Brief regering : Publiek-private acties tegen online seksueel kindermisbruik en een bestuursrechtelijke aanpak.

Nr. 160
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2018

Online seksueel kindermisbruik is één van de meest verwoestende vormen van criminaliteit.
Afgelopen jaar heb ik uw Kamer in meerdere brieven1 bericht over de hernieuwde aanpak hiervan, waaronder gezamenlijke plannen van private,
publieke en semipublieke partijen, om kinderpornografische content van internet af
te krijgen. Deze plannen hebben tot vier concrete nieuwe instrumenten geleid, waarover
ik u in deze brief nader bericht. Graag maak ik van de gelegenheid gebruik om mijn
waardering uit te spreken voor de private en semipublieke partijen die meewerken om
de plannen vorm te geven. Een aanpak werkt efficiënter en effectiever wanneer een
brede coalitie hierbij constructief samenwerkt.

Grip op kinderpornografische content

Afgelopen jaar heb ik twee rondetafelbijeenkomsten georganiseerd, waarin gezamenlijk
voorstellen zijn gedaan om kinderpornografische content sneller en effectiever van
internet te verbannen. Op basis van die voorstellen zijn er vier gezamenlijke actielijnen
tot stand gekomen, die allen bijdragen aan één gemeenschappelijk hoofddoel: kinderpornografische
content moet van internet af. Door gelijktijdig vanuit verschillende invalshoeken
instrumenten in te zetten, krijgen we grip op deze illegale content, om het vervolgens
te elimineren. Voor elke actielijn is een andere sector aan zet, om vanuit eigen expertise
een concreet instrument in te zetten. Door dit gezamenlijk en gelijktijdig te doen,
zal de impact groter zijn dan bij de som der afzonderlijke delen.

Bestuursrechtelijke aanpak

Het uitgangspunt van de hernieuwde aanpak is zelfregulering en samenwerking, waarbij
een normerende handhaving als onmisbare stok achter de deur nodig lijkt. Met deze
brief kom ik toezeggingen na om uw Kamer te informeren over het delen van onderzoeksresultaten
van een haalbaarheidsstudie naar een bestuursrechtelijke aanpak. In deze brief ga
ik hier onder de vierde actielijn verder op in, nadat de eerste drie andere actielijnen
aan bod zijn gekomen.

Actielijn 1. Transparantie

Met de actielijn Transparantie wordt een onafhankelijk beeld verkregen op wie, waar,
hoeveel en hoelang kinderpornografische content op een server heeft staan. De Technische
Universiteit Delft (TU Delft) heeft hiervoor als instrument een monitor ontwikkeld.
Met behulp van de monitor worden Nederlandse meldingen over kinderpornografische content
gevolgd en betrokken websites, servers en achterliggende bedrijven in kaart gebracht.
Met dit inzicht kunnen bedrijven gericht worden aangesproken op nalatigheid met betrekking
tot het niet opvolgen van meldingen. Overigens komen ook bedrijven in beeld die dat
wel doen. Deze onafhankelijke monitor is verder van belang voor beleidsvorming, omdat
het een tendens en verschuivingen aan het licht brengt, aan de hand waarvan de effectiviteit
van interventies besproken kan worden.

De monitor is operationeel, maar wordt komende maanden verder aangescherpt en uitgebouwd.
Door sterke fluctuaties in aantallen meldingen en grillige verplaatsing van content,
is een meetperiode van enkele maanden nodig om een accuraat eerste beeld te krijgen.
De TU Delft werkt tot en met 2020 op basis van een subsidie van de Ministeries van
Economische Zaken en Klimaat en van Justitie en Veiligheid.

Actielijn 2. Zelfregulering

Met de actielijn Zelfregulering heeft de bedrijfssector onderling afgesproken zelf na een melding kinderpornografische content sneller van hun servers te verwijderen.
Aan de basis hiervan ligt de bestaande «Gedragscode Notice-and-Take-Down», gericht
op het verwijderen van illegale content. Koepelverenigingen van hostingbedrijven en
van digitale infrastructuur, telecombedrijven en internetbedrijven hebben aan deze
Gedragscode een Addendum toegevoegd, specifiek gericht op het accuraat verwijderen
van kinderpornografische content. In dit Addendum is de rol van het Expertisebureau
Online Kindermisbruik (EOKM) als betrouwbare melder versterkt, evenals het onverwijld
verwijderen van deze content binnen een termijn van maximaal 24 uur.

Met deze vorm van zelfregulering wordt de grote groep goedwillende partijen in de
branche letterlijk zichtbaar. Bedrijven die de Gedragscode met Addendum onderschrijven
kunnen een speciaal ontworpen logo voeren in hun communicatie-uitingen. Ook wordt
het committeren aan de Gedragscode met Addendum door koepelorganisaties van de bedrijfssector
als voorwaarde gesteld voor lidmaatschap. Zoals het hoort bij zelfregulering, is deze
actielijn door het bedrijfsleven voorgesteld, uitgewerkt en ingevoerd. De Gedragscode
met Addendum is op 13 december 2018 tijdens een bijeenkomst ondertekend en vindbaar
op https://noticeandtakedowncode.nl.

Actielijn 3. Handelingsperspectief

Aan internetbedrijven die meldingen van kinderpornografische content krijgen, wordt
handelingsperspectief geboden. De politie en EOKM stellen een database beschikbaar
met hashcodes (unieke digitale vingerafdrukken) van evident kinderpornografisch materiaal.
Met een check op deze database kunnen internetbedrijven controleren of een server
kinderpornografisch materiaal bevat. Het EOKM regelt de elektronische toegang tot
de database. Ook zal het bedrijven met relatief veel meldingen expliciet wijzen op
toepassing van dit instrument.

Door toepassing van de hashdatabase moet de kinderpornografische content op het openbare
Nederlandse internet afnemen. Hoewel de codes geen beeldmateriaal zijn, moet het beschikbaar
stellen ervan natuurlijk goed juridisch worden onderbouwd. De eerste technische tests
voor toepassing van de hash database starten begin 2019. Bij goede testresultaten
en juridische inbedding, wordt de database komend voorjaar breder beschikbaar gesteld
via het EOKM.

Op 5 december jl. zijn schriftelijke Kamervragen gesteld door het lid Van Nispen (SP)
aan de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, de Minister voor Rechtsbescherming
en mijzelf over de mogelijk negatieve effecten van de e-privacyrichtlijn op het werk
van het EOKM. In het bijzonder wordt er gevraagd om een garantie dat het EOKM ook
na inwerkingtreding van de e-privacyrichtlijn gebruik zal kunnen maken van de zojuist
genoemde hashdatabase. In de beantwoording van de Kamervragen zullen de genoemde bewindspersonen
en ik daar nader op ingaan.

Actielijn 4. Bestuursrechtelijke aanpak

Met bovenstaande drie actielijnen krijgen we een scherper zicht op kinderpornografische
content en wordt het beter en sneller van het openbare web verwijderd. Het behalen
van dit belangrijke doel is echter mede afhankelijk van de bereidwilligheid van ieder
afzonderlijk bedrijf. Wat hier lijkt te missen is een geschikt instrument om op te
treden tegen bedrijven die nalaten kinderpornografische content accuraat te verwijderen,
nadat een melding daarover bij hen is gedaan. Daarom heb ik de haalbaarheid laten
onderzoeken van een bestuursrechtelijke aanpak van dit soort nalatige bedrijven, gericht
op het verwijderen van kinderpornografische content binnen een korte periode nadat
het bestaan daarvan bij hen is gemeld. De studie is uitgevoerd door AKD, op 27 november
2018 opgeleverd en als bijlage bij deze brief gevoegd2.

Actielijn 4 (vervolg): Inhoud onderzoek

Het onderzoek geeft een juridisch solide beeld van een bestuursrechtelijke normstelling
die bedrijven publiekrechtelijk verplicht om kinderporno na een melding te verwijderen.
De onderzoekers benoemen als instrument een aanwijzing als Awb-besluit, waartegen
rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat. Deze rechtsbescherming hoeft geen
afbreuk te doen aan de snelle effectuering van maatregelen tot het verwijderen van
kinderpornografische content. De onderzoekers geven een overzicht van mogelijkheden
die het bestuursrecht biedt om voorgestelde normen te handhaven en adviseren om te
kiezen voor de toepassing van bestuursdwang als primair handhavingsinstrument, met
daarbij als aanvulling een bestuurlijke boete.

Actielijn 4 (vervolg): Grensoverschrijdende inning

Een deel van het onderzoek is gewijd aan grensoverschrijdende inning van bestuurlijke
boetes. Dit conform het verzoek uit de aangehouden motie van Kamerleden Groothuizen
en Van Oosten.3 De onderzoekers geven aan dat in grensoverschrijdende gevallen als instrument alleen
bestuurlijke boetes mogelijk zijn, maar dat daarmee het doel (content verwijderen)
niet wordt bereikt en invordering niet mogelijk is. Ook blijkt het in praktisch opzicht
erg complex om effectief beslag te leggen. Dat neemt echter niet weg dat met een bestuursrechtelijke
aanpak in ieder geval binnen de Nederlandse landsgrenzen kan worden opgetreden.

Eerste appreciatie

Het onderzoek concludeert dat de introductie van een bestuursrechtelijk instrument
juridisch gezien een reële optie is om de aanpak van online seksueel kindermisbruik
te versterken. De studie biedt dan ook concrete aanknopingspunten voor een verdere
uitwerking van de mogelijkheden van bestuursrechtelijke handhaving. Een aantal aspecten
daarvan is van belang, voordat ik de conclusie kan trekken dat de voorgestelde aanpak
ook in de praktijk werkbaar is. Zo wil ik bijvoorbeeld scherper zicht op de technische
en praktische mogelijkheden om kinderpornografische content middels bestuursdwang
van servers te (laten) verwijderen. De nadere uitwerking van de mogelijkheden wordt
op dit moment gestart.

Belangenafweging

De onderzoekers wegen fundamentele rechten die bij de aanpak gelijktijdig aan de orde
zijn. Het gaat hier om de belangen van bescherming van de (potentiele) slachtoffers,
om de vrijheid van meningsuiting van internetgebruikers en daders en om de vrijheid
van ondernemerschap voor ICT-bedrijven. De onderzoekers zien daarbinnen ruimte voor
interventie en noemen dat juridisch houdbaar (mits met waarborgen omgeven). Dit is
voor mij een belangrijk onderzoeksresultaat, omdat ik de huidige uitgangssituatie
in Nederland onevenwichtig acht. De hoeveelheid meldingen van kinderpornografische
content, de impact van online seksueel kindermisbruik op slachtoffers en de beschermende
rol die de overheid moet hebben ten aanzien van kwetsbare minderjarigen, zijn immers
belangrijke redenen geweest om dit haalbaarheidsonderzoek te starten. Maar ook oneerlijke
concurrentie heb ik daarbij aangegeven, omdat goedwillende ICT-bedrijven verwijderingskosten
maken en andere ICT-bedrijven niet.

Internationale tendens

De aanpak van illegale content is op meer terreinen in beweging. Recent heeft de Europese
Unie voor de bestrijding van terroristische content een vergaande verordening bekend
gemaakt4. De aanpak van kinderpornografische content bevindt zich nog niet in dat vaarwater,
maar kan onmogelijk los worden gezien van de ingezette tendens. In dat kader heb ik
eerder dit jaar in Brussel aangegeven dat voor Nederland de aanpak van Kinderporno
evenzeer een belangrijke prioriteit is. Met het vormgeven van een rechtsstatelijk
gedegen nationale aanpak van kinderpornografische content, voert Nederland een proactief
beleid.

Draagvlak

Een korte inventarisatie van eerste reacties van PPS-partners over het resultaat van
de haalbaarheidsstudie geeft een kritisch beeld. Deze kritiekpunten kunnen deels worden
meegenomen bij de verdere uitwerking. Maar omdat de noodzaak van bestuursrechtelijk ingrijpen niet door elke partner
wordt gedeeld, worden ook alternatieve richtingen benoemd door enkele van deze partners.
Ik werk,waar mogelijk samen met deze partners, het komende jaar verder om te komen
tot een optimale invulling van deze actielijn. Maar het is zeker wel mogelijk dat
hier vanuit de Europese Unie in de nabije toekomst over wordt besloten. Ik blijf onderstrepen
dat ik, mede gezien de internationale ontwikkelingen, tot een nieuw evenwicht wil
komen waarbij de rechten van (minderjarige) slachtoffers een grotere rol spelen. Daarvoor
is deze vierde normerende actielijn echt van belang.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus