Brief regering : Toelichting op het varend ontgassen van tankschepen

Nr. 202 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 december 2018

In de debatten met uw Kamer op 21 en 26 november 2018 hebben wij gesproken over het
varend ontgassen van binnenvaarttankschepen en de daarvoor relevante regelgeving.
Ik heb u toegezegd een brief te sturen voor het AO Maritiem van 6 december aanstaande,
waarin ik inga op de bij u nog levende vragen.

Met bijgaande brief geef ik uitvoering aan die toezegging, in aanvulling op mijn antwoorden
op de recente Kamervragen van de leden Wassenberg en Teunissen (beiden PvdD), het
lid Laçin (SP), en de leden Von Martels en Geurts (beiden CDA), Aanhangsel Handelingen II
2018/19, nrs. 720, 718 en 719).

Wat is varend ontgassen en waarom gebeurt het?

Varend ontgassen is niet iets van de laatste tijd, het vindt al plaats zo lang als
er binnenvaarttankschepen over de rivieren varen. Na het lossen van een vloeibare
lading blijft altijd een geringe hoeveelheid restlading achter. Op weg naar de plaats
waar het schip opnieuw gaat laden, wordt daarom het ruim met ventilatoren doorgeblazen
om deze laatste resten te laten verdampen en uit de ladingtanks te verwijderen. Dit
is het varend ontgassen.

In principe moet een schip altijd schoon worden opgeleverd om te voorkomen dat de
nieuwe lading met de restanten van de oude lading wordt verontreinigd.

Als een schip zijn lading gelost heeft, kan het twee dingen doen. Ofwel dezelfde (of
compatibele) lading laden, dan is geen ontgassing nodig. Ofwel een andere stof laden,
waarvoor het schip helemaal schoon moet zijn en dus ontgast moet worden. In heel Europa
wordt in de praktijk indien nodig onderweg naar de volgende lading varend ontgast.

Het transport van gevaarlijke stoffen vindt in Nederland voornamelijk plaats over
twee hoofdassen, Rotterdam–Duitsland en Amsterdam–Rotterdam–Antwerpen.

Op grond van het ADN1, in Nederland geïmplementeerd via de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, mogen lege
of niet gevulde ladingtanks die gevaarlijke stoffen hebben bevat worden ontgast indien
dat niet verboden is op grond van andere internationale of nationale wettelijke voorschriften.

Voor het varend ontgassen geldt conform het ADN dat in ieder geval voor toxische stoffen
dit niet in de nabijheid van sluizen, inclusief voorhavens, onder bruggen of in dichtbevolkte
gebieden mag plaatsvinden.

Ontgassen van een binnenvaartschip mag volgens het ADN ook stilliggend op plaatsen
die daarvoor door de bevoegde autoriteit zijn goedgekeurd en aangewezen. Alleen de
havenmeesters van Rotterdam en Amsterdam hebben een locatie aangewezen, respectievelijk
de Geulhaven en de Afrikahaven. Rijkswaterstaat heeft geen locaties aangewezen.

Ontgassen kan ook plaatsvinden bij zogenaamde ontgassingsinstallaties. Dat zijn installaties
waar de dampen die vrijkomen bij het ontgassen van schepen opgevangen en verwerkt
worden, zodat zij niet in het milieu komen.

Het internationale ontgassingsverbod.

Hoewel het varend ontgassen in het verleden acceptabel geacht werd, zijn rond 2013
initiatieven genomen om tot een verbod te komen. Reden was niet dat plotseling een
acuut gevaar voor de volksgezondheid was ontstaan, maar het feit dat het bij het ontgassen
in bepaalde gevallen gaat om stoffen die niet in het milieu thuishoren. Veel industriële
bronnen van benzeen en andere zgn. CMR2-stoffen zijn al teruggebracht, de binnenvaart kan en wil niet achterblijven.

Regionale bestuurders hebben over het ontgassen van binnenvaartschepen in 2013 hun
zorgen geuit. Dit heeft geleid tot het middels provinciale verordeningen invoeren
van provinciale ontgassingsverboden. Doordat meerdere provincies (Noord-Brabant, Gelderland,
Utrecht, Noord-Holland, Zuid-Holland, Zeeland en Flevoland) dat deden, ontstond een
aaneengesloten gebied waar provinciale verboden van kracht waren.

Om uitwijkgedrag en ontgassingstoerisme te voorkomen, heeft Nederland rond diezelfde
tijd het initiatief genomen tot een internationaal verbod. De belangrijkste internationale
vaarwegen in West-Europa, de Rijn en zijrivieren, vallen onder de Akte van Mannheim.
Dat betekent dat de verdragstaten op deze zogenaamde Aktewateren niet eenzijdig regels
kunnen stellen. Dus moest Nederland de andere verdragstaten vragen mee te werken aan
een internationaal verbod. Hiervoor is in 2013 gestart met de onderhandelingen in
het kader van het Scheepsafvalstoffenverdrag (CDNI3). Nederland heeft daar flink op ingezet, maar merkte dat andere lidstaten de urgentie
minder voelden. Daardoor liepen de onderhandelingen minder voorspoedig dan gewenst.

Door te wijzen op de acties van de provincies kon de Nederlandse delegatie aantonen
dat het probleem in Nederland urgent was en daarmee de andere lidstaten overtuigen
van de noodzaak van een internationaal verbod. Zo kwam in juni 2017 een wijziging
van het Scheepsafvalstoffenverdrag tot stand, waarmee het varend ontgassen verboden
wordt. In drie tranches zal het verbod op steeds meer stoffen van toepassing worden
verklaard. Er is voor een gefaseerde invoering gekozen omdat de andere lidstaten bezorgd
waren dat de benodigde voorzieningen om te ontgassen anders niet tijdig beschikbaar
zouden zijn. In principe wordt in het CDNI de lijn van de provinciale verordeningen
gevolgd, waarbij eerst motorbrandstoffen en benzeen worden verboden, vervolgens alle
meer dan 10%-benzeen houdende stoffen en tenslotte alle andere vervoerde gevaarlijke
stoffen met een dampspanning van meer dan 5kPa.

Nadat ook de andere landen geratificeerd hebben, kan de eerste fase van deze regelgeving
in Nederland in werking treden, naar verwachting zal dat medio 2020 zijn. In de eerste
fase zit een verbod voor o.a. benzeen. In 2022 wordt dit gevolgd door de meer dan
10% benzeen houdende stoffen. In 2023 volgt de laatste fase, waarmee op dat moment
meer dan 95% van alle ontgassingen is verboden/wordt voorkomen. De andere landen die
bij het Scheepsafvalstoffenverdrag aangesloten zijn, waaronder Duitsland, zijn bezig
met een parallel traject van implementatie. Daarmee zal straks tegelijkertijd een
uniform regime gelden in het hele verdragsgebied.

Daarnaast is op grond van de EU-benzinedistributierichtlijn al langer een nationaal
verbod op het varend ontgassen van benzine (UN 1203) van kracht in Nederland en andere
EU-landen. Dit is geïmplementeerd in de Regeling benzinevervoer in mobiele tanks 2006.
Deze regeling geldt voor alle vormen van vervoer, dus ook voor de binnenvaart. Verder
geldt, zoals hierboven al omschreven, de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en het middels
die wet geïmplementeerde ADN. In dit kader geldt een verbod op ontgassen bij bruggen
en sluizen en in dichtbevolkt gebied. Dat verbod geldt nu nog alleen voor toxische
stoffen, maar dit wordt 1 januari 2019 uitgebreid tot alle vervluchtigende gevaarlijke
stoffen.

De overheid heeft ook de afgelopen jaren gesproken met industrie en sector om op basis
van vrijwilligheid bepaalde stoffen niet meer te ontgassen. Zo bestaat vanaf 2014
een «gentlemens-agreement» over het ontgassen van benzeen. De ondernemers zijn toentertijd
door hun koepels gevraagd het ontgassen van benzeen zoveel mogelijk te voorkomen.

Waar staan we nu?

De verdragswijziging alleen is niet voldoende om het varend ontgassen meteen te beëindigen.
Zo’n wijziging moet door de verdragstaten worden goedgekeurd, geratificeerd en geïmplementeerd
in de nationale wetgeving. Nederland is hiermee bezig: de wijziging heeft ter stilzwijgende
goedkeuring tot en met 4 oktober in de Tweede Kamer en Eerste Kamer (Kamerstuk 35 018, A/nr. 1) voorgelegen, de goedkeuring door de Staten-Generaal is verleend. Inmiddels wordt
gewerkt aan de aanpassing van het Scheepsafvalstoffenbesluit ter implementatie van
de verdragswijziging. Nadat die aanpassing gereed is, kan Nederland de verdragswijziging
ratificeren, ic. de akte van aanvaarding neerleggen. Het gewijzigde Scheepsafvalstoffenbesluit
zal in de eerste helft van 2019 aan uw Kamer worden aangeboden.

Maar met wetgeving alleen zijn we er niet. Als het varend ontgassen verboden wordt,
moet de schipper een alternatief beschikbaar hebben. Dat kan zijn het meer dedicated/compatibel
varen (dus altijd dezelfde stoffen vervoeren). Niet alle schepen zullen deze keuze
(kunnen) maken dus daarmee is het ontgassen niet de wereld uit. Er zullen daarom meer
ontgassingsinstallaties moeten komen. Er zijn op dit moment 5 van zulke installaties,
in Rotterdam, Amsterdam en Moerdijk, en er zijn nog eens 5 installaties in vergunningprocedure,
o.a. in Zeeland. Op het moment dat de wijziging van het Scheepsafvalstoffenbesluit
in werking treedt, zullen er meer installaties moeten zijn, die bovendien ook geschikt
zijn voor de stoffen die dan verboden worden. Anders is het niet mogelijk voor de
tankvaart om aan het besluit te voldoen tenzij door dedicated en compatibel te gaan
varen.

Het Scheepsafvalstoffenverdrag gaat uit van het beginsel «de vervuiler betaalt». Daarom
moet er een praktische bekostigingsstructuur komen voor het ontgassen.

Wat gaan we doen in de komende twee jaar?

Het lijkt evident vanwege de vele betrokken partijen met diverse belangen dat alleen
een eendrachtige samenwerking het gewenste resultaat kan opleveren. Omdat er zowel
wetgeving als praktische acties nodig zijn, heb ik alle betrokken partijen uitgenodigd
op 28 mei jl. om zich te committeren aan een goed resultaat. Vervolgens heb ik een
taskforce ingesteld, onder voorzitterschap van gedeputeerde van de provincie Noord-Holland
de heer Tekin, die de acties op weg naar een efficiënt ontgassingsverbod coördineert.

Ik zorg voor de regelgeving, de provincies hebben een belangrijke rol bij het mogelijk
maken van de ontgassingsinstallaties (denk aan milieuvergunningen en de handhaving
en toezicht op installaties bij inrichtingen) en het bedrijfsleven werkt aan een bekostigingsstructuur.
Samen maken we een inschatting van de benodigde ontgassingscapaciteit en de meest
geschikte locaties (dicht bij de laad- en losplaatsen, dus in Nederland vooral in
de buurt van of op de route naar de zeehavens).

Er wordt momenteel in de taskforce gewerkt aan een praktische betaalwijze, waarbij
de verlader/bevrachter/als vertegenwoordiger van de eigenaar van de lading, de kosten
voor zijn rekening neemt. Daarmee kan de schipper «gratis» terecht bij de ontgassingsinstallatie
en wordt een belangrijke prikkel tot illegaal varend ontgassen weggenomen.

Ook een adequate handhaving is een onderwerp dat in de taskforce wordt uitgewerkt.
Mede op grond van de bestaande handhavingsstructuur in het scheepafvalstoffenverdrag
kan via de losverklaringen een administratieve handhaving worden gerealiseerd die
mogelijk niet veel extra inspanning hoeft te vergen als financieel de ontgassingen
goed zijn georganiseerd.

Ook wordt in dit verband momenteel een onderzoek uitgevoerd naar de benodigde speciale
ligplaatsen voor gevaarlijke-stoffenschepen. Daarbij wordt getracht inzicht te verkrijgen
in de goederenstromen van gevaarlijke stoffen en de afwegingen die de sector en industrie
maken over dedicated varen en als gevolg daarvan mogelijke extra ligplaatsen. Ook
komt hierin aan de orde in welke mate er nu in werkelijkheid wordt ontgast en waar
dat plaatsvindt. Op dit moment zijn er weliswaar berekeningen van het aantal mogelijke
ontgassingen, maar dit is een theoretische benadering. Het maken van goede inschattingen
van het straks benodigde aantal ligplaatsen en ontgassingsinstallaties wordt bovendien
bemoeilijkt door het feit dat de invoering van het ontgassingsverbod ook een verschuiving
naar meer dedicated varen kan bewerkstelligen, waardoor er minder ontgassingscapaciteit,
maar meer ligplaatsen voor niet-ontgaste schepen nodig zijn.

Daarnaast heb ik met de voorzitter van de taskforce afgesproken om in de loop van
volgend jaar een thema-actie te organiseren gericht op de naleving van de bestaande
regelgeving. Een goed moment zou kunnen zijn wanneer in het ADN-verdrag een uitbreiding
van het ontgassingsverbod in dichtbevolkte gebieden naar alle gevaarlijke stoffen
van kracht wordt. Ik heb gevraagd aan ILT en RWS dit te organiseren in het kader van
de jaarlijkse thema-acties voor de handhaving. De thema-actie kan bovendien gebruikt
worden om de sector bewust te maken van het aanstaande internationale ontgassingsverbod
op basis van het CDNI.

Uw Kamer heeft mij gevraagd om te bezien of door gebruikmaking van andere wetgeving
het verbod te versnellen is. Zoals ik heb geschetst, kan ik op de zgn. Aktewateren
geen eenzijdige maatregelen nemen, dus daarvoor biedt alleen het Scheepafvalstoffenverdrag
de basis. En die basis is inmiddels beschikbaar. Zodra het verdrag ook in de andere
verdragstaten geratificeerd is, kan het verbod in werking treden. Maar ik heb ook
aangegeven dat het tempo niet alleen door de wetgeving bepaald wordt, maar ook door
de praktische maatregelen die nodig zijn. En zonder die praktische voorzieningen zou
ik wetgeving maken die niet na te leven is. Dat is niet wat ik wil.

Vergelijking met Duitsland

In de pers is de suggestie gewekt dat in Duitsland het ontgassen wel verboden zou
zijn, terwijl het in Nederland toegelaten zou worden. Dit is een misverstand. Duitsland
is net als Nederland verdragspartij van het Scheepsafvalstoffenverdrag, en dient dus
dezelfde stappen te doorlopen als wij om tot nationale regelgeving te komen.

Wel is er een klein verschil tussen Nederland en Duitsland als het gaat om het ontgassingsverbod
voor benzine op grond van de Benzinedistributierichtlijn van de EU. In Duitsland worden
onder het Europese ontgassingsverbod voor benzine niet alleen UN 1203, maar ook nog
twee andere soorten benzine gerekend: sinds 2012 is het in Duitsland ook voor UN 1268
en UN 3475 verboden om varend te ontgassen4. Destijds heeft Duitsland bij de notificering hiervoor toestemming gekregen van de
EU. Argument hiervoor was dat het nationale emmissieplafond in Duitsland dreigde te
worden doorbroken en dat er extra maatregelen moesten worden genomen. Deze beide benzines
zullen overigens deel uitmaken van de eerste tranche van stoffen waarvoor het varend
ontgassen in het CDNI verboden gaat worden.

Nederland heeft destijds één op één die richtlijn geïmplementeerd, zonder nationale
kop.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga