Brief regering : Kabinetsreactie beleidsdoorlichting artikel 10 Tegemoetkoming ouders en evaluatie Wet hervorming kindregelingen

Nr. 46 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2018

Kinderbijslag is dé overheidsbijdrage die alle ouders helpt met de kosten van hun
kinderen. Het symboliseert het belang dat de overheid hecht aan de ondersteuning van
ouders en de ontplooiing van kinderen. Daarbovenop is het kindgebonden budget een
extra tegemoetkoming in de kosten van kinderen voor de lagere- en midden-inkomens.
In Caribisch Nederland kunnen ouders een beroep doen op de kinderbijslagvoorziening
BES1.

Afgelopen jaar zijn drie onderzoeken uitgevoerd die vanuit verschillende invalshoeken
nieuwe inzichten bieden in het stelsel van tegemoetkomingen aan ouders. In de overkoepelende
«Beleidsdoorlichting van artikel 10 Tegemoetkoming ouders» (Bijlage A) komen deze
onderzoeken samen2. De doelmatigheid en doeltreffendheid van de kinderbijslag en het kindgebonden budget
over de periode 2013–2017, staan hierin centraal. Bij een beleidsdoorlichting hoort
ook dat de bevindingen input zijn voor het formuleren van besparingsopties die uitgaan
van substantieel minder middelen (de 20% scenario’s). Daarnaast is in de beleidsdoorlichting
ook een aantal intensiveringsopties geschetst.

Deze kabinetsreactie bevat een overzicht van de bevindingen. Daarbij springen in het
oog:

• de kostendekkendheid van het stelsel van kinderbijslag en kindgebonden budget verschilt
voor gegeven inkomensgroepen, naar gelang leeftijd of aantal kinderen in het gezin.
De kostendekkendheid voor alleenstaande ouders met een laag inkomen is hoger dan bij
paren met vergelijkbaar inkomen en is hoger dan de feitelijke uitgaven aan kinderen;

• de voorwaarden in de kinderbijslag aan 16- en 17-jarigen; te weten de bijverdiengrens
en het verlies van het recht op tegemoetkomingen wanneer het kind gaat studeren aan
het hoger onderwijs. De beleidsdoorlichting concludeert dat het stellen van deze eisen
binnen een regeling zonder verdere voorwaarden aan het inkomen van de ouders vragen
kan oproepen.

Deze bevindingen kunnen aanleiding zijn voor heroverweging.

Op grond van deze bevindingen doe ik voorstellen voor mogelijke aanpassingen in de
regelingen, waarbij het financiële kader als randvoorwaarde geldt. Aanpassing van
de kostendekkendheid vergt een zorgvuldige afweging en nader onderzoek naar de bredere
effecten voor verschillende (inkomens)groepen.

De beleidsdoorlichting duidt daarnaast een aantal meer complexe situaties en mogelijkheden
voor verbetering van de uitvoering van de tegemoetkomingen, waarvoor nader onderzoek
of nadere uitwerking gewenst is. De kabinetsreactie bevat hiervoor een voorstel.

De budgettaire omvang van begrotingsartikel 10 Tegemoetkoming ouders, is circa € 5,4 miljard3, waarvan de SVB € 3,3 miljard kinderbijslag ten behoeve van ruim 1,9 miljoen gezinnen
uitbetaalt. Hier bovenop ontvangen circa 725.000 gezinnen in totaal € 2,1 miljard
kindgebonden budget4 van de Belastingdienst/Toeslagen. De komende jaren zullen deze uitgaven toenemen
door de intensiveringen uit het Regeerakkoord.

Bevindingen: vier rapporten

Naast de overkoepelende beleidsdoorlichting zijn er drie rapporten die ieder de kinderbijslag
en het kindgebonden budget vanuit een andere invalshoek hebben bekeken.

Allereerst de evaluatie van de Wet hervorming kindregelingen (Bijlage B), die in 2015
is ingevoerd5. Uit deze evaluatie blijkt dat het systeem is vereenvoudigd door van elf naar vier
kindregelingen6 (met daarnaast de regeling voor gratis schoolboeken) terug te gaan. Daarnaast laat
deze evaluatie zien dat de afschaffing van de alleenstaande oudernorm in de minimumuitkeringen
en de invoering van de alleenstaande ouderkop (ALO-kop) ertoe heeft geleid dat – met
instandhouding van de koopkracht – werken lonender is geworden. Een alleenstaande
ouder die vanuit de bijstand vier dagen per week gaat werken, gaat er niet langer
in inkomen op achteruit. Of zij uiteindelijk ook meer gaan werken is van meerdere
factoren afhankelijk. Daarnaast is in de evaluatie gekeken naar de dubbele kinderbijslag
bij intensieve zorg en om onderwijsredenen. Aanvragers van dubbele kinderbijslag wegens
intensieve zorg hebben te maken met twee uitvoeringsorganisaties en de aanvraagprocedure
wordt door ouders als ingewikkeld ervaren. De dubbele kinderbijslag wegens onderwijsredenen
is complex voor de uitvoering.

In het Bouwstenenrapport (Bijlage C) is onderzoek gedaan naar de ervaringen van ouders
en van de uitvoerende instanties met de kinderbijslag en het kindgebonden budget7. Daaruit blijkt dat de kinderbijslag een heldere en goed uitvoerbare regeling is.
Ook het kindgebonden budget is in de meeste gevallen een duidelijke regeling die goed
uitvoerbaar is. Er zijn echter wel complexe situaties, zoals de voorwaarden aan 16-
en 17-jarige kinderen (bijverdiensten en studeren aan het hoger onderwijs), het kindgebonden
budget in het geval van echtscheiding/co-ouderschap en de internationale uitvoering
van beide regelingen. Verschillende signalen met betrekking tot de dubbele kinderbijslag
wegens intensieve zorg of om scholingsredenen gaven aanleiding om nader op die regelingen
in te zoomen.

Daarnaast is een gedragseconomisch onderzoek gedaan naar de bestedingseffecten van
geld dat de overheid verstrekt aan ouders «voor kinderen» (Bijlage D)8. Er is gekeken of dit label invloed heeft op de besteding van dit geld aan de kinderen.
Uit dat onderzoek komen aanwijzingen dat door het ontvangen van (meer) geld «voor
kinderen», ouders niet direct extra geld uitgeven aan hun kinderen maar wel extra
geld opzij zetten voor de toekomst. Vooral van de kinderbijslag vinden ouders dat
zij dat geld uit horen te geven aan hun kinderen.

Tot slot is in de overkoepelende beleidsdoorlichting (Bijlage A) gekeken naar de effectiviteit
en uitvoerbaarheid van de kinderbijslag en het kindgebonden budget. Belangrijkste
conclusies zijn dat:

1. de vormgeving van de tegemoetkomingen in de kosten van kinderen (kinderbijslag en
kindgebonden budget) niet altijd in overeenstemming is met de verschillen in kosten
van kinderen als gekeken wordt naar leeftijd, huishoudsituatie en aantal kinderen
in het gezin.

Uit CBS-onderzoek9 blijkt dat de kosten van kinderen oplopen met de leeftijd van het kind. Dit komt
in principe overeen met de oplopende bedragen per leeftijdscategorie in beide regelingen.
Uitzondering hierop zijn 16- en 17-jarige kinderen. Voor hen nemen de kosten meer
toe dan de tegemoetkoming, waardoor de kostendekkendheid afneemt. Verder blijkt dat
als er meer dan twee kinderen in het gezin zijn de kostendekkendheid van de tegemoetkomingen
afneemt (specifiek het kindgebonden budget). En tot slot blijkt dat de ALO-kop voor
alleenstaande ouders met een laag inkomen leidt tot een méér dan kostendekkende vergoeding
voor de kosten van kinderen10.

2. De voorwaarden aan 16- en 17- jarigen: de bijverdiengrens en het verlies van het recht
op tegemoetkomingen wanneer het kind gaat studeren aan het hoger onderwijs kunnen
in een inkomensonafhankelijke kinderbijslag aanleiding geven tot nadere heroverweging
en

3. er is een tweetal complexe uitvoeringssituaties:

• de internationale uitvoering;

dit vergt veel uitvoeringstijd van de SVB en de Belastingdienst/Toeslagen, de vaststelling
van de gezinsbijslag is ingewikkeld en de aanvraag complex. Controles in het buitenland
op huishoudsamenstelling en inkomen zijn ingewikkeld.

• Het kindgebonden budget bij echtscheiding of co-ouderschap.

Het is complex voor ouders om te begrijpen wat de gevolgen van echtscheiding en co-ouderschap
zijn op de kinderbijslag en het kindgebonden budget. Daarnaast kan in situaties die
qua zorg- en kostenverdeling vergelijkbaar zijn een verschillend recht op kindgebonden
budget bestaan.

4. Ook markeert de beleidsdoorlichting dat nader onderzoek naar de effectiviteit en mogelijkheden
voor verbetering gewenst is voor de dubbele kinderbijslag om onderwijsredenen en dubbele
kinderbijslag wegens intensieve zorg.

De rapporten worden aangeboden samen met het oordeel van de externe deskundige, dr.
ir. M.C. Versantvoort, programmaleider Dynamiek op de arbeidsmarkt bij het Sociaal
en Cultureel Planbureau (Bijlage E)11. Zij concludeert dat «de Beleidsdoorlichting van Artikel 10 begroting SZW «tegemoetkoming
ouders» een degelijk beeld geeft van de werking van de financiële tegemoetkomingen
aan ouders, en dat deze allerlei aanknopingspunten biedt voor een nadere dialoog over
de toekomstige inrichting hiervan.»

Standpunt kabinet

Het kabinet hecht groot belang aan de financiële ondersteuning van ouders. Het kabinet
investeert daarom in het Regeerakkoord circa € 750 miljoen per jaar extra in de ondersteuning
van gezinnen in de kosten van kinderen. Dat doet het kabinet door verhoging van de
kinderbijslag met circa € 89 per jaar en het verhogen van de kinderbijslagvoorziening
in Caribisch Nederland per 1 januari 2019. Daarnaast wordt per 1 januari 2020 de afbouwgrens
voor paren in het kindgebonden budget verhoogd.

In de beleidsdoorlichting en de onderliggende rapporten is teruggekeken op het beleid
in de afgelopen jaren. Hieruit komen in het bijzonder twee onderwerpen naar voren.
Het eerste betreft de verschillen in kostendekkendheid van de tegemoetkomingen die
worden veroorzaakt doordat de vormgeving van kinderbijslag en kindgebonden budget
niet altijd in overeenstemming is met de verschillen in kosten van kinderen als gekeken
wordt naar leeftijd, huishoudsituatie en aantal kinderen in het gezin. Het tweede
onderwerp betreft de vragen die de huidige voorwaarden aan 16- en 17-jarigen in de
kinderbijslag kunnen oproepen. Hieronder ga ik nader in op deze twee bevindingen,
waarbij zoals gezegd, het financiële kader als randvoorwaarde geldt.

Discrepantie tussen tegemoetkomingen en daadwerkelijke kosten van kinderen

Er is geen norm voor de hoogte van de kinderbijslag en het kindgebonden budget. Het
is dus niet mogelijk aan te geven hoe hoog de tegemoetkomingen moeten zijn. Wel is
duidelijk dat de kinderbijslag en het kindgebonden budget niet in alle situaties in
gelijke mate voorzien in een bijdrage die aansluit op de kosten van kinderen. De aansluiting
van de (vormgeving van de) tegemoetkomingen bij de kosten van kinderen naar huishoudtype,
leeftijd van de kinderen en aantal kinderen in het gezin kan evenwichtiger.

De kinderbijslag en kindgebonden budget lopen op, met hogere bedragen naar mate kinderen
ouder worden. Dat komt grotendeels overeen met de oplopende kosten van kinderen als
zij ouder worden. Wel blijkt dat voor kinderen onder de 15 jaar de tegemoetkomingen
relatief hoger zijn. Voor 16 en 17 jarigen stijgen de kosten namelijk meer dan weerspiegeld
wordt in de regelingen. De kinderbijslag neemt voor deze categorie niet toe en de
verhoging in het kindgebonden budget vanaf 16 jaar houdt geen gelijke tred met de
oplopende kosten.

Als gekeken wordt naar het aantal kinderen in het gezin, valt op dat, ondanks de schaalvoordelen,
het kindgebonden budget vanaf het derde kind sneller afbouwt (in de kinderbijslag
blijven de bedragen gelijk voor ieder volgend kind) dan de relatieve extra kosten
van een volgend kind in het gezin (zie tabel hieronder). Het kindgebonden budget is
voor de lagere- en middeninkomens een belangrijke inkomensbron om de kosten van de
kinderen te kunnen betalen en kinderen voldoende ontplooiingskansen te bieden.

Tot slot valt op dat de kostendekkendheid van de kindregelingen, door de invoering
van de ALO-kop voor alleenstaande ouders in het kindgebonden budget, hoog is en voor
alleenstaande ouders met een lager inkomen vaak méér vergoedt dan de kosten van de
kinderen. De hoogte van de ALO-kop is te verklaren uit het afschaffen van de alleenstaande-oudernorm
in de bijstand bij de Wet hervorming kindregelingen en de wens om de koopkracht van
deze ouders op peil te houden. Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat door deze overheveling
vanuit de bijstand naar het kindgebonden budget de armoedeval is weggenomen voor alleenstaande
ouders die vanuit de bijstand een substantieel aantal dagen per week aan het werk
gaan. Deze groep alleenstaande ouders krijgt nu gemiddeld méér vergoed dan de kosten
van kinderen. Recente cijfers over armoede onder kinderen laten echter ook een verhoogde
kwetsbaarheid zien onder éénoudergezinnen, die wordt versterkt als het gaat om een
groot gezin. Deze ogenschijnlijke tegenstrijdigheid vraagt nadere studie, onder meer
naar de bredere effecten op de inkomenspositie. Ik ben voornemens u na de zomer hierover
te informeren.

Uit: beleidsdoorlichting H5, tabel 4: Kostendekkendheid AKW/WKB naar aantal kinderen
en huishoudsituatie (2017)

 

Tweeverdiener

Alleenverdiener1

Alleenstaande ouder

Bijstand

 
 
 

1 Kind (6–11 jaar)

84%

 

165%

2 Kinderen (6–11 jaar)

87%

 

132%

3 Kinderen (6–11 jaar)

86%

 

114%

4 Kinderen (6–11 jaar)

81%

 

106%

Wml

 
 
 

1 Kind (6–11 jaar)

73%

76%

112%

2 Kinderen (6–11 jaar)

77%

80%

93%

3 Kinderen (6–11 jaar)

76%

78%

82%

4 Kinderen (6–11 jaar)

72%

74%

78%

Modaal

 
 
 

1 Kind (6–11 jaar)

31%

37%

75%

2 Kinderen (6–11 jaar)

44%

52%

66%

3 Kinderen (6–11 jaar)

47%

55%

60%

4 Kinderen (6–11 jaar)

47%

54%

58%

2x Modaal

 
 
 

1 Kind (6–11 jaar)

14%

17%

26%

2 Kinderen (6–11 jaar)

17%

21%

30%

3 Kinderen (6–11 jaar)

20%

24%

30%

4 Kinderen (6–11 jaar)

21%

25%

31%

Bron: SZW-berekening

X Noot

1

De kostendekkendheid bij het alleenverdienersgezin is over het algemeen licht hoger
dan voor de tweeverdiener. Dit komt doordat de alleenverdiener geen recht heeft op
de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK). Hierdoor is het besteedbaar inkomen
van de alleenverdiener bij hetzelfde bruto inkomen lager, en dientengevolge ook de
kosten van kinderen, terwijl het bedrag aan AKW en WKB dat deze twee typen huishoudens
ontvangen gelijk is.

Voorwaarden aan 16- en 17-jarige kinderen in de kinderbijslag

De kinderbijslag is een relatief eenvoudige en eenduidige inkomensonafhankelijke regeling,
behalve voor 16- en 17-jarigen. Aan de groep schoolgaande en studerende kinderen van
16- en 17 jaar worden nadere voorwaarden gesteld. Ruim 40 jaar geleden is de bijverdiengrens
in de wet opgenomen. In 1984 werd het ontvangen van studiefinanciering gekoppeld aan
het stopzetten van de kinderbijslag. Sindsdien zijn er verschillende aanpassingen
in het beleid geweest zoals de onderhoudseis van ouders, de introductie van het leenstelsel
en een leerplicht tot 18 jaar, maar de voorwaarden aan 16/17-jarigen zijn nimmer gewijzigd.

Deze voorwaarden opnieuw bezien in een regeling die onafhankelijk is van het inkomen
van ouders, is door de invoering van de ALO-kop in 2015 des te meer van belang. Omdat
het recht op kindgebonden budget gekoppeld is aan het recht op kinderbijslag, leidt
stopzetting van kinderbijslag ook tot het stopzetten van een eventueel recht op kindgebonden
budget. De tegemoetkomingen voor de alleenstaande ouders waarvan het recht komt te
vervallen, kunnen hierdoor hoger zijn dan de bijverdiensten van de 16- en 17-jarige.
Daarnaast verdienen leerlingen binnen de beroepsbegeleidende leerweg (BBL), met het
vereiste praktijkdeel van de opleiding, meer dan de bijverdiengrens. Voor deze groep
zou de bijverdiengrens mogelijk een drempel kunnen zijn. Tot slot is in de studiefinanciering
voor het hoger onderwijs de basisbeurs vervangen door de mogelijkheid om te lenen.
Bij het opnieuw bezien van de voorwaarden voor 16- en 17-jarigen moet ook de doorwerking
naar het studiefinancieringsstelsel worden meegewogen.

Heroverweging

Een evenwichtiger en effectiever stelsel van tegemoetkomingen is meer gericht op de
feitelijke kosten van kinderen in verschillende situaties. Het kabinet ziet op basis
van deze beleidsdoorlichting geen aanleiding om één van de besparingsopties nader
te bezien en per saldo te bezuinigen of meer dan het kabinet al van plan is te intensiveren.
Er is wel aanleiding voor nader onderzoek naar een mogelijke herallocatie van de beschikbare
financiële middelen. Hogere tegemoetkomingen voor bijvoorbeeld (bijverdienende of
studerende) 16- en 17-jarige kinderen passen beter in het stelsel. Daar kan bijvoorbeeld
een lagere tegemoetkoming voor alleenstaande ouders met één of twee kinderen tegenover
staan, omdat zij méér ontvangen dan de kosten van kinderen, of een lagere tegemoetkoming
voor kleine gezinnen. Dit vereist een zorgvuldige afweging. De (inkomens)effecten
voor de verschillende (doel)groepen, inclusief de gevolgen voor het risico dat kinderen
opgroeien in armoede vereist nader onderzoek en zal in beeld moeten zijn om daarin
mee te kunnen wegen.

Bijzondere situaties moeten aansluiten op bredere context

De dubbele kinderbijslag wegens intensieve zorg en om scholingsredenen betekent voor
ouders een extra financiële steun en erkenning voor hun complexe situatie. Voor alleenverdienenden
en alleenstaanden is er een jaarlijks extra bedrag in verband met intensieve zorg
voor thuiswonende kinderen (de AKW+). Met de Wet hervorming kindregelingen zijn deze
regelingen aangepast en aangescherpt. De regeling voor de dubbele kinderbijslag wegens
intensieve zorg is complex voor ouders omdat ze te maken krijgen met twee uitvoerders
en de dubbele kinderbijslag wegens onderwijsredenen is complex voor de uitvoering.
Ik wil graag verder kijken naar de effectiviteit van de verschillende instrumenten
voor deze doelgroepen. Ook de uitvoerbaarheid van de regelingen is een belangrijk
aandachtspunt voor nader onderzoek. In de loop van volgend jaar leg ik u voorstellen
tot verbetering voor aan de hand van deze nadere analyse.

Vereenvoudiging en meer eenduidigheid

Tot slot is er een tweetal complexe uitvoeringssituaties die om een oplossing vragen.
Zo wil ik komen tot een verbetering en indien nodig een herontwerp van de internationale
uitvoering van het kindgebonden budget waarvan de uitvoering deels bij de Belastingdienst/Toeslagen
en deels bij de SVB ligt.

Daarnaast wil ik kijken naar het beter vorm geven van de toekenning van het kindgebonden
budget na een echtscheiding. Daar hoort ook een verkenning bij naar de verschillende
mogelijkheden van toekenning van de ALO-kop in situaties, die qua zorg- en kostenverdeling
gelijk zijn. Na de zomer zal ik uw Kamer daar nader over informeren.

Verbeteringen in de uitvoering

De beleidsdoorlichting heeft ook het niet-gebruik van de regelingen in kaart gebracht
en inzicht geboden in terugvorderingen van toeslagen die inherent zijn aan de voorschotsystematiek
bij het kindgebonden budget. Dit kabinet wil werk maken van het voorkomen van schulden.
Zeker als die door de overheid mede veroorzaakt kunnen worden. Terugvorderingen die
verband houden met de voorschotsystematiek van het kindgebonden budget zijn daarom
een punt van zorg. Het niet-gebruik van kindgebonden budget van circa 12% is tegen
die achtergrond ook een aandachtspunt. Aandacht hiervoor is toeslagenbreed nodig en
wordt dan ook opgepakt in het nu lopende IBO-toeslagen.

Tot slot

Deze kabinetsreactie doet u een voorstel voor nader onderzoek met betrekking tot de
doorwerking van een evenwichtiger kostendekkendheid van de regelingen voor verschillende
groepen, waarover ik u na de zomer zal informeren. Daarnaast bevat het een aantal
voorstellen voor verbetering van het stelsel van tegemoetkomingen. Het uiteindelijke
doel is bij te dragen aan een éénduidig en toekomstbestendig stelsel dat ouders ondersteunt
in de financiële kosten voor hun kinderen en rekening houdt met hun (financiële) situatie.
Bij de verdere uitwerking hecht ik aan een zorgvuldig proces en ga ik graag in gesprek
met uw Kamer.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark