Brief regering : Wederzijdse erkenning, hoeksteen van de justitiële samenwerking in strafzaken in de Europese Unie en minimumnormen

Nr. 531
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2018

Tijdens het algemeen overleg van 10 oktober 2018 met de Vaste Commissie voor Justitie
en Veiligheid en de Vaste Commissie voor Europese Zaken uit uw Kamer ter voorbereiding
van de JBZ Raad op 11 en 12 oktober 2018 te Luxemburg, is uitvoerig gesproken over
wederzijdse erkenning bij strafrechtelijke samenwerking in een tijd waarin de gemeenschappelijke
waarden van de Europese Unie in sommige lidstaten minder vanzelfsprekend lijken te
zijn en over minimumnormen (Kamerstuk 32 317, nr. 528).

In dat overleg heb ik – in de woorden van de voorzitter – toegezegd: «in de brief
over Europese strafrechtelijke samenwerking ook in te gaan op terreinen voor minimumnormen,
waaronder detentieomstandigheden, en geeft daarbij ook informatie over het voorgaande
in relatie tot de positie van de rechter. De toegezegde brief zal voorzien zijn van
een bondige analyse van de ontwikkeling van het concept van wederzijds vertrouwen
bij Europese strafrechtelijke samenwerking.»

Nadien heb ik uit de besluitenlijst van de procedurevergadering van 17 oktober 2018
begrepen dat de Vaste Commissie voor Justitie en Veiligheid heeft besloten een algemeen
overleg inzake wederzijdse erkenning te plannen in plaats van het eerder beoogde algemeen
overleg over internationale strafrechtelijke samenwerking. Dat besluit gaf mij aanleiding
om bij de invulling van de toezegging van 10 oktober, het beginsel van de wederzijdse
erkenning centraal te stellen.

Toen vervolgens duidelijk werd dat het voorzitterschap conclusies over wederzijdse
erkenning voorbereidde voor de JBZ december 2018 was dat voor mij reden om de brief
die naar aanleiding van de toezegging al was opgesteld, op te houden. Tijdens het
algemeen overleg van 5 december ter voorbereiding van de Raad van 6 en 7 december
werd over de voorgestelde Raadsconclusies gesproken en ik heb toen aangekondigd dat
ik de uitkomsten van de Raad op dit punt in de al toegezegde brief mee zou nemen.
Bovendien bleek tijdens hetzelfde algemeen overleg dat de bezwaren van het kabinet
tegen twee voorstellen voor verordeningen1 breed worden gedeeld door de Vaste Commissies en dat er zorgen bestaan over de daarin
beoogde vorm van samenwerking. De Europese Commissie en veel andere lidstaten zien
dit als een positieve verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning. Ik heb
op zichzelf geen bezwaar tegen verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning
mits dit gebeurt met behoud van rechtswaarborgen voor de samenwerkende lidstaten en
de burgers die het betreft.

De verdere inhoud van deze brief bestaat uit de volgende onderdelen. Paragraaf 1 gaat
over de ontwikkeling van de wederzijdse erkenning in strafzaken en bijbehorende flankerende
maatregelen waaronder minimumnormen. Juist in verband met de hiervoor aangeduide verdergaande
ontwikkeling is het des te belangrijker om het ontstaan en de bestaande kaders van
de wederzijdse erkenning helder te schetsen. Paragraaf 2 gaat over de wenselijkheid
en onwenselijkheid van minimumnormen ter bevordering van de wederzijdse erkenning.
Paragraaf 3 gaat over het Hof van Justitie van de EU en wederzijds vertrouwen tussen
nationale rechters in de huidige tijd. Paragraaf 4 gaat over de Raadsbespreking van
5 december 2018 naar aanleiding van de conclusies over de wederzijdse erkenning. Paragraaf
5 gaat over de verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning. In paragraaf 6,
ten slotte, trek ik conclusies.

1. Ontwikkeling van wederzijdse erkenning in strafzaken en de flankerende maatregelen

De wederzijdse erkenning in het strafrecht is bedoeld om de justitiële samenwerking
te versnellen en te vereenvoudigen. Uit het ontstaan en de ontwikkeling ervan tot
hoeksteen van de strafrechtelijke samenwerking tussen justitiële autoriteiten in de
Europese Unie blijkt, dat daarbij vanaf het begin aandacht was voor flankerende maatregelen
ter versterking van het wederzijds vertrouwen in elkaars rechtssystemen. Dat vertrouwen
is een voorwaarde voor wederzijdse erkenning, zoals overigens ook de opstelling van
minimumnormen. Deze ontwikkeling verliep als volgt.

Het op 1 mei 1999 in werking getreden Verdrag van Amsterdam formuleerde in artikel
2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (voortaan: VEU) als doelstelling «het
aan de burgers bieden van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid».
Tegen deze achtergrond werd in artikel 29 VEU de justitiële samenwerking in strafzaken
uitgewerkt. Onderdeel a van die bepaling betrof het vergemakkelijken en bespoedigen
van «de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten
met betrekking tot procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen». Onderdeel
b zag op het waarborgen van «de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften
voor zover nodig ter verbetering van die samenwerking». Verder voorzag onderdeel e
in geleidelijke harmonisatie van delen van materieel strafrecht door het aannemen
van «maatregelen tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen
van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde
misdaad, terrorisme en illegale drugshandel».

Het nieuwe verdrag inspireerde de leden van de Europese Raad om hun bijeenkomst van
15 en 16 oktober 1999 te Tampere bijna geheel te wijden aan wat toen de samenwerking
op het gebied van justitie en binnenlandse zaken of de derde pijler werd genoemd.
De Europese Raad wilde de ontwikkeling van dit relatief jonge beleidsterrein bevorderen
door middel van politieke richtsnoeren. Deze werden vastgelegd in de conclusies van
die Europese Raad. Punt 33 luidt: «Een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke
beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen
zouden de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de
rechten van het individu ten goede komen. De Europese Raad onderschrijft derhalve
het beginsel van wederzijdse erkenning, dat zijns inziens de hoeksteen van de justitiële
samenwerking binnen de Unie zou moeten worden in zowel burgerrechtelijke als strafzaken.
Het beginsel dient zowel voor vonnissen als voor andere beslissingen van rechterlijke
autoriteiten te gelden.» Hiermee werd de wederzijdse erkenning voor het strafrechtelijke
terrein formeel geïntroduceerd. De conclusies bevatten geen richtsnoeren voor de harmonisatie
van materieel strafrecht. Dit had als reden, dat wederzijdse erkenning als een aantrekkelijk
alternatief voor harmonisatie van het materiële strafrecht werd beschouwd.

Aan de hand van de conclusies van Tampere heeft de Commissie een zogeheten scorebord
opgesteld met maatregelen die strekten tot uitvoering daarvan en zij heeft tot juni
2004 elk half jaar verslag gedaan van de vorderingen. In haar eindrapport in 2004
constateerde de Commissie dat het noodzakelijk was het wederzijdse vertrouwen dat
ten grondslag ligt aan de wederzijdse erkenning te versterken door een rechtssysteem
dat is gebaseerd op de gemeenschappelijke waarden. Die constatering hield mede verband
met de uitbreiding van de Europese Unie met tien nieuwe lidstaten per 1 mei 2004.

Tot die flankerende maatregelen rekende de Commissie gemeenschappelijke regels voor
de toelaatbaarheid van bewijs, voor de versterking van de positie van slachtoffers
en het bevorderen van de opleiding van rechters en officieren van justitie. Deze maatregelen
vormden ook onderdeel van de politieke richtsnoeren van de Europese Raad van december
2004 in het «Haags Programma, versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en
recht». Het daarop gebaseerde actieplan van de Commissie bevatte de flankerende maatregelen
waaronder de procedurele minimumnormen, zoals de rechten van de verdediging. Met de
uitvoering daarvan werd ook begonnen. In 2010 volgde nog het Stockholm programma en
in 2015 het post-Stockholmprogramma. Alle genoemde programma’s werden telkens met
de beide Kamers der Staten-Generaal besproken in het kader van de voorbereiding van
de JBZ-raden.

Belangrijker was dat in december 2010 het Verdrag van Lissabon in werking trad. Dat
verdrag schiep de verdragsrechtelijke basis voor het beginsel van de wederzijdse erkenning
als hoeksteen van de justitiële samenwerking in strafzaken, zoals blijkt uit de aanhef
van artikel 82 van het Verdrag betreffende de werking van de Unie (voortaan: VWEU).
Dat artikel bevat in het eerste en tweede lid de uitwerking van het beginsel én de
flankerende maatregelen. Het eerste lid, onderdeel a, van artikel 82 vormt de rechtsbasis
voor de wederzijdse erkenning instrumenten. De overige onderdelen van het eerste lid
en het tweede lid gaan over de flankerende maatregelen. Het tweede lid van artikel
82 dient als rechtsbasis voor een specifieke vorm van flankerende maatregelen, namelijk
de minimumvoorschriften, waarover hierna in paragraaf 2 meer. Voor de ontwikkeling
van de wederzijdse erkenning is bovendien van belang dat in 2010 het Handvest van
de grondrechten van de Europese Unie verbindend werd voor de lidstaten bij de uitvoering
van Unierecht. De rechtsbescherming die het Handvest biedt, geldt ook bij de uitvoering
van de wederzijdse erkenning door de nationale autoriteiten. Ten slotte bevordert
de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU dat sinds eind 2014 algemeen
bevoegd is, uitleg te geven over de correcte toepassing van instrumenten van wederzijdse
erkenning, waarover hierna in paragraaf 3 meer.

Ik hoop dat het voorgaande het gewenste inzicht verschaft in de ontwikkeling van het
beginsel van de wederzijdse erkenning op strafrechtelijk terrein en van de flankerende
maatregelen. Voor een overzicht van de wetgevende instrumenten inzake wederzijdse
erkenning en de flankerende maatregelen verwijs ik naar de onderdelen 1 en 2 van de
aan deze brief gehechte bijlage. In aanvulling daarop kan nog worden gewezen op de
activiteiten van de Commissie die zijn gericht op het ondersteunen van de opleiding
van magistraten en justitieel personeel en de vorming van netwerken tussen onder andere
nationale organisaties van rechters.

2. De wenselijkheid en onwenselijkheid van minimumnormen ter bevordering van de wederzijdse
erkenning

Zoals hierboven al is aangegeven, gaat het tweede lid van artikel 82 VWEU over het
opstellen van minimumnormen. Uit de aanhef blijkt meteen, dat er geen sprake is van
een algemene bevoegdheid. De minimumnormen zijn gekoppeld aan de wederzijdse erkenning,
maar werken wegens hun algemene aard wel door in het gehele strafvorderlijke optreden
in de lidstaten. Op die manier wordt het wederzijdse vertrouwen daarin versterkt.
De onderdelen a tot en met c hebben een vrij nauwkeurig omschreven reikwijdte: toelaatbaarheid
van bewijs, rechten van personen in de strafvordering en van slachtoffers. Zoals uit
onderdeel 2 van de bijlage bij deze brief blijkt, heeft dit geresulteerd in de versterking
van de procedurele rechten van verdachten en van personen die voorwerp zijn van een
overleveringsprocedure zoals het recht op vertolking en vertaling, het recht op toegang
tot een raadsman en het recht op informatie in strafprocedures. De positie van slachtoffers
werd versterkt door voorschriften over hun rechten, ondersteuning en bescherming alsmede
regels voor schadeloosstelling. Onderdeel d, ten slotte, biedt de Raad de mogelijkheid
om ten aanzien van andere specifieke elementen van de strafvordering minimumvoorschriften
ter bevordering van de wederzijdse erkenning aan te nemen. Echter, dan moet de Raad
wel eerst met unanimiteit daartoe een besluit nemen en dat is tot op heden niet gebeurd.

Voor de goede orde merk ik hier op, dat ook de maatregelen die figureren in onderdeel
2 van de bijlage alle tot stand zijn gekomen in nauw overleg met de beide Kamers der
Staten-Generaal. Eventuele nieuwe voorstellen op dit terrein worden beoordeeld aan
de hand van vaste criteria zoals verwoord in de fiches over nieuwe beleidsvoorstellen
van de Commissie die aan beide Kamers der Staten-Generaal worden gezonden.

Tijdens het algemeen overleg van 10 oktober werd aangedrongen op minimumnormen voor
het gevangeniswezen, omdat nogal wat lidstaten problemen ondervinden met hun detentiecapaciteit
hetgeen negatief doorwerkt in de detentieomstandigheden (Kamerstuk 32 317, nr. 528). Uit de analyse van het verdragsartikel blijkt dat dit geen ruimte biedt voor het
opstellen van minimumnormen voor gevangenissen of de wijze van tenuitvoerlegging van
straffen. Het is mij bekend dat een advocaat-generaal bij het Hof van Justitie van
de EU in zijn conclusie in de in paragraaf 3 besproken zaak2 van mening is dat artikel 82, tweede lid, VWEU als rechtsgrondslag voor dergelijke
regels kan dienen. Hij geeft mijns inziens daarmee een zeer ruime uitleg aan die bepaling
en gaat eraan voorbij dat de feitelijke tenuitvoerlegging van straffen niet valt onder
strafvordering. Ook onderdeel d van het tweede lid van artikel 82 VWEU ziet – zoals
al opgemerkt – alleen op minimumnormen van strafvorderlijke aard. Ik hecht zeer aan
deze inkadering van de minimumnormen. Deze welbewuste keuze van de wetgever is ook
van belang voor eventuele toepassing van artikel 352 VWEU, dat de mogelijkheid biedt
om met unanimiteit regels vast te stellen om een van de doelstellingen van de verdragen
te verwezenlijken zonder dat in de daartoe vereiste bevoegdheden is voorzien.

De vraag is bovendien of EU minimumnormen de bestaande problemen zouden oplossen.
Het ontbreekt de lidstaten namelijk niet aan gedeelde inzichten over de wijze waarop
detentie moet plaats vinden. Zij hebben al jaren geleden de European Prison Rules
van de Raad van Europa aanvaard. Die regels worden telkens geactualiseerd en dan door
middel van een expliciet besluit van de lidstaten opnieuw vastgesteld. Hetzelfde geldt
voor tal van aanbevelingen over diverse aspecten van het gevangeniswezen. Voor een
overzicht van de belangrijkste maatregelen van de Raad van Europa verwijs ik naar
onderdeel 3 van de bijlage bij deze brief. Het feit dat deze aanbevelingen niet juridisch
bindend van aard zijn, doet daaraan niet af. De European Prison Rules worden juist
omdat ze door de lidstaten zijn aanvaard door het Europees Comité ter voorkoming van
foltering gebruikt bij het beoordelen van detentiesituaties. Het Europese Hof voor
de Rechten van de Mens (voortaan: EHRM) verwijst er ook naar. In dit verband is ook
nog relevant dat het EHRM thematische overzichten van zijn jurisprudentie bekend maakt,
waaronder de «fact sheet on detention conditions and treatment of prisoners» van september
20183. Een bijzondere categorie vormt nog de zogeheten pilot judgments van het EHRM4, waarin het Hof na het constateren van structurele gebreken in het gevangeniswezen
ook aangeeft hoe de desbetreffende staat de bestaande problemen dient op te lossen.
Op de naleving daarvan wordt vervolgens stelselmatig toegezien door het comité van
Ministers van de Raad van Europa.

Wat betreft de detentieomstandigheden blijft voor mij het uitgangspunt dat de lidstaten
zelf verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop detentie plaats vindt in hun land.
Dat neemt niet weg, dat lidstaten van elkaar kunnen leren en zodoende tot betere inzichten
en oplossingen kunnen komen. Een en ander kan gestalte krijgen in concrete ondersteuning
bij het zoeken naar oplossingen. Nederland kan daaraan actief een bijdrage leveren.
Ook de Commissie kan bevorderen dat bestaande financiële programma’s worden gebruikt
om bij te dragen aan modernisering van detentieplaatsen. Ik verwijs in dit verband
naar de Raadsconclusies over wederzijdse erkenning in strafzaken, waarover hierna
in paragraaf 4 meer. Ten slotte vermeld ik nog, dat de Raad van Europa en de Commissie
samen op 24 en 25 april 2019 een conferentie organiseren over de overbevolking in
gevangenissen voor onder andere leden van de strafrechtketen, waarin onderzocht zal
worden hoe zij door wijzigingen in eigen optreden, bij voorbeeld door meer alternatieven
voor vrijheidsbenemende maatregelen en sancties te hanteren, de druk op het gevangeniswezen
kunnen helpen verminderen.

3. Het Hof van Justitie van de EU en wederzijds vertrouwen tussen nationale rechters
in de huidige tijd

De EU berust op waarden waaronder de eerbied voor de rechtsstaat en van de mensenrechten,
zo is in artikel 2 VEU vastgelegd. De gemeenschappelijkheid van die waarden en het
vertrouwen in de naleving ervan door de lidstaten maken verregaande vormen van samenwerking
zoals de wederzijdse erkenning van justitiële beslissingen mogelijk.

De EU als waardengemeenschap vergt onderhoud. Dat onderhoud vindt gewoonlijk plaats
door correcte toepassing van het juridische instrumentarium waarop het handelen van
de organen van de Unie en van de lidstaten is gebaseerd. Recentere ontwikkelingen
laten zien dat helaas tegenover bepaalde lidstaten verdergaande stappen nodig zijn.
Ik wijs hierbij op de procedures bedoeld in artikel 7 VEU met betrekking tot Polen
op grond van het op 20 december 2017 door de Commissie ingediende met reden omklede
voorstel5 en met betrekking tot Hongarije op grond van het door het Europees Parlement bij
een resolutie van 12 september 2018 ingediende met reden omklede voorstel6 en het voortgangsrapport van de Commissie van 13 november 2018 in het kader van het
Coöperatie en verificatiemechanisme over Roemenië en Bulgarije7, alsmede procedures die bij het Hof van Justitie lopen in relatie tot Polen en Hongarije
in aanverwante zaken.

Tegelijkertijd is er de dagelijkse werkelijkheid waarin strafbare feiten worden begaan
met een grensoverschrijdend karakter of grensoverschrijdende effecten. Teneinde de
ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burger te behouden, is het noodzakelijk
dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten snel en doeltreffend en dus met behulp
van wederzijdse erkenning kunnen samenwerken.

Zoals ik hiervoor al stelde vereist wederzijdse erkenning van beslissingen wederzijds
vertrouwen in het rechtssysteem waarin ze tot stand komen. Dat vertrouwen komt onder
druk te staan door genoemde ontwikkelingen. Die druk wordt ook gevoeld in de praktijk
van alle dag, waarin uitvoerende, veelal justitiële autoriteiten in beginsel gehouden
zijn bevelen van hun uitvaardigende autoriteiten in andere lidstaten te erkennen.
Dit leidt onder meer tot vragen van nationale rechters over de correcte uitleg van
de (reikwijdte van) de verplichtingen. Zij leggen die vragen ook voor aan het Hof
van Justitie van de EU indien het antwoord daarop noodzakelijk is voor de beslissing
in een concrete zaak.

Het Hof van Justitie heeft tot nu toe met betrekking tot wederzijdse erkenning alleen
over het Europees aanhoudingsbevel arresten gewezen. Een aantal van die arresten waarvan
ik er een paar noem8 betrof aspecten van het kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel (voortaan: Kb EAB)
in het licht van de door het Handvest erkende rechten.

Ook het Hof gaat in deze arresten uit van de Unie als waardengemeenschap als bedoeld
in artikel 2 van het VEU en dat het beginsel van wederzijds vertrouwen is gebaseerd
op de vooronderstelling dat alle lidstaten de waarden van de Unie respecteren. De
wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen zoals het Europees aanhoudingsbevel
is op wederzijds vertrouwen gestoeld. Daarom is de erkenning van een Europees aanhoudingsbevel
regel en is er buiten de gevallen van de weigeringsgronden geen ruimte voor het afzien
van erkenning. Het Hof van Justitie maakt duidelijk dat het wederzijdse vertrouwen
geen blind vertrouwen is. Daardoor kunnen uitzonderlijke situaties reden zijn om het
vertrouwen te beperken. Het doel moet echter blijven het vertrouwen te herstellen,
opdat erkenning alsnog mogelijk is. Het Hof wijst er steeds op dat de weigeringsgronden
in het Kb EAB limitatief zijn opgesomd, en dat daarbuiten geen plaats is voor een
weigering van de overlevering. In voorkomend uitzonderlijk geval zal, aldus het Hof,
de erkenningsbeslissing moeten worden uitgesteld en als niet binnen redelijke termijn
de situatie verbetert de procedure worden beëindigd.

Het Hof heeft ook uitdrukkelijk gesteld dat alleen indien er sprake is van een besluit
als bedoeld in artikel 7, lid 2, VEU jegens een lidstaat de toepassing van het kaderbesluit
EAB als zodanig kan worden opgeschort ten opzichte van de betrokken lidstaat. Dit
komt overeen met de wil van de Uniewetgever, de Raad en het Europees Parlement, zoals
blijkt uit overweging 10 bij het Kb EAB waarin dit met zoveel woorden staat.

In het arrest in de zaken Aranyosi en Caldararu ging het om het reële gevaar van schending
van artikel 4 van het Handvest (het verbod van foltering en van onmenselijke of vernederende
behandelingen of bestraffing) ten gevolge van de detentieomstandigheden in de uitvaardigende
lidstaat. Het Hof van Justitie geeft aan dat de overleveringsrechter twee fasen dient
te doorlopen. Ten eerste dient hij niet op elke bewering af te gaan, maar aan de hand
van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en actuele gegevens na te gaan of de detentieomstandigheden
in de uitvaardigende lidstaat duiden op gebreken en of die structureel zijn, bepaalde
groepen van personen raken of bepaalde detentiecentra betreffen. Indien dat het geval
is, dient hij als tweede stap nauwkeurig na te gaan of er zwaarwegende en op feiten
berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de opgeëiste persoon na overlevering
vanwege de omstandigheden van zijn detentie inderdaad een reëel gevaar zal lopen te
worden onderworpen aan een onmenselijke of vernederende behandeling, als bedoeld in
artikel 4 van het Handvest. In die tweede fase moet de overleveringsrechter aan de
rechter die het EAB uitvaardigde aanvullende inlichtingen over de situatie vragen.
Daardoor krijgt deze de gelegenheid om zijn visie op de zaak te geven en dus ook om
aan te tonen dat er in het voorliggende geval geen risico voor de opgeëiste persoon
bestaat. De verkregen informatie moet de overleveringsrechter betrekken bij zijn beslissing
over de overlevering. Als hij tot het oordeel komt dat hij de overlevering niet kan
toe staan wegens een reëel gevaar voor de opgeëiste persoon op schending van artikel
4 Handvest dan dient hij de overlevering uit te stellen. Alleen als het gevaar op
schending niet binnen redelijke termijn kan worden uitgesloten, dan dient de rechter
te beslissen of de overleveringsprocedure moet worden beëindigd. In de zaak ML heeft
het Hof in zijn arrest aangegeven op welke wijze de rechter na het uitstel van de
beslissing tot overlevering dient te handelen bij zijn onderzoek of de omstandigheden
zich hebben gewijzigd. Het Hof oordeelde dat de overleveringsrechter zich moet richten
op de detentieomstandigheden voor de opgeëiste persoon in die inrichtingen waar de
opgeëiste persoon, ook al is dit tijdelijk, na de overlevering wordt gedetineerd.
Daarbij mag hij ook afgaan op inlichtingen, zoals een toezegging van de bevoegde autoriteiten
in een lidstaat dat de opgeëiste persoon niet aan een vernederende of onmenselijke
behandeling als bedoeld in artikel 4 van het Handvest zal worden bloot gesteld.

Het arrest in de zaak Ministry for Justice and Equality vs LM gaat over het reële
gevaar van schending van artikel 47 Handvest (het recht op een doeltreffende voorziening
in rechte en op een onpartijdig gerecht) ten gevolge van de ontwikkelingen in de inrichting
van de rechtspraak. Het Hof gaat allereerst na of het de overleveringsrechter is toegestaan
om net als bij een reëel gevaar van schending van artikel 4 van het Handvest bij wijze
van uitzondering geen gevolg te geven aan een EAB wanneer er een reëel gevaar van
schending van artikel 47 van het Handvest is. Het Hof gaat daarbij uitvoerig in op
de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als onderdeel van de gemeenschappelijke
waarde van de rechtsstaat. Het Hof stelt dat de hoge mate van vertrouwen tussen de
lidstaten waarop de wederzijdse erkenning van Europese aanhoudingsbevelen berust,
is gebaseerd op de premisse dat de strafrechters van de andere lidstaten, die na de
overlevering de opgeëiste persoon moeten berechten evenals het strafproces zelf, aan
de vereisten van effectieve rechterlijke bescherming, met name de onafhankelijkheid
en onpartijdigheid van genoemde rechters, voldoen. Het Hof komt ook in deze zaak tot
het oordeel dat geen uitvoering aan het EAB kan worden gegeven, wanneer en zolang
de opgeëiste persoon na overlevering een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op
een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden. Om tot dat oordeel te komen, dient
de overleveringsrechter het in het arrest Aranyosi uitgewerkte twee fasen onderzoek
uit te voeren. Hij moet eerst op grond van objectieve gegevens, zoals het met reden
omklede voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, eerste lid, VEU, vaststellen
dat er – aldus het Hof – in de lidstaat waar het EAB vandaan komt een reëel gevaar
dreigt dat het grondrecht op een eerlijk proces in de kern wordt aangetast wegens
structurele of fundamentele gebreken, die in het bijzonder de onafhankelijkheid van
de rechterlijke instanties van die lidstaat in gevaar brengen. Vervolgens moet de
rechter concreet en nauwkeurig beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende
gronden bestaan om aan te nemen dat er voor de opgeëiste persoon een reëel gevaar
dreigt. Daarvoor kan de overleveringsrechter letten op de persoonlijke omstandigheden
van betrokkene, de aard van het feit waarvoor hij wordt vervolgd, de feitelijke omstandigheden
die aan het EAB ten grondslag liggen, en de inlichtingen die zijn verschaft door de
rechter die het EAB uitvaardigde.

Voor de volledigheid merk ik op dat de Ierse overleveringsrechter in deze zaak inmiddels
heeft beslist dat de betrokkene kan worden overgeleverd. Ik heb begrepen dat betrokkene
daartegen beroep heeft ingesteld.

Uit het voorgaande wordt duidelijk dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie
de overleveringsrechters in alle lidstaten houvast biedt voor de behandeling van EABs,
waarin het vertrouwen onder druk staat en dat er ook een mogelijkheid is om in een
uiterst geval de overlevering niet toe te staan.

Ook de internationale rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam volgt deze jurisprudentie.
Zo heeft zij in het laatstgenoemde arrest aanleiding gezien om voor de beslissing
over een Pools EAB eerst onderzoek te doen naar de actuele stand van zaken in Polen
en medio oktober besloten om een aantal concrete vragen voor te leggen aan de uitvaardigende
autoriteit over de rechtspraak in Polen met het oog op het beoordelen van het risico
op schending van het recht op een eerlijk proces voor de opgeëiste persoon in die
zaak. Inmiddels heeft de rechtbank in één zaak de overlevering voor strafvervolging
toegestaan en heeft zij een aantal andere Poolse zaken nog in behandeling.

4. De Raadsconclusies over de wederzijdse erkenning

De Raad heeft op 7 december 2018 conclusies aangenomen over wederzijdse erkenning.
Deze strekken ertoe de wederzijdse erkenning zoals deze thans plaats vindt en het
wederzijds vertrouwen te verbeteren. De lidstaten, de Commissie, Eurojust, het EJN,
de Raad en het Europees Parlement worden opgeroepen elk daaraan hun bijdrage te leveren.
De conclusies 5, 19, 20, 21 en 24 zien op het verbeteren van detentieomstandigheden.
Zoals ik tijdens het algemeen overleg van 5 december heb aangegeven, zien deze conclusies
uitdrukkelijk niet op de verdergaande ontwikkeling van de wederzijdse erkenning, als
bedoeld in paragraaf 5.

De conclusies leidden niet tot een uitvoerig debat. Ze werden na een korte gedachtewisseling
waarin steun werd uitgesproken door een aantal lidstaten en de Commissie door de Raad
aangenomen. De Commissie gaf aan prioriteit te geven aan een goede en volledige implementatie
van de bestaande instrumenten en waar nodig lidstaten in gebreke te stellen en wil
ook bijdragen aan het verbeteren van de detentieomstandigheden.

5. Verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning

De Raad heeft op 7 december 2018 een algemene oriëntatie bereikt over de verordening
inzake het Europees bevel tot verstrekking en het Europees bevel tot bewaring van
elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken, dat is gebaseerd op artikel 82, eerste,
VWEU. Zoals in de inleiding al is aangegeven, wordt dit gezien als een verdergaande
ontwikkeling van de wederzijdse erkenning. Ik heb in het daaraan voorafgaande debat
in de JBZ-raad helder mijn zorgen uitgesproken en aangegeven dat ik zou niet kunnen
instemmen met de verordening als de algemene oriëntatie het uiteindelijke compromis
zou zijn. Ik heb dit verduidelijkt door te stellen dat het noodzakelijk is een balans
te vinden tussen rechtshandhaving, legitieme nationale veiligheidsbelangen en fundamentele
rechten. In de voorliggende verordening heeft de autoriteit die een bevel uitvaardigt
simpelweg niet alle informatie ter beschikking die nodig is om afdoende rekening te
kunnen houden met nationale veiligheidsbelangen van de betrokken lidstaat, de fundamentele
rechten van betrokken personen en geen inzicht in samenlopende opsporingsonderzoeken
of het risico op schending van het beginsel van ne bis in idem. Om die reden heb ik
nogmaals gepleit voor een notificatieprocedure aan de lidstaat waar de elektronische
dienstverlener is gevestigd voor inhouds- en verkeersgegevens. Als laatste optie moet
de ontvangende lidstaat een bevel kunnen weigeren, bijvoorbeeld als fundamentele rechten
of nationale veiligheidsbelangen in het geding zijn. Ik ga ervan uit dat het Europees
Parlement bij zijn standpuntbepaling ook oog zal hebben voor deze punten en dat ze
daarom ook weer in de trilogen aan de orde zullen komen. Ik was inmiddels al in de
gelegenheid hierover te spreken met de rapporteur van het Europees Parlement.

In de Raad heb ik bij de behandeling van dit agendapunt aangedrongen op een toekomstig
debat over het hervinden van de balans tussen de opsporingsbelangen en het respect
voor nationale veiligheidsbelangen en fundamentele rechten. Dit sluit aan bij punt
28 van de raadsconclusies over wederzijdse erkenning waarin bij toekomstige voorzitterschappen
wordt aangedrongen op een regelmatige gedachtewisseling op politiek niveau teneinde
de toepassing van de op het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerde instrumenten
te bevorderen.

Tegen deze achtergrond merk ik tenslotte nog het volgende op. Bij de verdere bespreking
van dit thema in Nederland moeten we ons er van bewust zijn dat de gevolgen van ernstige
terroristische aanslagen in een aantal lidstaten, de behoefte aan een verdergaande
ontwikkeling van de wederzijdse erkenning heeft versterkt. Ik wil daaraan tegemoet
komen maar dan wel met behoud van de rechtswaarborgen die de bestaande vormen van
wederzijdse erkenning omringen. Zo kan verbetering en modernisering van de wederzijdse
erkenning ook worden bereikt door een nauwkeuriger afstemming van de omvang van de
toetsing en een passende verdeling daarbij tussen de autoriteiten van de betrokken
lidstaten op de mate van ingrijpendheid van de bevelen waarvan in concreto erkenning
wordt beoogd. Verder kan ook het tempo waarin de erkenning dient plaats te vinden
nader worden bezien.

6. Conclusies

De bestaande wetgevende instrumenten over justitiële samenwerking en de flankerende
maatregelen vormen een geheel, zodat er sprake is van een balans tussen opsporingsbelangen
en de rechtswaarborgen.

De bestaande vormen van wederzijdse erkenning bevorderen een wijze van samenwerking
die essentieel is voor een effectief optreden tegen de hedendaagse grensoverschrijdende
criminaliteit waarmee lidstaten worden geconfronteerd.

Het voor wederzijdse erkenning vereiste vertrouwen in elkaars rechtssysteem is geen
blind vertrouwen. In de gevallen dat er gegronde redenen zijn voor het beperken van
het vertrouwen dienen de bevoegde autoriteiten de reden voor het gebrek aan vertrouwen
zorgvuldig te toetsen en in onderling overleg te proberen een oplossing te zoeken.
Ook al zijn de ontwikkelingen in sommige lidstaten zorgwekkend, zij zijn tot op heden
geen reden om daarom in het geheel af te zien van wederzijdse erkenning. Wel vergt
het aandacht van de lidstaten ook op het niveau van de Raad. De Raad Algemene Zaken
is belast met de procedures uit hoofden van artikel 7 VEU. De JBZ Raad dient daarnaast
met het oog op het behoud van de wederzijdse erkenning aandacht te blijven besteden
aan ontwikkelingen die daaraan afbreuk kunnen doen.

Verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning verdient eveneens verder debat
in de Raad, opdat de balans tussen de belangen van de opsporing en respect voor de
fundamentele rechten wordt hervonden.

Ik hoop hiermee uw Kamer voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Bijlage

Onderdeel 1 Instrumenten inzake wederzijdse erkenning

– KADERBESLUIT VAN DE RAAD van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (2002/584/JBZ) (PbEG L 190)

– KADERBESLUIT 2003/577/JBZ VAN DE RAAD van 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging
in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken
(Pb L 196)

– KADERBESLUIT 2005/214/JBZ VAN DE RAAD van 24 februari 2005 inzake de toepassing van
het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (PbEG L 76)

– KADERBESLUIT 2006/783/JBZ VAN DE RAAD van 6 oktober 2006 inzake de toepassing van
het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie (PbEG L 328)

– KADERBESLUIT 2008/675/JBZ VAN DE RAAD van 24 juli 2008 betreffende de wijze waarop
bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen
in andere lidstaten van de Europese Unie (PbEU L 220)

– KADERBESLUIT 2008/909/JBZ VAN DE RAAD van 27 november 2008 inzake de toepassing van
het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen
of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging
ervan in de Europese Unie (PbEU L 327)

– KADERBESLUIT 2008/947/JBZ VAN DE RAAD van 27 november 2008 inzake de toepassing van
het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met
het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PbEU L 337)

– KADERBESLUIT 2009/299/JBZ VAN DE RAAD van 26 februari 2009 tot wijziging van Kaderbesluit
2002/584/JBZ, Kaderbesluit 2005/214/JBZ, Kaderbesluit 2006/783/JBZ, Kaderbesluit 2008/909/JBZ
en Kaderbesluit 2008/947/JBZ en tot versterking van de procedurele rechten van personen,
tot bevordering van de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen
gegeven ten aanzien van personen die niet verschenen zijn tijdens het proces (PbEU
L 81)

– KADERBESLUIT 2009/829/JBZ VAN DE RAAD van 23 oktober 2009 inzake de toepassing, tussen
de lidstaten van de Europese Unie, van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen
inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis (PbEU L 294)

– RICHTLIJN 2011/99/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende
het Europees beschermingsbevel (PbEU L338)

– RICHTLIJN 2014/41/EU VAN HET EEUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 3 april 2014 betreffende
het Europees onderzoeksbevel in strafzaken (PbEU L 130)

– VERORDENING (EU) 2018/1805 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018
inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen (PbEU
L303), die de bovenvermelde kaderbesluiten 2003/577/JBZ en 2006/783/JBZ zal vervangen

Onderdeel 2 versterking procedurele rechten en positie slachtoffers

Procedurele rechten

– RESOLUTIE VAN DE RAAD van 30 november 2009 over een routekaart ter versterking van
de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures (C 295)

– RICHTLIJN 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende
het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (PbEU L 280)

– RICHTLIJN 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende
het recht op informatie in strafprocedures (PbEU L 142)

– RICHTLIJN 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende
het recht op toegang tot een advocaat in strafzaken en in procedures ter uitvoering
van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten
brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te
communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PbEU L294)

– RICHTLIJN (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende
de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht
om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn (PbEU L 65)

– RICHTLIJN (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende
procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure
(PbEU L 132)

– RICHTLIJN (EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016
betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor
gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel

Slachtoffers

– RICHTLIJN 2004/80/EG VAN DE RAAD van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling
van slachtoffers van misdrijven (PbEG L 261)

– RESOLUTIE VAN DE RAAD 10 juni 2011 over een routekaart ter versterking van de rechten
en de bescherming van slachtoffers, met name in strafrechtelijke procedures (C 187)

– RICHTLIJN 2012/29/EU VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 25 oktober 2012 tot
vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming
van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ
(PbEU L 315)

Onderdeel 3 belangrijkste aanbevelingen op het terrein van sanctierecht van de Raad
van Europa

– Aanbeveling (2006) on the European Prison Rules, die momenteel worden geactualiseerd

– Aanbeveling (2017) 3 European Rules on community sanctions and measures

– Aanbeveling (2014) 4 on electronic monitoring

– Aanbeveling (2012) 5 on the European Code of Ethics for Prison Staff

– Aanbeveling (2010) 1 on the Council of Europe probation rules

– Aanbeveling 2006) 13 on the use of remand in custody, the conditions in which it takes
place and the provisions and safeguards against abuse

– Aanbeveling (2003) 20 on conditional release