middel van co-creatie met andere partijen verder uitgewerkt
tot bouwstenen voor beleid. Daarbij benut ik ook de inzichten en suggesties die worden
aangereikt door belanghebbenden. Ter ondersteuning van de visievorming en de besluitvorming
zal ik voor de Luchtvaartnota een kwalitatieve ex-ante-evaluatie uit laten voeren
in de vorm van een plan-m.e.r. Hiermee kom ik ook tegemoet aan vragen uit uw Kamer.
Een plan-m.e.r. is een geschikt instrument om breder te kijken dan alleen milieueffecten.
Mijn voornemen is om in het te hanteren beoordelingskader de hele breedte van people,
planet en profit (brede welvaart) mee te nemen. Hiermee kom ik tegemoet aan de toezegging
aan uw Kamer dat in de Luchtvaartnota zal worden bezien wat een optimale mix kan zijn
vanuit een brede benadering van welvaart.

De eerste stap van de plan-m.e.r. is het opstellen van een Notitie Reikwijdte en Detailniveau
(NRD). De NRD zal relevante ontwikkelingen schetsen, de opgaven waar later in de Luchtvaartnota
mogelijke beleidsstrategieën voor worden ontwikkeld benoemen, en het te hanteren beoordelingskader
voor in de plan-m.e.r. bevatten. Er wordt in beschreven welke effecten in de plan-m.e.r.
moeten worden beschouwd («reikwijdte») en op welke wijze de effecten moeten worden
onderzocht («detailniveau»). Mijn voornemen is om deze notitie in maart te publiceren
en vervolgens ter inspraak voor te leggen. Deze notitie leg ik ook voor bij de Commissie
m.e.r.

Het hanteren van de procedure van de plan-m.e.r. heeft wel effect op de eerder met
uw Kamer gedeelde planning. De plan-m.e.r. zal via het beoordelingskader zoals is
opgesteld in het NRD de verschillende beleidsstrategieën waarderen.

Mede op basis van de uitkomsten van het plan-MER zal ik in de besluitvormingsfase
een optimale mix van besluitvormingsstrategieën kiezen. Dit vormt de opmaat naar het
kabinetstandpunt over de Luchtvaartnota. Ik verwacht de Ontwerp Luchtvaartnota samen
met het plan-MER na de zomer van 2019 aan te bieden aan uw Kamer. De Ontwerp Luchtvaartnota
en het plan-MER leg ik ter inspraak voor aan eenieder. Ook zal de Commissie m.e.r.
de uitkomsten toetsen. Na beantwoording van de ingebrachte zienswijzen wordt eind
2019 de Luchtvaartnota vastgesteld.

Betrekken van de omgeving

Ik vind het van belang om bij dit traject verschillende belanghebbenden goed te betrekken
en de verschillende stappen om te komen tot een kabinetsstandpunt zorgvuldig te doorlopen.
Dit zal ik via verscheidene wegen doen, aanvullend op de formele inspraakmogelijkheden
horend bij de plan-m.e.r. en de Ontwerp Luchtvaartnota.

Ten eerste heb ik voor de maatschappelijke participatie een klankbordgroep ingericht
voor de Luchtvaartnota waar bewoners, maatschappelijke partijen, de luchtvaartsector
en andere belanghebbenden evenwichtig zijn vertegenwoordigd. De bewoners zijn vertegenwoordigd
via de bewonersvertegenwoordiging uit de ORS, via het Landelijk Bewonersberaad Luchtvaart
(LBBL) en via de Bewonersvertegenwoordigers Regionale Luchthavens i.o. Met deze klankbordgroep
betrek ik alle belanghebbende partijen bij de totstandkoming van de Luchtvaartnota.
Ik heb hen gevraagd om van tijd tot tijd te reflecteren op het proces en (tussen)producten.

Ten tweede heeft in het kader van bestuurlijke participatie op 27 november overleg plaatsgevonden met de provinciale bestuurders. In dit overleg is onder
andere afgesproken de inrichting van de maatschappelijke participatie in overleg met
elkaar vorm te geven, ieder vanuit de eigen rol en bevoegdheden. Hiervoor wordt per
provincie een kerngroep ingericht, de provincies zorgen voor een onafhankelijke technisch
voorzitter per kerngroep. Het belangrijkste doel is elkaar te ondersteunen, informeren
en faciliteren bij het vormgeven van de maatschappelijke participatie in de regio.
Daarbij signaleert de kerngroep of de regio voldoende betrokken is bij de totstandkoming
van de Luchtvaartnota en de Luchtruimherziening. De kerngroepen zijn aanvullend op
andere bestaande afstemmingsgremia rond Luchthavens, zoals de ORS, Commissies Regionaal
Overleg (CRO’s)/Commissies Overleg & Voorlichting Milieu (COVM’s). Ook is afgesproken dat de provincies vanuit hun bestuurlijke
rol de gelegenheid wordt geboden om inbreng te leveren bij de totstandkoming van de
Luchtvaartnota en de Luchtruimherziening. Doel van deze afspraken is te zorgen dat
de regio, zowel maatschappelijk als bestuurlijk, voldoende gehoord is.

Daarnaast zijn afspraken gemaakt met de VNG (commissie mobiliteit) teneinde de gemeenten
op een goede manier aan te haken bij de Luchtvaartnota en Luchtruimherziening.

Stand van zaken aangenomen moties

In de Kamerbrief voor het Algemeen Overleg van 5 december jl. heb ik al aangegeven
hoe het staat met een aantal van de aangenomen moties en daarbij ook vermeld dat in
de Bloemlezing de onderwerpen van een aantal van de moties nadrukkelijk naar voren
komen.

Allereerst wordt in de motie van het lid Graus (Kamerstuk 29 665, nr. 293) verzocht tot een plan van aanpak voor het verder ontwikkelen van de multi-modale
hub Schiphol. Hier wordt invulling aan gegeven in het kader van het toekomstbeeld
OV en de Luchtvaartnota. Samen met de trein- en spoorsector wordt gewerkt aan een
plan van aanpak hoe vlieg- en treinreizen beter te integreren en zo de treinreis een
aanvulling dan wel een gelijkwaardig alternatief te laten zijn voor vliegen. Als onderdeel
van de Kennisbasis heb ik specifiek aan het KiM gevraagd om komend half jaar een onderzoek
uit te voeren naar de externe kosten, infrastructuurkosten, belastingen, heffingen
en subsidies voor zover toe te delen aan een aantal voorbeeldreizen voor het vliegtuig,
de trein, de auto of de bus. De uitkomsten van deze studie benut ik bij de uitwerking
van de Luchtvaartnota.

Verder vraagt de motie Amhaouch (Kamerstuk 29 665, nr. 311) om in de Luchtvaartnota expliciet aandacht te besteden aan de overkoepelende en
slimme en integrale regie tussen de luchthavens van nationaal belang. Hiervoor heb
ik de Nederlandse Vereniging van Luchthavens uitgenodigd haar visie ten behoeve van
de Luchtvaartnota in beeld te brengen (zie bijlage 6.d)13. Deze vraag is opgenomen in de Bloemlezing van de verkenningsfase. In de Luchtvaartnota
zal ik vervolgens mijn visie over de rol van de luchthavens individueel en gezamenlijk
schetsen.

Ook zal in de uitwerking van de thema’s governance en economie nadrukkelijk aandacht
zijn voor een visie op overlegstructuren, besluitvorming en de economische rol van
Schiphol als mainport voor Nederland. Deze punten komen ook terug in de Bloemlezing.
In de Luchtvaartnota zullen deze beleidsvragen aan de orde komen. Hiermee geef ik
invulling aan de moties van de leden Amhaouch en Dijkstra (Kamerstuk 31 936, nr. 457) en van het lid Laçin (Kamerstuk 29 665, nr. 264).

Ten slotte ontvangt u binnenkort ook van mij de uitkomsten van de lopende quickscan
naar de potentiele maatschappelijke kosten en baten alsmede de consequenties voor
de vliegveiligheid van een verplaatsing van Schiphol naar zee, conform motie met Kamerstuk
29 665, nr. 317. Daarbij wordt het zoeken naar mogelijke locaties van een luchthaven op zee beperkt
door de reeds in gang gezette uitrol van windparken op zee, conform het Nationaal
Waterplan.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga