Brief regering : Boa's en de gevolgen voor de lokale inbedding van de politie

Nr. 838 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 december 2018

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft bij brief van 8 november 2018,
mij verzocht om informatie te verstrekken over de taken en bevoegdheden van de verschillende
buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) binnen het handhavingsdomein en daarbij
aan te geven welke gevolgen dit heeft voor de lokale inbedding van de politie. De
vaste commissie plaatste dit verzoek in de sleutel van het aankomende plenaire debat
over de beleidsreactie op het rapport van de Evaluatiecommissie Politiewet 2012 (Kamerstuk
29 628, nr. 783). Mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, informeer
ik u als volgt.

Boa en politie

Gebiedsgebonden politiewerk is een verworvenheid van het politiewerk in Nederland.
De politie is en blijft in de wijk. De politie, lokaal verankerd en geworteld in de
wijken vervult een belangrijke taak bij het handhaven van de zogenaamde kleine norm,
overtredingen en kleine strafbare feiten die het ordentelijk verkeer tussen burgers
ontregelen en vooral het gevoel van veiligheid aantasten. De politie kent 167 basisteams
die dicht bij de burger zijn georganiseerd. Vanzelfsprekend is wijkveiligheid onderwerp
van gesprek in elke lokale driehoek (burgemeester, officier van justitie, politie
zoals vastgelegd in art. 13 van de Politiewet 2012). In elke driehoek wordt het handhavingsbeleid
vastgesteld, waarna de politie dat in overleg en in samenspel met talloze partners
uitvoert. Kern van het stelsel van toezicht en handhaving in de openbare ruimte is
immers de gedeelde verantwoordelijkheid van gemeenten en politie. Veelal is de belangrijkste
uitvoeringspartner de boa. Boa’s in de openbare ruimte beschikken over een beperkte
opsporingsbevoegdheid voor de uitoefening van specialistische en afgebakende taken,
op basis van bijzondere wetten en verordeningen. Sinds 2011 wordt gewerkt met indeling
van strafbare feiten in thematische domeinen. De wettelijke grondslag voor het functioneren
van de boa is vastgelegd in artikel 142 Wetboek van Strafvordering. De bevoegdheden
van de boa staan omschreven in de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar.

Boa’s en politie opereren complementair en versterken elkaar. Zij zijn geen concurrenten
van elkaar. Gemeenten zorgen met gemeentelijke boa’s voor ogen en oren op straat en
kunnen daar ingrijpen waar de leefbaarheid wordt aangetast door overtredingen die overlast veroorzaken en tot kleine ergernissen
leiden. De politie is primair aan zet wanneer het gaat om het handhaven van de openbare orde en de veiligheid. Om deze complementaire taakverdeling nog eens te benadrukken en te verhelderen,
is in 2014 het leefbaarheidscriterium geïntroduceerd voor de afbakening van taken
en bevoegdheden van boa’s in Domein I Openbare Ruimte.

De afbakening van de bevoegdheden van de boa in Domein I Openbare Ruimte is in de
eerste plaats van belang om de taakverdeling tussen politie en boa’s helder te houden.
Dit komt zowel de onderlinge samenwerking en de resultaten ten goede, als de herkenbaarheid
voor burgers. Daarnaast is het ook belangrijk voor de professionaliteit van de boa
openbare ruimte (immers een specialist met beperkte opsporingsbevoegdheden) dat het
takenpakket dusdanig is afgebakend dat er ook echt sprake kan zijn van een specialisme.
Kern van het werk van de gemeentelijke boa in Domein I is dat hij in de openbare ruimte
aanwezig is en toezicht houdt, en handhavend optreedt waar nodig in geval van kleine
ergernissen, overtredingen en overlastsituaties die de leefbaarheid in wijken en buurten
aantasten.

In beginsel treedt de boa op in situaties zonder een te verwachten gevaarzetting.
Wanneer de boa situaties tegenkomt met geweld of dreigend geweld, zal hij een beroep
doen op de politie.

Uitsluitend politieagenten (algemeen opsporingsbevoegd) en boa’s (in beginsel beperkt
opsporingsbevoegd), kunnen handhavend optreden en beschikken bovendien over de hiervoor
benodigde bevoegdheden, kennis, opleiding en middelen om waar nodig op te treden.
Opsporingsbevoegdheden en geweldsmiddelen liggen in handen van de overheid, bij de
politie. Analoog aan de beperkte opsporingsbevoegdheid en afgebakende taken kunnen
boa’s slechts in sommige gevallen (als de noodzaak is aangetoond) en onder specifieke
voorwaarden beschikken over geweldsmiddelen. Onder geweldsmiddelen worden verstaan:
handboeien, wapenstok, pepperspray, vuurwapen en gecertificeerde surveillancehond.
In de Beleidsregels buitengewoon opsporingsambtenaar zijn de criteria voor toekenning
van geweldsmiddelen beschreven. Uitgangspunt bij de beoordeling is dat de noodzaak
hiertoe en de bekwaamheid in de omgang met deze middelen wordt aangetoond. Voorts
wordt het toekennen van geweldsmiddelen afhankelijk gesteld van de in redelijkheid
te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met geweld of dreiging
met geweld wordt geconfronteerd.

Ik ben niet voornemens om aan het uitgangspunt inzake de geweldsmiddelen te tornen.
Het geweldsmonopolie blijft bij de politie. In dat kader blijft het een al dan niet
enigszins ruimer gedefinieerd leefbaarheidscriterium de juiste toets. Het laten binnentreden
van boa’s binnen het terrein van de geweldsmonopolie zou niet matchen met opleiding
en ervaring van politieagenten, alsook het verantwoordelijksheidsstelsel. Het stelsel
van toedeling van geweldsbevoegdheden blijft ongewijzigd. De lokale driehoek heeft
bij het verstrekken van (extra) geweldsmiddelen uitsluitend een informele adviserende
rol.

Kortom, de politie zet, binnen de kaders van het handhavingsbeleid, ten behoeve van
leefbaarheid en veiligheid in wijken, maar ook in buitengebieden in op nauwe samenwerking
met burgers en met toezichthoudende en handhavende organisaties, waaronder organisaties
met boa’s. Politie en boa’s werken niet naast elkaar, maar met elkaar. Daarbij blijft de politie aanspreekbaar op het handhaven van de kleine norm. De
boa’s zullen in geval van optreden met een hoger risico op geweld niet acteren, maar
er ook niet aan voorbij lopen door de politie te informeren. Zij doen dit in het perspectief
van verdere afwikkeling door de politie en rekening houdend met hun begrenzing.

Cijfers

Anders dan hier en daar wordt gesuggereerd, is er in de afgelopen jaren geen sprake
van een bijzondere groei in het aantal boa's. Op basis van de indeling in taken van
de boa zijn zes domeinen aangeduid, corresponderend met vijf expertisegebieden en
een restcategorie, als volgt:

I. openbare ruimte;

II. milieu, welzijn en infrastructuur;

III. onderwijs;

IV. openbaar vervoer;

V. werk, inkomen en zorg;

VI. generieke opsporing.

Overeenkomstig deze domeinlijst geeft de Dienst Justis een boa-akte af. Deze akte
wordt op de persoon afgegeven en is vijf jaar geldig.

Aantal akten

Domein I

Domein II

Domein III

Domein IV

Domein V

Domein VI

Totaal

Q3 2018

3.933

2.508

833

4.722

699

10.441

23.106

2017

3.823

2.555

820

4.803

675

10.779

23.455

2016

3.533

2.677

810

4.590

694

11.122

23.426

2015

3.382

2.716

810

4.494

693

11.483

23.578

2014

3.340

2.942

796

4.459

713

11.752

24.002

2013

3.561

3.367

848

4.499

893

12.728

25.896

2012

3.364

3.011

806

4.421

890

12.572

25.064

Van het aantal van 3.933 akten dat ultimo het derde kwartaal van 2018 was afgegeven
in domein I openbare ruimte, zijn er 1.165 akten afgegeven voor de vier grootste gemeenten.
In domein II gaat het om boa’s met een aanstelling bij bijvoorbeeld gemeenten, provincie,
waterschappen NVWA, IGZ. IVW Rijswaterstaat en particuliere grondbezitters. Domein
III betreft de leerplichtambtenaar. In domein IV is de NS verreweg de grootste werkgever.
In domein V betreft het de sociaal rechercheur die actief is op het terrein van uitkeringsfraude.
In domein VI betreft het boa’s in dienst van de politie (circa 8.000) en andere landelijke
overheidsorganisaties, zoals de Dienst Justitiële Inrichtingen, de Belastingdienst
en de Douane.

Agenda voor 2019 en verder

Ik ben van mening dat het boa-stelsel nu voldoet. Alle betrokken partijen kunnen er
goed mee uit de voeten. In haar reactie op het rapport van de Evaluatiecommissie Politiewet
2012 geeft ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aan dat de politie en
boa’s samenwerken en elkaar aanvullen en versterken (bijlage bij Kamerstuk 29 628, nr. 783).

Om op een efficiënte en verantwoorde manier boa’s in te zetten, is het noodzakelijk
om per domein specifieke, op maat gesneden bevoegdheden toe te kennen en (aanvullende)
opleidingseisen te stellen, zodat een boa niet alleen bevoegd, maar ook bekwaam kan
optreden. Dit komt de professionaliteit van de boa ten goede.

Tegelijkertijd nopen de maatschappelijke ontwikkelingen wel tot het permanent toetsen
van dat stelsel. Gemeenten zijn meer dan voorheen hun toezichts- en handhavingsarrangementen
aan het richten op specifieke fenomenen. Ook kunnen zich in een snel veranderde wereld
vraagstukken voordoen die een paar jaar geleden nog niet speelden. De afgelopen tijd
ben ik met veelal lokale partners, zoals burgemeesters, het gesprek aangegaan over
de vraag hoe het huidige stelsel kan worden versterkt om in een veranderende wereld
te kunnen blijven zorgen voor leefbaarheid en veiligheid.

Inzet van de boa

De VNG heeft er voor gepleit een meer flexibele inzet van gemeentelijke boa’s mogelijk
te maken, door domeinlijst I uit te breiden met enkele feiten die nu alleen in domeinlijst
II (milieu) en IV (openbaar vervoer) zijn opgenomen. Bijvoorbeeld toezicht op het
water van stadsgrachten. De gesprekken hierover lopen op dit moment nog. Uitbreiding
van de domeinlijst zou onder meer gevolgen kunnen hebben voor de opleiding en examinering
van de boa.

Vanuit de politieprofessie is de wens gekomen het leefbaarheidscriterium nader te
beschouwen. Daartoe heeft de politie afgelopen week een verkennende notitie opgeleverd
met de titel «Boa en politie, niet naast elkaar maar met elkaar». Voor de goede orde
treft u deze notitie als bijlage bij deze brief aan.

Ik ben voornemens beide vraagstukken op korte termijn aan een bredere verkenning te
onderwerpen.

Verkeer

Over de uitbreiding van de bevoegdheid van boa’s in het verkeer, heb ik constructief
gesproken met de VNG, de politie en het OM. Mede op basis van dit gesprek heb ik besloten
om de bevoegdheden van boa’s ten aanzien van verkeershandhaving met een aantal feiten
uit te breiden. Het gaat dan om feiten die de leefbaarheid aantasten en daarmee passen
binnen de taakstelling van de boa’s, zoals bijvoorbeeld het handhaven van de rijrichting
in éénrichtingswegen en toeteren zonder dat daarvoor een noodzaak aanwezig is.

Ondermijning

In mijn brief d.d. 16 november 2018 (Kamerstuk 29 911, nr. 212), over de actuele stand van zaken van de versterking van de aanpak van ondermijning,
heb ik u geïnformeerd over de rol van de boa bij het voorkomen, signaleren en aanpakken
van ondermijning. Over en weer beschikken politie en boa’s over informatie, die voor
de ander van belang kan zijn en ook op andere manieren kunnen ze elkaar ondersteunen
bij hun taakuitoefening. Beide partners kunnen niet los van elkaar functioneren.

Motie-Den Boer

In mijn beleidsreactie op het rapport van de Evaluatiecommissie Politiewet 2012 heb
ik reeds benadrukt dat het samenspel tussen veiligheidspartners politie, bijzondere
opsporingsdiensten, KMAr en boa's steeds in samenhang moet worden gezien, zodat er
perspectief is op een gedeelde visie op de politiefunctie in de toekomst.

In de gewijzigde motie van het lid Den Boer c.s. (D66), ingediend tijdens de plenaire
behandeling van de begroting van JenV 2019, wordt de regering verzocht om «in samenspraak
met de WRR en in samenspraak met burgers een visie te ontwikkelen op de toekomst van
de politiefunctie in Nederland en de samenwerking van de politie met verschillende
veiligheidsorganisaties, rekening houdende met de rol van het bedrijfsleven en de
bijzondere opsporingsambtenaren (boa’s)». In de motie is verzocht deze visie in het
voorjaar 2020 aan de Kamer aan te bieden. Deze motie is door uw Kamer op 27 november
2018 aangenomen (Handelingen II 2018/19, nr. 28, Stemmingen moties Begroting Justitie
en Veiligheid 2019). Over de uitvoering van deze motie lopen inmiddels de gesprekken
met de WRR.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus