Brief regering : Rapport van de commissie van deskundigen BSN en btw-identificatienummer

Nr. 128
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2018

In mijn brief aan uw Kamer van 13 juli jongstleden over het onderzoeksrapport van
de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) over het gebruik van het BSN in het btw-identificatienummer
heb ik de instelling aangekondigd van een commissie van deskundigen om mij te adviseren
over deze problematiek.1 Dit omdat ik eraan hecht te komen tot een oplossing daarvoor die recht doet aan zowel
het belang van de privacy van ondernemers, als aan het belang van een ongestoorde
heffing van de omzetbelasting.

De commissie is ingesteld per 1 september 2018 en bestond uit de heer P.J. Hustinx
(onder meer oud-voorzitter van de Registratiekamer en het College bescherming persoonsgegevens),
de heer H. Henseler (onder meer lector digital forensics aan de Hogeschool Leiden)
en de heer R.A. Wolf (onder meer hoogleraar belastingrecht (kostprijsverhogende belastingen)
aan de Rijksuniversiteit Groningen.

De opdracht van de commissie was opgenomen in de brief van 13 juli, maar is mede in
overleg met de leden nog aangevuld wat betreft het juridische aspect van de problematiek.
De uiteindelijke opdracht luidde:

a. Het beoordelen van de technische en organisatorische complexiteit alsmede de juridische
aspecten van tot nu toe onderzochte varianten voor het beëindigen van het gebruik
van het BSN in het btw-identificatienummer, teneinde de bevindingen uit de uitgevoerde
onderzoeken te kunnen bevestigen dan wel falsificeren.

b. Het op basis van dit oordeel en een analyse van de juridische kaders voor gebruik
van het BSN en het btw-identificatienummer, formuleren van alternatieven om tot een
structurele oplossing te komen voor samenstelling van het btw-identificatienummer,
met eventueel flankerende maatregelen voor een overgangsperiode.

De commissie is haar werkzaamheden in de loop van september gestart en heeft op 10 december
haar rapport opgeleverd. Dit rapport bied ik u hierbij aan2.

De commissie heeft de onderzoeken die de Belastingdienst de afgelopen jaren zelf heeft
uitgevoerd naar alternatieven voor het gebruik van het BSN in het btw-identificatienummer
beoordeeld. Zij bevestigt de door de Belastingdienst geschetste beperkingen aan de
uitvoerbaarheid en risico’s voor de continuïteit van de heffing van de omzetbelasting
(OB) die aan die alternatieven verbonden waren en die ertoe leiden dat wijziging van
de nummersystematiek in het huidige systeemlandschap op korte termijn niet mogelijk
is. De commissie ziet echter een variant, door haar aangeduid als de factuurvariant, die de uitvoeringproblemen beperkt en niet interfereert met de beoogde vernieuwing
van het OB-systeem, maar daarin op termijn wel kan opgaan.

In de factuurvariant krijgen alle (circa 1,3 mln.) eenmanszaken een nieuw btw-identificatienummer
zonder BSN, dat zij verplicht zijn te gebruiken voor vermelding op hun facturen en
op hun website. De Belastingdienst gebruikt dit nummer bij de afhandeling van heffing
en verrekening van omzetbelasting bij intracommunautaire transacties en bij andere
transacties op basis van EU-regelingen, zoals mini one stop shop (MOSS) en VAT-refund.

Voor overige transacties of communicatie tussen belastingplichtige en Belastingdienst
in het kader van de omzetbelasting blijft het BSN-gebaseerde OB-nummer in gebruik.
Voor situaties waarin het oude en nieuwe nummer elkaar «raken», wordt een service
ingericht waarmee conversie van het oude naar het nieuwe nummer of vice versa kan
plaatsvinden ten behoeve van de juiste afhandeling van transacties binnen de Belastingdienst.

Het verschil tussen de factuurvariant en de eerder door de Belastingdienst onderzochte
alternatieven is dat in deze variant het nieuwe nummer zo veel als mogelijk «buiten»
de systemen van de Belastingdienst wordt gehouden doordat dit – zoals gezegd – alléén
voor vermelding op facturen en website en voor afhandeling van EU-gerelateerde transacties
wordt gebruikt. Daarmee wordt extra complexiteit in systemen en processen voorkomen
en wordt vermeden dat aanpassingen moeten worden doorgevoerd in (vaak verouderde)
applicaties die onderdeel uitmaken van het OB-systeemlandschap. De oplossing is toekomstbestendig,
in die zin dat de nieuwe nummersystematiek kan worden overgenomen in het nieuwe OB-systeem
dat de komende jaren gerealiseerd zal worden.

De commissie heeft de factuurvariant getoetst aan een juridisch en technisch-organisatorisch
beoordelingskader. De commissie acht de variant in lijn met de wetgeving op het gebied
van omzetbelasting, gegevensbescherming (inclusief gebruik van het BSN) en elektronische
handel. Het resterende (interne) gebruik van het BSN in het kader van de omzetbelasting
strookt naar het oordeel van de commissie met het doel van het BSN, namelijk registratie
van natuurlijke personen bij overheidsorganisaties, uitwisseling van gegevens tussen
overheidsorganisaties onderling en communicatie van overheidsorganisaties met natuurlijke
personen.

Voor de toetsing aan het technisch-organisatorische kader heeft de commissie onder
meer gebruik gemaakt van een globale impactanalyse die de Belastingdienst op haar
verzoek heeft uitgevoerd op de factuurvariant. Daaruit blijkt dat de variant technisch
realiseerbaar is binnen een termijn van een jaar na opdrachtverlening. Na die termijn
kunnen alle eenmanszaken over een nieuw btw-identificatienummer beschikken.

De commissie vraagt wel aandacht voor het feit dat het gebruik van het oude, BSN-gebaseerde
btw-identificatienummer na invoering van de factuurvariant niet direct verleden tijd
zal zijn. Het volledig doorvoeren van het nieuwe nummer in de administratie en uitvoeringpraktijk
van de 1,3 mln. ondernemers die het betreft zal waarschijnlijk meer tijd vergen. Ook
zal met de Europese Commissie overleg moeten worden gevoerd over invoering van het
nieuwe nummer in systemen voor de uitvoering van Europese btw-regelingen (bijvoorbeeld
MOSS, VAT-Refund).

Door een gedegen implementatie- en communicatietraject parallel aan technische realisatie
van de variant bij de Belastingdienst zelf, moet deze overgangsperiode beperkt gehouden
worden.

Op 4 december jongstleden heeft de AP een handhavingsbesluit genomen naar aanleiding
van het in juni uitgebrachte onderzoeksrapport over gebruik van het BSN in het btw-identificatienummer.
De AP legt de Minister van Financiën een verwerkingsverbod voor het BSN in het btw-identificatienummer
op met ingang van 1 januari 2020. Het besluit is bij deze brief gevoegd3.

De factuurvariant is de afgelopen week aan de AP voorgelegd. De AP heeft laten weten
dat deze variant op papier een oplossing lijkt te bieden voor het probleem dat het
BSN van zelfstandigen breed wordt verspreid via het btw-identificatienummer.

De Belastingdienst zal prioriteit geven aan de realisatie van de factuurvariant. De
implementatie van een nieuw nummer raakt ondernemers, softwareleveranciers en de EU,
aangezien zij alle gebruik maken van het nummer. Daarom zal een communicatietraject
onderdeel zijn van de implementatie.

In de Halfjaarsrapportage en de voortgangsrapportages die ik naar aanleiding van het
jaarplan 2019 van de Belastingdienst zal uitbrengen, houd ik uw Kamer op de hoogte
van de voortgang.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel