Brief regering : Koepelvergunning en onderzoek vergunningvrij bouwen voor werelderfgoederen

Nr. 114 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2018

Conform mijn toezegging in het Algemeen Overleg van 28 maart jl. verduidelijk ik op
verzoek van de heer Ronnes via deze brief dat met de Omgevingswet het systeem van
de koepelvergunning in stand blijft (Kamerstuk 33 118, nr. 107). Daarbij geef ik aan welke ervaringen zijn opgedaan met de pilot Chemelot over de
koepelvergunning. Daarnaast is de regering bij motie verzocht om onderzoek te doen
naar de mogelijke negatieve gevolgen van vergunningvrij bouwen voor werelderfgoederen
en op basis hiervan zo nodig voorstellen te doen om de vergunningvrije bouwmogelijkheden
in deze erfgoederen af te schaffen dan wel in te perken.1 In deze brief schets ik de hoofdconclusies. Het onderzoek treft u bijgevoegd aan2.

Koepelvergunning

In 2017 is een praktijktest gestart waarbij de provincie, de betrokken gemeenten,
het waterschap, de omgevingsdienst samen met de bedrijven hebben bekeken hoe de koepelvergunning
onder de Omgevingswet kan worden gewaarborgd. In het kader van de implementatie is
deze praktijktest ook ondersteund door het programma «Aan de slag met de Omgevingswet».
Dit interbestuurlijke programma biedt onder meer ondersteuning bij het werken met
de Omgevingswet. Tijdens de praktijkproef is uitgebreid ingegaan op de vragen die
er waren bij alle betrokkenen rondom het Chemelot industriecomplex over de koepelvergunning
onder de Omgevingswet. Daarbij zijn ook vragen besproken over het behoud van de voordelen
die bedrijven en overheden nu ervaren met de koepelvergunning. Nu de praktijktest
in oktober 2018 is afgerond kan ik u daarover nader informeren. Uit de praktijktest
is geconcludeerd dat het instrument van de koepelvergunning onder de Omgevingswet
behouden blijft en dat de voordelen van de koepelvergunning in stand blijven. Ik geef
u onderstaand graag een toelichting op de belangrijkste vragen die bij de praktijktest
aan de orde gekomen zijn.

Een overkoepelende vergunninghouder

De koepelvergunning heeft drie grote voordelen. Ten eerste kan er door één aanvrager,
die als rechtspersoon optreedt voor een aantal bedrijven, één omgevingsvergunning
worden aangevraagd voor de milieubelastende activiteiten die een cluster bedrijven
verrichten. De overkoepelende rechtspersoon wordt daarmee vergunninghouder. Er wordt
op een aantal locaties gewerkt met een koepelvergunning, niet alleen op het industriecomplex
Chemelot, maar ook op de High tech campus in Eindhoven.

Bedrijven zoals op de High tech campus in Eindhoven, die met een koepelvergunning
werken, ervaren allereerst als voordeel dat zij niet afzonderlijk vergunning hoeven
aan te vragen. Er is één rechtspersoon die namens de deelnemende bedrijven in één
procedure één vergunning kan aanvragen voor alle vergunningplichtige activiteiten
van de bedrijven. Er is dan één vergunninghouder, de rechtspersoon. Ook voor het bevoegd
gezag kan deze rechtspersoon worden aangesproken op de naleving van de vergunning.
Ook onder de Omgevingswet blijft het mogelijk dat voor de vergunningplichtige milieubelastende
activiteiten van een cluster bedrijven, door één aanvrager één vergunning wordt aangevraagd.
Voor meerdere activiteiten kan namelijk één omgevingsvergunning worden aangevraagd.
Net als onder de Wabo vraagt de rechtspersoon dan een vergunning aan namens de afzonderlijke
bedrijven en wordt daarmee vergunninghouder. De vergunninghouder is, net als onder
de Wabo, aanspreekpunt voor de omgevingsvergunning of het doen van een melding richting
het bevoegd gezag.

Er is in de praktijkproef ook aan bod gekomen dat er bedrijven zijn die zonder een
aparte rechtspersoon samen één omgevingsvergunning zouden willen aanvragen. In dat
geval zijn er – net als onder de Wabo – meerdere vergunninghouders die verantwoordelijk
zijn voor de naleving van de vergunning. Onder de Omgevingswet blijft dat ook mogelijk.
Tevens wordt er voor de naleving van de vergunningsvoorschriften in het wetsvoorstel
Invoeringswet een aanvullende bevoegdheid voorgesteld voor het bevoegd gezag. Daarmee
wordt het mogelijk om vooraf bij de vergunningverlening duidelijkheid te geven over
de verantwoordelijkheden van de afzonderlijke bedrijven.

Privaatrechtelijke afspraken publiekrechtelijk vertalen

Een koepelvergunning kan op de tweede plaats ook worden benut om privaatrechtelijke
afspraken over gezamenlijke voorzieningen publiekrechtelijk te vertalen naar de omgevingsvergunning.
In de omgevingsvergunning zijn daarover dan voorschriften opgenomen. Op deze manier
kan het gezamenlijk gebruik van een voorziening voor alle bedrijven in de omgevingsvergunning
worden verplicht. Denk aan een voorschrift dat bepaalde gevaarlijke stoffen slechts
op één locatie op het terrein mogen worden opgeslagen. Dit voordeel is belangrijk
voor de koepelvergunning van de High tech campus in Eindhoven. Vanzelfsprekend mogen
in de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit alleen dergelijke voorschriften
gesteld worden als dat nodig is in belang van de bescherming van het milieu. De Omgevingswet
biedt straks de extra mogelijkheid om regels over het verplichte gebruik van voorzieningen
ook in het omgevingsplan te stellen. Zo kan de aanwijzing/vaststelling van een geschikte
locatie voor één gezamenlijke opslag van gevaarlijke stoffen via het Omgevingsplan
van belang zijn, gelet op de ligging van woningen in de buurt van de bedrijven. Een
regel in het omgevingsplan kan worden gekoppeld aan een locatie en geldt dan voor
alle bedrijven op de locatie ongeacht of de bedrijven samen één omgevingsvergunning
hebben aangevraagd. Het voordeel van regels in het omgevingsplan is dat één gezamenlijke
vergunning dus niet langer noodzakelijk is voor het stellen van regels over het gebruik
van gezamenlijke voorzieningen. Het kan wel, maar het hoeft niet. Op deze manier blijft
deze mogelijkheid ook behouden voor bedrijven die nu met een koepelvergunning werken
maar waarvan de activiteiten straks niet meer vergunningplichtig zijn.

Interne saldering gebruiksruimte

Als derde voordeel van de koepelvergunning – dat ook wordt voorgezet onder de Omgevingswet –
zien de bedrijven de mogelijkheid van interne saldering van de gebruiksruimte, zoals
emissies van geluid of lucht. Intern salderen wil zeggen dat onbenutte ruimte van
het ene bedrijf binnen de koepelvergunning kan worden benut door een ander bedrijf,
zolang de totale hoeveelheid niet wordt overschreden. Dit is onder meer belangrijk
voor het industriecomplex Chemelot. Interne saldering is wel gebonden aan randvoorwaarden,
die (onder meer) volgen uit de Richtlijn industriële emissie. Zo gelden harde grenswaarden
voor emissies die uit Europese regels voortvloeien en die gebaseerd zijn op de beste
beschikbare technieken. Iedere afzonderlijke installatie moet aan deze grenswaarden
voldoen. Naast de vergunningvoorschriften gelden nu voor het cluster van bedrijven
meestal ook algemene rijksregels uit het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer.
Bedrijven die nu werken met een koepelvergunning willen dus vooral ook graag weten
of intern salderen ook onder de Omgevingswet behouden blijven.

Ook onder de Omgevingswet blijft het, onder dezelfde randvoorwaarden als onder het
huidige recht, mogelijk om in de (koepel-)vergunning gebruiksruimte intern te salderen.
Huidige vergunningvoorschriften over interne saldering in de omgevingsvergunning gelden
ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit is geregeld in het overgangsrecht
van het wetsvoorstel Invoeringswet.

In aanvulling op de verdeling van gebruiksruimte via de vergunning, biedt de Omgevingswet
de mogelijkheid om gebruiksruimte proactief te verdelen door het stellen van regels
in het omgevingsplan. Hierdoor hebben bedrijven vooraf zekerheid over de huidige en
toekomstige «gebruiksruimte» voor hun activiteiten op een locatie.

Samenvattend is een koepelvergunning onder de Omgevingswet zonder meer mogelijk, maar
niet noodzakelijk voor het kunnen uitwisselen van gebruiksruimte of het stellen van
regels voor gezamenlijke voorzieningen. Omdat dit ook geregeld kan worden via het
stellen van regels in het omgevingsplan ontstaat voor bedrijven meer ruimte om zelf
te kiezen voor de wijze waarop ze privaatrechtelijke willen samenwerken. Bedrijven
kunnen de samenwerkingsvorm kiezen die het beste past bij hun huidige en toekomstige
situatie. Daarmee is de koepelvergunning onder de Omgevingswet ook toekomstbestendig.
De deelnemers aan de praktijktest hebben niet alleen meer duidelijkheid gekregen over
de Omgevingswet, de praktijktest heeft volgens de deelnemers vooral ook bijgedragen
aan de samenwerking tussen de betrokken overheden, bedrijven en andere stakeholders.
De afronding van de praktijktest is daarmee voor hen ook een startpunt voor de voorbereiding
op de Omgevingswet.

Onderzoek vergunningvrij bouwen bij werelderfgoed

Ter invulling van de hierboven genoemde motie Ronnes en Van Veldhoven, is door Land-id
in samenwerking met Van Riezen en Partners, het onderzoek «Vergunningvrij bouwen bij
werelderfgoed» verricht. Uit het onderzoek blijkt dat bij werelderfgoederen die geheel
als beschermd monument zijn aangewezen, zoals de Van Nellefabriek en het Rietveld
Schröderhuis, geen negatieve effecten aan de orde zijn. Hetzelfde geldt voor de Waddenzee.
In enkele situaties bestaat wel een kans op (mogelijk) gering negatieve effecten van
bebouwing in openbaar gebied, zoals nutsgebouwtjes of wegbewijzeringsborden. Omdat
gemeenten hierop als grondeigenaar zelf voldoende regie kunnen voeren, is er naar
mijn oordeel geen aanleiding om op dit punt mogelijkheden te creëren om vergunningvrij
bouwen te beperken.

Alleen voor werelderfgoederen die niet volledig zijn beschermd door de aanwijzing
als rijks-, provinciaal of gemeentelijk monument of beschermd stads- of dorpsgezicht,
blijkt dat er een kans bestaat op een gering negatief effect door vergunningvrije
erfbebouwing. Bijvoorbeeld door de bouw van bijbehorende bouwwerken en erfafscheidingen
op zij- en achtererven. Uit het onderzoek blijkt dat dit in het bijzonder speelt in
De Beemster en de Stelling van Amsterdam. Kans op mogelijke effecten is er in mindere
mate op Schokland en bij het Woudagemaal. Gelet op de uitkomsten van het onderzoek
ben ik voornemens om sturingsmogelijkheden te geven aan gemeenten om vergunningvrije
erfbebouwing te kunnen beperken. Dit wordt momenteel, samen met het Ministerie van
OCW, in overleg met de VNG en gemeenten, uitgewerkt in de nieuwe regeling voor vergunningvrij
bouwen. De regeling zal worden opgenomen in het ontwerp-Invoeringsbesluit van de Omgevingswet.
De planning is dat het ontwerpbesluit in het voorjaar van 2019 in voorhang aan uw
parlement wordt gezonden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren