Brief regering : Aanpassing kostenkaders AFM en DNB voor 2019 en 2020

Nr. 31 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 december 2018

Op 30 november jl. hebben de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche
Bank (DNB) conform artikel 2, eerste lid, van de Wet bekostiging financieel toezicht
(Wbft), hun begrotingen voor het jaar 2019 ter goedkeuring aan mij voorgelegd. Met
deze brief informeer ik uw Kamer1, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), over mijn voornemen
om de begrotingen van de AFM en DNB op 20 december 2018 goed te keuren en daarmee
samenhangend over de gevolgen voor de kostenkaders van 2019 en 2020.

Het kostenkader en de begrotingen van de AFM en DNB

De bekostiging van DNB en de AFM is geregeld in de Wbft. Op grond van deze wet keuren
de Minister van SZW en ik jaarlijks de toezichtbegroting van de toezichthouders goed.
De toezichthouders zijn bij het opstellen van de begroting gebonden aan de hoogte
van het plafond dat volgt uit een kostenkader. Voor zowel de AFM als DNB zijn in 2016
meerjarige kostenkaders opgesteld2. Om bestuurlijke rust te creëren is in de kostenkaders een flexibele schil opgenomen.
De flexibele schil is voor een gedeelte bedoeld voor nieuwe taken die de toezichthouders
al konden voorzien. Het overige deel van de flexibele schil kan de toezichthouder
inzetten voor nog onvoorziene intensiveringen, die de toezichthouders niet regulier,
bijvoorbeeld door herprioritering, binnen het basisbedrag kunnen opvangen.

De afgelopen maanden hebben er meerdere gesprekken op verschillende niveaus plaatsgevonden
tussen het Ministerie van Financiën en respectievelijk AFM en DNB over de begrotingen
voor 2019. Beide toezichthouders hebben aangegeven voor 2019 en verder omvangrijke
onvoorziene extra uitgaven te verwachten, die naar verwachting niet geheel opgevangen
kunnen worden binnen het bestaande kostenkader. In de gesprekken met beide toezichthouders
is intensief gesproken over de risico’s en de omvang van deze onvoorziene intensiveringen.
Ook is in deze gesprekken steeds door het Ministerie van Financiën benadrukt dat tegenvallers
opgevangen moeten worden binnen het kostenkader. Vanuit dit uitgangspunt is met beide
toezichthouders besproken wat de gevolgen zouden zijn voor de kwaliteit van het toezicht
als deze extra kosten volledig opgevangen zouden moeten worden binnen het kostenkader.
De kostenkaders bevatten een doelmatigheidsprikkel voor de toezichthouders om het
toezicht zo efficiënt mogelijk in te vullen. Tegelijkertijd mag deze doelmatigheidsprikkel
geen afbreuk doen aan de kwaliteit en effectiviteit van het toezicht. Een belangrijk
uitgangspunt voor mij is dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van het
toezicht in de financiële sector.

Rekening houdend met bovenstaande uitgangspunten, heb ik geconcludeerd dat de flexibele
schil onder het kostenkader, zoals deze in 2016 is vastgesteld, ontoereikend is in
2019 en 2020 voor beide toezichthouders om alle onvoorziene extra uitgaven op te vangen.
Om die reden ben ik voornemens om extra financiële ruimte toe te voegen aan het kostenkader
in 2019 en 2020 van zowel de AFM als DNB.

Gevolgen van Brexit voor het financieel toezicht

Door de onderhandelaars van de EU en het Verenigd Koninkrijk (VK) is overeenstemming
bereikt over een conceptterugtrekkingsakkoord dat door de Europese Raad in Artikel 50
samenstelling op 25 november 2018 is bekrachtigd. De mogelijkheid dat het VK zich
uit de EU terugtrekt per 30 maart 2019 zonder overeenkomst (no-deal) is echter nog
niet uit te sluiten. Gegeven de onzekerheden, heeft de financiële sector in Nederland
en in het VK zich de afgelopen maanden voorbereid op de mogelijke gevolgen van een
Brexit. Deze voorbereidingen gaan de komende periode en mogelijk jaren nog door. Als
er op 29 maart 2019 geen deal is tussen het VK en de EU kan dit grote gevolgen hebben
voor het financiële landschap van Nederland en daarmee voor het toezicht van de AFM
en DNB. De komst van financiële partijen naar Nederland kan de Nederlandse financiële
markt versterken en ook bijdragen aan een innovatieve omgeving, maar betekent onvermijdelijk
ook meer werk voor de financiële toezichthouders.

AFM

De AFM signaleert in het rapport Trendzicht 20193 dat meerdere partijen uit het VK voorbereidingen treffen om zich na de Brexit in
Nederland te vestigen. De AFM heeft ongeveer 150 gesprekken gevoerd met partijen met
belangstelling voor een vergunning in Nederland. Daar zitten ook een aantal grote
partijen tussen. Het gaat vooral om aandelen- en obligatieplatformen, aanbieders van
financiële benchmarks, vermogensbeheerders en handelaren voor eigen rekening. Indien
deze partijen inderdaad beslissen om een groot deel van de handel naar Nederland te
verplaatsen, dan zal de financiële sector in Nederland aanzienlijk groeien. Bij een
no-deal Brexit verwacht de AFM dat tussen de dertig en veertig procent van de Europese
handel in financiële instrumenten zich in Nederland zal vestigen, waardoor Nederland
het centrum voor de Europese secundaire kapitaalmarkt in de EU27 zal worden. De AFM
zal verantwoordelijk worden voor het toezicht op het functioneren van een groot gedeelte
van de Europese kapitaalmarkten. Dat wil zeggen, toezien op een ordelijk verloop van
de handel, transparante en goede prijsvorming, voorkomen van marktmanipulatie en -misbruik,
het verwerken en analyseren van transactie- en orderrapportages voor het datagedreven
toezicht. Het handelsvolume van aandelen gaat dan naar verwachting van € 2,2 miljard
naar ruim € 14 miljard.

Als het VK en de EU wel tot een terugtrekkingsakkoord komen en er sprake is van een
overgangsperiode vanaf 30 maart 2019, dan is de verwachting van de AFM dat er minder
handel vanuit het VK zal overkomen naar Nederland in vergelijking met een no-deal
Brexit. De reactie van de partijen zal echter afhangen van de voorwaarden van de uiteindelijke
nieuwe relatie tussen het VK en de EU. De verwachting is dat als er een terugtrekkingsakkoord
is, de partijen die reeds een vergunning hebben aangevraagd bij de AFM deze vergunning
zullen behouden, maar mogelijk vanuit het VK zullen blijven handelen. Deze partijen
vallen daarmee wel onder het toezicht van de AFM. De AFM zal in die situatie echter
geen toezicht hoeven te houden op het marktgedrag en zal ook geen transacties hoeven
te monitoren.

Gedurende 2018 hebben de voorbereidingen op Brexit en de komst van de nieuwe partijen
al capaciteit gevraagd van de AFM. Daarbij gaat het zowel om capaciteit die nodig
is om bijvoorbeeld de vergunningsaanvragen te beoordelen, als om capaciteit die nodig
is om het doorlopend toezicht uit te kunnen voeren. Voor het toezicht op de nieuwe
partijen is specifieke en deels nieuwe expertise nodig. Daarnaast leidt de komst van
grote spelers op de kapitaalmarkt tot een sterke toename van transactiedata en daarmee
tot noodzakelijke aanpassingen van de IT-systemen. Het aanpassen van die systemen
vraagt een goede voorbereiding waar de AFM al in 2018 mee is gestart.

De AFM moet de komende tijd door kunnen gaan met deze voorbereidingen op Brexit en
de mogelijke komst van nieuwe partijen naar Nederland. Anderzijds ben ik van mening
dat, rekening houdend met het voorlopige terugtrekkingsakkoord, het nog niet nodig
is om uit te gaan van een maximale capaciteitsuitbreiding uitgaande van een no-deal
Brexit. Ik ben daarom voornemens om een additionele flexibele schil, specifiek geoormerkt
voor de Brexit, toe te voegen aan het bestaande kostenkader voor 2019 en 2020.

Dit betekent concreet dat aan het kostenkader van de AFM in 2019 een additionele flexibele
schil van € 7,7 miljoen wordt toegevoegd. Hiermee krijgt de AFM de financiële ruimte
onder het kostenkader om de benodigde extra personele capaciteit aan te trekken (€ 4,5 miljoen)
en de benodigde IT-investeringen te doen (€ 3,2 miljoen). Het kostenkader 2019 zal
worden opgehoogd van € 99,9 miljoen naar € 107,6 miljoen. In 2020 wordt het kostenkader
opgehoogd met een additionele flexibele schil van € 5,2 miljoen. Deze bestaat voor
€ 4,5 miljoen uit extra capaciteit en € 0,7 miljoen uit IT-beheer- en onderhoudskosten.
Het kostenkader 2020 zal worden opgehoogd van € 100,8 miljoen naar € 106,0 miljoen4. Indien de geboden ruimte in een jaar niet volledig wordt benut zal deze het jaar
daarop terugvloeien naar de sector. Dit conform de bestaande bekostigingssystematiek.
De heffingstarieven die de AFM gebruikt voor de doorberekening van de kosten van het
toezicht zullen worden aangepast om de verschuiving in de markt te reflecteren en
kosten van Brexit eerlijk te verdelen.

Een no-deal of andere onverwachte wendingen en de reactie van marktpartijen daar op,
kunnen ertoe leiden dat deze verruiming van het kostenkader onvoldoende blijkt. Het
Ministerie van Financiën zal daarom samen met de AFM de ontwikkelingen de komende
tijd nauwlettend blijven volgen. De AFM informeert mijn ministerie op kwartaalbasis
over de impact van Brexit op de toezichthouder en de werkzaamheden die de toezichthouder
met betrekking tot Brexit verricht. Mocht dat tot nadere besluitvorming komen, zal
ik uw Kamer hierover informeren. Brexit zal naar alle waarschijnlijkheid ook (financiële)
gevolgen hebben voor de AFM na 2020. Deze gevolgen zullen worden meegenomen in de
gesprekken met het bestuur van de AFM over het nieuwe kostenkader dat zal gaan gelden
vanaf 2021.

DNB

De mogelijke impact van de Brexit op DNB is beperkter vergeleken met de AFM. DNB zal
toezicht moeten gaan houden op partijen die zich in Nederland zullen vestigen, waarbij
voor beleggingsondernemingen en beleggingsinstellingen de nadruk zal liggen op prudentieel
toezicht. Momenteel heeft DNB tientallen vergunningaanvragen in behandeling voor nieuwe
toetreders, met name beleggingsondernemingen. Om DNB in staat te stellen deze werkzaamheden
en het toezicht uit te voeren, wordt in de jaren 2019 en 2020 een flexibele schil
van € 1 miljoen toegevoegd aan het kostenkader. DNB heeft deze ruimte nog niet opgenomen
in haar ZBO-begroting. Als DNB deze budgettaire ruimte in 2019 toch nodig heeft, zal
dat verrekend worden in de heffingen van 2020. DNB informeert mijn ministerie op kwartaalbasis
over de impact van Brexit op de toezichthouder en de werkzaamheden die de toezichthouder
met betrekking tot Brexit verricht. Mocht dat tot nadere besluitvorming komen, zal
ik uw Kamer hierover informeren. Brexit zal naar mogelijk ook (financiële) gevolgen
hebben voor DNB na 2020. Deze gevolgen zullen worden meegenomen in de gesprekken met
de directie van DNB over het nieuwe kostenkader dat zal gaan gelden vanaf 2021.

Daarnaast moet het hoofdkantoor van DNB grootschalig gerenoveerd worden. Er moet onder
andere asbestsanering plaatsvinden en het gebouw voldoet binnenkort niet meer aan
de wettelijke eisen voor kantoorpanden. Deze renovatie moet ertoe leiden dat de kosten
voor huisvesting structureel lager zullen zijn dan de huidige kosten die DNB heeft
aan huisvesting. Gedurende de renovatie, zal DNB tijdelijk huisvesten in een ander
pand. Hierdoor nemen de huisvestingslasten de komende jaren toe. Een deel van de extra
huisvestingslasten zal DNB zelf inpassen binnen het kostenkader. Voor het overige
deel heb ik DNB toestemming gegeven om de gerealiseerde onderschrijding uit 2017 in
te zetten. De afgelopen jaren heeft DNB besparingen op de huisvestingslasten gerealiseerd.
In 2017 had DNB een onderschrijding van het kostenkader van € 11,3 miljoen. Deze onderschrijding
was in grote mate het gevolg van een eenmalige bate van € 10,2 miljoen als gevolg
van de verkoop van een tweetal panden.5 Hiermee wordt het kostenkader over de periode 2017–2020 meerjarig gerespecteerd.

Dit betekent dat het kostenkader in 2019 in totaal verhoogd zal worden met € 5,4 miljoen
van € 159,6 miljoen euro naar € 165,0 miljoen. Hiervan is € 4,4 miljoen euro voor
huisvesting en € 1 miljoen additionele flexibele schil voor Brexit. In 2020 zal het
kostenkader verhoogd worden met € 7,9 miljoen van € 157,9 miljoen naar € 165,8 miljoen6. Hiervan is € 6,9 miljoen voor huisvesting en € 1 miljoen additionele flexibele schil
voor Brexit.

De verbouwing en de kosten van de tijdelijke huisvesting zal ook in de jaren 2021–2024
naar verwachting nog extra kosten meebrengen. Deze kosten zijn onderwerp van gesprek
met DNB over het volgende kostenkader. DNB zal mij op periodieke basis informeren
over de voortgang van het programma Huisvesting en de gevolgen voor de ZBO-begroting.

Tot slot

Met het oog op de totstandkoming van het volgende kostenkader zal ik in het aankomende
jaar samen met de AFM en DNB verkennen op welke wijze het volgende kostenkader beter
kan inspelen op deze bestaande en toekomstige ontwikkelingen. Hierbij moeten de uitgangspunten
van doelmatigheid, soberheid en bestuurlijke rust worden geborgd, zonder dat de effectiviteit
en kwaliteit van het toezicht in het geding komt. Ik zal beide Kamers in de loop van
2020 informeren over het nieuwe kostenkader dat vanaf 2021 van toepassing zal zijn.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra