Brief regering : Sepotbeslissingen door het Openbaar Ministerie

Nr. 482 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2018

1. Inleiding

In september 2017 publiceerde het Centraal Bureau voor de Statistiek cijfers over
de ontwikkelingen van het aantal ingestroomde en behandelde misdrijfzaken binnen de
strafrechtketen in de periode van 2007 tot en met 2016. Naar aanleiding van dit bericht
zijn door verschillende Kamerleden vragen gesteld over de sepotbeslissingen. Tijdens
onder andere het algemeen overleg op 18 april 2018 (Kamerstuk 29 279, nr. 428) heb ik u toegezegd een verdiepend onderzoek uit te laten voeren naar de aard en
omvang van sepotsbeslissingen door het Openbaar Ministerie (OM). Daarbij zouden ook
trends in beeld worden gebracht en verklaringen worden gegeven voor de gesignaleerde
trends.

Ik heb het OM gevraagd mij hieromtrent te informeren. Het OM heeft gedegen en diepgravend
onderzoek gedaan naar de trends en ontwikkelingen in de sepotbeslissingen in misdrijfzaken
en de achtergronden daarvan. Het OM geeft in deze rapportage gedetailleerd inzicht
in de afdoening van verschillende sepotbeslissingen. Bijgaand stuur ik u de rapportage
waarin de resultaten van dit onderzoek zijn verwoord1. In deze brief geef ik, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, mijn reactie
op de bevindingen. Daarbij ga ik in het bijzonder in op de sepotgronden die afgelopen
jaren het meeste aan fluctuatie onderhevig zijn geweest.

2. Trends en ontwikkelingen sepots op hoofdlijnen2

2.1 De cijfers

Sepotbeslissingen hebben sinds het moment dat beslissingen worden geregistreerd altijd
een substantieel deel uitgemaakt van de uitstroom van het OM (tot 1990 boven de 30%).
Na een periode met een stabiel aantal sepotbeslissingen, neemt het aantal sepotbeslissingen
(voorwaardelijke en onvoorwaardelijke tezamen) in de periode vanaf 2007 van 32.975
(13% van het aantal afdoeningsbeslissingen in het strafrecht) toe naar 49.180 in 2016
(26%).

In de aangegeven periode is zowel het aantal technisch sepots als het aantal beleidssepots3 gegroeid:

– Het aantal technisch sepots is in 2016 uiteindelijk 22% hoger dan in 2007. De gronden
voor een technisch sepot laten in de gehele periode geen opvallende verschuivingen
zien. Gebrek aan bewijs is in alle jaren de grond voor circa 80% van de beslissingen.

– Het aantal beleidssepots stijgt met maar liefst 90%. Een belangrijk deel van de toename
van het aantal beleidssepots is terug te voeren tot een toename van het aantal sepots
vanwege de ouderdom van de zaak. Maar ook inhoudelijke gronden of persoonlijke omstandigheden
van de verdachte zijn steeds vaker een reden om te komen tot een sepotbeslissing.

– Ook het aantal voorwaardelijke (beleids)sepots neemt gedurende de periode steeds meer
toe. Van 5.600 beslissingen in 2007 naar 8.600 in 2016; een toename van 56%.

– Het aandeel zogenoemde administratieve sepots is de laatste jaren stabiel.

Overigens is in 2017 het aandeel misdrijfzaken dat door het OM is geseponeerd weer
gedaald ten opzichte van 2016: onvoorwaardelijke sepots van 21% naar 18% van het aantal
uitgestroomde zaken; het aantal voorwaardelijke sepots is met iets onder de 5% nagenoeg
gelijk gebleven.

2.2 Oorzaken van gesignaleerde trends

Verdwijnen van politiesepot

De toename van het aantal sepots wordt voor een deel verklaard door het verdwijnen
van het politiesepot in 2012; vanaf dat moment neemt het OM alle sepotbeslissingen.
In 2015 en 2016 daalt het aantal technisch sepots echter weer naar een niveau net
boven dat van 2011.

Strafrechtelijk ingrijpen niet altijd gewenst

Een deel van de toename van het aantal sepotbeslissingen hangt samen met de introductie
van de ZSM-werkwijze en het streven, zoals verwoord in het OM-visiedocument «Perspectief
op 2015» (bijlage bij Kamerstuk 28 684, nr. 331), om bij de afdoeningsbeslissing meer aandacht te hebben voor de achterliggende problematiek
van dader en/of het slachtoffer. Strafrechtelijk ingrijpen is dan niet altijd gewenst
of kan dienen als «stok achter de deur», waarbij de officier van justitie op grond
van het algemeen belang kan beslissen om de vervolgingsbeslissing uit te stellen.
Het effect van deze koerswijziging is duidelijk zichtbaar in de cijfers; vanaf 2012
neemt zowel het aantal onvoorwaardelijke beleidssepots met typische ZSM-gronden als
het aantal voorwaardelijke sepots als gevolg van deze koerswijziging, toe.

Invoering strafbeschikking

Een andere oorzaak is het gegeven dat de invoering van de strafbeschikking heeft geleid
tot een aantal onvoorziene gevolgen. Bij de herbeoordeling van de eerder opgelegde
strafbeschikkingen is gebleken dat vaker dan verwacht, sprake was van een tekortkoming
in de schuldvaststelling of bewijsconstructie, hetgeen heeft geleid tot een groeiend
aantal technische sepots, zeker nadat de procureur-generaal bij de Hoge Raad kritiek
uitte op de kwaliteit van de schuldvaststelling.4 Vooral in de zaken waarin een strafbeschikking zonder tussenkomst van het OM is aangeboden
nam het aantal technische sepotbeslissingen toe; zo’n 4.200 strafbeschikkingen werden
beëindigd met een technisch sepot. Capaciteits- en logistieke problemen hebben tot
gevolg gehad dat ook het OM moet beslissen om de vervolging te staken. De oorzaak
hiervan was dat het volume aan strafbeschikkingen dat opnieuw bij het OM instroomde,
en die dan moet worden beoordeeld en aan de rechter moet worden voorgelegd, onverwacht
groot was. De capaciteit van het OM, maar ook de afgesproken zittingscapaciteit, was
daar niet op berekend, hetgeen er uiteindelijk toe heeft geleid dat het OM vooral
in 2014, 2015 en 2016 vele zaken heeft moeten seponeren vanwege de ouderdom.

3. Beleidsreactie

In deze paragraaf ga ik nader in op de oorzaken van het aantal sepots en, waar relevant,
op de maatregelen die zijn genomen om deze problematiek aan te pakken.

3.1 Strafbeschikking

Zoals aangegeven is een deel van het aantal sepots verbonden aan de toepassing van
de strafbeschikking. Het instrumentarium om strafbare gedragingen buitengerechtelijk
tegen te gaan is met de invoering van de strafbeschikking juridisch gezien van karakter
veranderd. Implementatie van dit nieuwe instrument is niet geheel naar verwachting
verlopen. Het OM heeft naar aanleiding van het rapport «Beschikt en gewogen» van de
toezichthoudende Procureur-generaal bij de Hoge Raad verbetermaatregelen doorgevoerd
bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen. Hierbij zijn onder andere gerichte maatregelen
genomen om te voorkomen dat strafbeschikkingen worden uitgevaardigd zonder dat de
schuldvaststelling voldoende is vastgelegd, is de zorgvuldigheid waarmee de bewijsbeoordeling
plaatsvindt vergroot en zijn er stappen gezet om te verzekeren dat de identiteitsvaststelling
van de verdachte steeds op de voorgeschreven wijze plaatsvindt.

Zoals aangegeven in mijn brief omtrent de prestaties van de strafrechtketen5, hebben de door het OM ingevoerde verbetermaatregelen in 2017 geleid tot een daling
van het aantal sepots bij de herbeoordeling (na verzet) van zaken waarin een OM-strafbeschikkingen
was uitgevaardigd. Het aantal sepots en het sepotpercentage is in 2017 afgenomen,
en in het bijzonder het aantal sepotbeslissingen vanwege «oud feit» is sterk gedaald.
De voorraadproblematiek die in eerdere jaren is ontstaan is weliswaar niet volledig
opgelost, maar wordt beter beheersbaar, zodat de grote hoeveelheden sepotbeslissingen
in de toekomst kunnen worden voorkomen. Vermoedelijk zal de positieve trend leiden
tot een dalend aantal sepotbeslissingen vanwege oud feit of niet ontvankelijkheid
in de toekomstige uitstroom.

Ik zend u binnenkort separaat een toegezegde6 reactie op de evaluatie Wet OM-afdoening waarin ik uitvoeriger in ga op de effecten
van de op basis van de rapporten van de PG bij de Hoge Raad door het OM in gang gezette
maatregelen.

3.2 Wegwerken van oude zaken en voorraden

Naast de aangehaalde toezeggingen over het aantal sepots, heb ik toegezegd uw kamer
in september te informeren over de voortgang omtrent het tegengaan van voorraadvorming
bij het OM. Ten aanzien hiervan kan ik melden dat het OM en de Raad voor de rechtspraak
momenteel onderzoek doen naar de omvang van de problematiek en de benodigde maatregelen
om voorraadvorming tegen te gaan. Dit onderzoek zal naar verwachting eind 2018 gereed
zijn. Ik informeer u nader na ontvangst van de bevindingen.

Ook de officier van justitie maakt een afweging of de doorlooptijd in een zaak van
dien aard is dat voortzetting van de vervolging onredelijk is. De officier maakt daarbij
een afweging tussen de ernst van het delict en (de lengte van de periode van) rechtsonzekerheid
waarin de verdachte gedurende de looptijd van het strafrechtelijke onderzoek en de
vervolgingsfase heeft verkeerd. De officier zal de keuze maken de zaak niet aan de
rechter voor te leggen en te seponeren, indien hij tot de slotsom komt dat het belang
van strafrechtelijk ingrijpen te gering is geworden of de «redelijke termijn» van
het EVRM is verstreken in verband met de lange tijd die is verstreken na het plegen
van het strafbare feit. Vervolging zou in die gevallen onbillijk of ondoelmatig zijn.

Een belangrijk deel van de toename van het aantal beleidssepots is terug te voeren
tot een toename van het aantal sepots vanwege de ouderdom van de zaak. Dit vormde
met circa 30% in 2016 de meest voorkomende grond voor een beleidssepot.

Het College van procureurs-generaal en ik zijn van mening dat het feit dat het OM
veel zaken vanwege de ouderdom van het delict heeft moeten seponeren, ongewenst is
en dat derhalve te dien aanzien maatregelen nodig waren.

Zoals hiervoor uiteengezet zijn de ouderdomssepots bij de strafbeschikking mede terug
te voeren op een onjuiste inschatting van de impact van de invoering van strafbeschikking
en zijn inmiddels maatregelen getroffen om een snellere doorlooptijd en reductie van
de voorraad te bereiken. Ook ten aanzien van andere zaakstromen heeft het OM maatregelen
genomen gericht op het wegwerken van voorraden en het verkorten van doorlooptijden.
Eén van de effecten van dit beleid is dat minder zaken worden geseponeerd wegens «oud
feit».

Tussen lange doorlooptijden en voorraadvorming is een verband. De komende jaren zal
prioriteit worden gegeven aan het verbeteren van de doorlooptijden van strafzaken.
In mijn brief van 11 juli jongstleden7 over zorgvuldige en maatschappelijk effectieve rechterlijke interventies, heb ik
aangekondigd dat wordt gewerkt aan de landelijke uitrol van het reguliere snelrecht
in combinatie met versterking van de rechtsbescherming.

Ook in het verband van het Bestuurlijk strafrechtketenberaad (BKB) wordt momenteel
gewerkt aan de verbetering van doorlooptijden in maar liefst zeven zaakstromen met
een grote maatschappelijke impact. De zaakstromen zullen efficiënter en kwalitatief
beter worden ingericht en er zullen concrete professionele kwantitatieve en kwalitatieve
normen zullen worden vastgesteld. Jaarlijks informeer ik u medio het jaar over de
prestaties van de strafrechtketen aan de hand van de strafrechtketenmonitor. Daarin
is ook informatie opgenomen over de (ontwikkeling in de) doorlooptijden in strafzaken.

3.3 Integrale aanpak

Van meer permanente aard is de ontwikkeling van monodisciplinair naar integraal werken.
Het strafrecht is niet de enige denkbare interventie op strafrechtelijke gedragingen.
In sommige situaties is het strafrecht niet het meest effectieve instrument en zijn
interventies van andere aard effectiever. In samenspraak met andere professionals
wordt dan, soms met gebruik van informatie uit het strafrechtelijk onderzoek, gekozen
voor een afdoening buiten het strafrecht (bestuursrechtelijk, hulpverlening, feitelijk/verstoring).
Vervolging wordt dan beëindigd met een beleidssepot. Het gaat hierbij om interventies,
waarbij verdachten een passende reactie krijgen, recht wordt gedaan aan de positie
van het slachtoffer en de buurt merkt hoe snel daders worden gecorrigeerd. Daadkrachtig
optreden voor de samenleving staat daarbij voorop, waarbij het belang van het slachtoffer
in het oog wordt gehouden.

Bij de keuze voor een interventie buiten het strafrecht, bestaat voor de officier
van justitie de optie om te seponeren onder voorwaarden, zodat (heropening van) de
strafzaak kan dienen als stok achter de deur als de verdachte niet meewerkt aan een
aangeboden (hulpverlenings)traject of opgelegd toezichtsregime. Het gaat hierbij dus
om een bewuste, in samenspraak met partnerorganisaties, gemaakte keuze voor de beste,
meest effectieve manier van overheidsoptreden. We kennen deze werkwijze al langer
vanuit de veiligheidshuizen, maar ook in de ZSM-context en bij de aanpak van ondermijnende
criminaliteit en cybercrime komt deze casusgerichte aanpak steeds meer in zwang. Al
met al brengt de ontwikkeling naar meer integraal werken een positief te waarderen
stijging van het aantal sepots met zich omdat deze een bevestiging vormen van die
aanpak8.

Ik juich deze vorm van integraal werken toe om per situatie de voor de samenleving
meest effectieve interventie te kunnen plegen. Een deel van de toename van het aantal
sepotbeslissingen is daarmee niet een ongewenste of onvoorziene ontwikkeling. Het
betekent in ieder geval dat ook in de toekomst de uitstroom van het OM meer voorwaardelijke
en onvoorwaardelijke sepotbeslissingen zal bevatten.

4. Tot slot

Om zicht te krijgen op het sepotvolume is het momenteel nodig om cijfers uit diverse
registratiesystemen bij elkaar te brengen. Vanaf 2019 zal het OM alle sepots in de
OM-systemen inschrijven. Hiermee worden zij als reguliere productie zichtbaar en wordt
de eenduidigheid vergroot.

Als de sepotbeslissingen standaard overzichtelijk in beeld zijn, is verantwoording
en gerichte (bij)sturing mogelijk. Het is in dat licht goed te beseffen dat door deze
gewijzigde registratiewijze het aantal sepotbeslissingen in de openbare statistieken
fors zal toenemen.

Zoals eerder aangegeven9 wordt in algemene zin ten behoeve van de monitoring van de prestaties van de strafrechtketen
op dit moment gewerkt aan het creëren van één centrale plek waar data van de partners
in de strafrechtketen wordt opgeslagen, geüniformeerd, waar nodig aan elkaar worden
gekoppeld en voorzien van eenduidige terminologie. Deze data kan vervolgens eenduidig
benut worden voor onder meer statistieken, monitoring, rapportages en wetenschappelijke
onderzoeken. Dit doen zij in de vorm van een samenwerkingsverband: de Data Alliantie
voor de Strafrechtketen (DAS).

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus