Brief regering : Rapportage bestrijding seksueel grensoverschrijdend gedrag bij hulp- en OS-organisaties

Nr. 10
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2018

Tijdens het plenair debat op 13 juni jl. heb ik uw Kamer toegezegd in najaar 2018
een rapportage te sturen over de voortgang van mijn inzet ter bestrijding van seksueel
grensoverschrijdend gedrag bij de hulp- en OS-organisaties (Handelingen II 2017/18,
nr. 93, item 11). Bij deze doe ik die toezegging gestand. In navolging van mijn brief van 26 april
jl. (Kamerstuk 34 775 XVII, nr. 61) over de maatregelen ter bestrijding van (seksueel) grensoverschrijdend gedrag bevat
deze brief een update over (1) de voortgang van afspraken met hulp- en ontwikkelingsorganisaties,
(2) de aanscherping van de procedures en subsidiekaders door het Ministerie, (3) de
vorderingen in internationaal kader en (4) de doorwerking van de beschreven aanpak
voor subsidie-ontvangende organisaties buiten de hulp- en ontwikkelingssector.

In de rapportage wordt ook ingegaan op afhandeling van de gewijzigde motie van het
lid Becker over voldoende toerusting van het CBF (Kamerstuk 34 775 XVII, nr. 68 gewijzigd) en de aangehouden motie van het lid Becker inzake steekproefsgewijs praktijktoezicht
(Kamerstuk 34 775 XVII, nr. 64).

(1) Voortgang Gezamenlijk Actieplan Integriteit door de hulp- en ontwikkelingsorganisaties

In het voorjaar hebben hulp- en OS-organisaties en koepelorganisaties Partos, Dutch
Relief Alliance (DRA), Goede Doelen Nederland als ook toezichthouder CBF een Gezamenlijk
Actieplan Integriteit opgesteld en voortvarend ter hand genomen. De afgelopen maanden
hebben de verschillende hulp- en OS-organisaties uitvoering gegeven aan onderdelen
van het Gezamenlijk Actieplan Integriteit. Naast deze gezamenlijke acties hebben veel
organisaties op individueel niveau extra maatregelen getroffen om grensoverschrijdend
gedrag tegen te gaan.

Op 22 oktober jl. zijn door de uitvoerders van het Gezamenlijk Actieplan Integriteit
de voorlopige resultaten gepresenteerd in een bijeenkomst voor directeuren uit de
sector, met als doel het belang van moreel leiderschap te onderstrepen. Aan de bijeenkomst
werd deelgenomen door ruim 50 vertegenwoordigers, ook van organisaties die geen subsidie-relatie
met het ministerie hebben, uit de sector, wat laat zien dat integriteit leeft bij
de hulp- en ontwikkelingsorganisaties. Eind dit jaar rapporteren de partijen die in
het Gezamenlijk Actieplan Integriteit zijn verenigd, publiekelijk over de resultaten
van het Actieplan en geven zij ook inzicht in de voor 2019 geplande activiteiten.
Deze resultaten zullen dus ook voor de Kamer beschikbaar zijn.

Op de actielijnen die zijn genoemd in mijn brief van 26 april is de volgende voortgang
geboekt:

• Onderling leertraject met trainingen en intervisie voor managers en medewerkers van
hulp- en ontwikkelingsorganisaties op het gebied van integraal integriteitsbeleid
en het voorkomen van (seksueel) grensoverschrijdend gedrag: Partos en Goede Doelen
Nederland hebben diverse leerbijeenkomsten en workshops georganiseerd. Uit de evaluatie
bleek een behoefte aan zowel een handreiking voor invoeren integriteitssysteem als
intervisie, hieraan wordt opvolging gegeven.

• Onderzoek naar en introductie van een «humanitair paspoort«: het onderzoek naar een
humanitair paspoort is breder getrokken onder de noemer screening, met als doel te komen tot een systeem waarbij voorkomen wordt dat personen die veroordeeld
zijn voor (seksueel) wangedrag niet zo maar elders aan de slag kunnen. De recruteringsfase
is cruciaal om na te gaan of iemand al eerder wegens grensoverschrijdend gedrag is
veroordeeld of anderszins berispt. Er zijn concrete stappen geïdentificeerd en formats
ontwikkeld die tijdens het recruteringsproces toegepast kunnen worden, zoals een eenduidige
manier van het doen van referentiechecks op gebied van integriteit en het opvragen
van een Verklaring omtrent Gedrag (VOG). Tot slot wordt gekeken naar mogelijkheden
en toegevoegde waarde van het opstellen van een zwarte lijst, hierover wordt voor
eind 2018 door de betrokken organisaties een besluit genomen. Dit alles uiteraard
passend binnen de kaders van wet- en regelgeving.

• Ontwikkelen van best practices voor het trainen van lokale partners en uitvoerders: het betreft hier de ketenverantwoordelijkheid.
Hiervoor wordt een aantal casestudies gedaan om te verkennen hoe het in de praktijk
werkt en waar verbeteringen mogelijk zijn, de uitkomsten hiervan zijn in december
bekend.

• Aanscherpen CBF Erkenningsregeling, aanpassing normen en introductie van een meldingsplicht:
aan de Erkenningsregeling is een apart hoofdstuk toegevoegd met normen op het gebied
van integriteit. De aanpassing van de Erkenningsregeling en het toezicht daarop hebben
voor het CBF financiële en organisatorische gevolgen. In het kader van zelfregulering
door de sector en de onafhankelijkheid van de toezichthouder ga ik ervan uit dat de
sector hier zelf invulling aan geeft. Uitvoering van de (gewijzigde) motie van het
lid Beckers is hiermee voor mij afgedaan.

Tijdens het debat op 13 juni is ook gesproken over de wijze waarop steekproefsgewijs
praktijktoezicht vorm zou kunnen worden gegeven, met als doel het bij hulpprojecten
signaleren en voorkomen van misstanden (aangehouden motie van het lid Becker). De
meerwaarde van een inspectiesysteem wordt onderkend, om na te gaan of de maatregelen
die nu genomen worden effect hebben en bij de getroffen bevolking na te gaan hoe zij
de hulp ervaren, of klachtensystemen werken, e.d. Hierbij is het van belang dat dit
gedaan wordt door gespecialiseerde, onafhankelijk organisaties, die goed op de hoogte
zijn van de specifieke context. Er zijn al diverse organisaties die een dergelijke
taak vervullen, zoals Ground Truth Solutions en CDAC (Communicating with Disaster
Affected Communities). Deze organisaties functioneren goed en hun rapporten leveren
waardevolle informatie op. Ik overweeg een bijdrage aan Ground Truth Solutions, om
het bestaande inspectiesysteem verder te versterken. Daarnaast heb ik een onderzoek
laten doen naar de wenselijkheid en haalbaarheid van een onafhankelijke, sector brede
«ombudsfunctie». Het onderzoek laat zien dat met name voor de mensen die afhankelijk
zijn van hulp, een dergelijk onafhankelijk mechanisme belangrijk is. Het onderzoek
maakt ook duidelijk dat een dergelijk mechanisme context specifiek moet worden ingevuld
en uitgetest. Tijdens de Safeguarding Summit op 18 oktober in Londen heb ik aangekondigd
dat Nederland 2 pilots gaat organiseren op dit onderwerp en daarvoor internationale
steun bepleit.

(2) Aanscherpen procedures en subsidiekaders

Sinds begin september heeft het ministerie een meldpunt voor (seksueel) grensoverschrijdend
gedrag, waar (vermoedens van) misstanden door partnerorganisaties gemeld kunnen worden
(safeguarding@minbuza.nl). Van deze meldingen vindt een uniforme registratie plaats
en wordt het optreden van gesubsidieerde organisaties in reactie op dergelijke misstanden
beoordeeld. Daarnaast wordt in samenwerking met het CBF een meldingsformulier opgesteld,
zodat organisaties door middel van één formulier meldingen kunnen doen bij zowel het
ministerie als bij het CBF. Op deze manier krijgen we op termijn inzicht in de reikwijdte
van de problematiek in de sector en bij specifieke organisaties.

De komende tijd verwacht ik dat het aantal meldingen zal toenemen, vanwege de aandacht
die dit onderwerp nu krijgt en de stappen die worden gezet om meer openheid te creëren.
Mogelijk zal dit ook vaker bij één bepaalde organisatie voorkomen. Vanuit het principe
zero-tolerance for not acting is mijn inzet erop gericht maatregelen te nemen als een organisatie naar mijn oordeel
nalaat adequaat op te treden naar aanleiding van een melding. Als er sprake is van herhaaldelijke meldingen, de misstanden
voortduren en blijkt dat deze niet goed worden opgevolgd, dan is de uiterste consequentie
die ik kan trekken financieel, namelijk het stopzetten van financiering en uitsluiten
van nieuwe financiering tot de organisatie haar procedures en waarborgen rondom integriteit
en grensoverschrijdend gedrag aantoonbaar op orde heeft.

Als het gaat om consequenties anders dan financieel is mijn handelingsperspectief
beperkt door de aard van de relatie. Financiering van hulporganisaties is een financiële
relatie, waarbij de ultiem door mij te treffen maatregel het stopzetten van financiering
is, al dan niet gepaard met een terugvordering. Het stelsel van Algemene wet bestuursrecht
(Awb) dat het algemene kader vormt voor het toezicht houden op verleende subsidies
kent geen strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden.

In mijn brief van april 2018 heb ik een pakket aan maatregelen uiteengezet, waaronder
het aanscherpen van procedures en subsidiekaders. Op 5 september is het voorstel tot
Wijziging van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken met het oog
op het toepassen van niet-doelgebonden subsidiecriteria aan uw Kamer toegezonden (Kamerstuk
35 009). Dit is een belangrijke stap om onder meer de toepassing van beoordelingscriteria
met betrekking tot het integriteitsbeleid van organisaties die subsidie willen ontvangen,
wettelijk te verankeren.

Reeds eerder zijn de sjablonen voor bijdrageovereenkomsten, subsidiebeschikkingen
en internationale arrangementen aangescherpt. Zo is de meldingsplicht uitgebreid zodat
ook meldingen rondom grensoverschrijdend gedrag hieronder vallen. Tevens is het uitgangspunt
zero-tolerance for not acting nader gedefinieerd. Daarnaast is de organisatiebeoordeling, die plaatsvindt alvorens
een financiering met een organisatie wordt aangegaan, aangescherpt. Hiermee heb ik
de grenzen van de mogelijkheden die mij juridisch ter beschikking staan bereikt.

Bij strafrechtelijke handelingsperspectieven ligt het primaat bij de instanties verantwoordelijk
voor opsporing en vervolging en bij het slachtoffer. De strafwetgeving in Nederland
en de meeste andere landen kan uitsluitend worden ingezet tegen plegers van strafbare
feiten. In het geval van aan individuele werknemers te verwijten (ernstige) misdragingen,
kan daarvan mogelijk sprake zijn. Het Openbaar Ministerie zal na aangifte moeten beoordelen
of het tot vervolging van de individuele daders kan overgegaan. Tot vervolging van
de werkgever zal het OM alleen kunnen overgaan indien deze een strafbaar feit heeft
gepleegd.

Bij (ernstig) grensoverschrijdend gedrag kan het slachtoffer tot aangifte overgaan
om opsporing en strafvervolging in gang te zetten. Slachtoffers van seksuele misdragingen
ervaren echter vaak een hoge drempel en het doen van aangifte is niet in alle landen
een eenvoudige weg.

De Wet Normering Topinkomens (WNT) regelt in Nederland het normeren van de inkomens
van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. Dit is de enige wettelijke
uitzondering op de hoofdregel dat de loonvorming in beginsel het primaat is van de
sociale partners. De WNT voorziet in een structureel beloningsregime en biedt de overheid
geen aanknopingspunten om de werkgever te dwingen om daarvan op incidentele gronden,
bijvoorbeeld het aan het licht treden van misstanden, af te wijken. Het ligt op de
weg van de werkgever om in dergelijke gevallen binnen het raam van de arbeidsovereenkomst
de toepassing van eventuele beloningssancties te overwegen. Een aanpassing van de
WNT in deze zin zou op gespannen voet staan met het in verschillende internationale
verdragen neergelegde recht op vrij en collectief onderhandelen, zoals ook al uiteengezet
in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State op het, inmiddels ingetrokken,
Wetsvoorstel uitbreiding personele reikwijdte WNT. Ook in de gesprekken met internationale
partners is niet gebleken dat op dit moment ingrijpen in beloningsbeleid als een maatregel
wordt gezien die voor de hand ligt.

(3) Internationale aanpak

Zoals eerder aangegeven organiseerde het VK op 18 oktober een Safeguarding Summit,
waaraan ik heb deelgenomen. Voor deze Summit waren ruim 500 deelnemers uitgenodigd,
die diverse delen van de hulpsector vertegenwoordigen (NGO’s, private sector, de VN
en donoren). De belangrijkste stakeholders hebben toezeggingen gedaan ter bestrijding
van sexual exploitation and abuse (SEA) en grensoverschrijdend gedrag. Tijdens de Safeguarding Summit heb ik de Nederlandse
visie op de aanpak van SEA en grensoverschrijdend gedrag helder neergezet (zero-tolerance for not acting, belang van empowerment) en deelnemers opgeroepen om nu vooral ook concrete stappen
te zetten, waarbij zorg voor het slachtoffer centraal staat. Hierbij heb ik dus de
oproep gedaan voor het steunen van het Nederlandse voorstel om te komen tot twee pilots
voor een ombuds-mechanisme.

Tijdens de Safeguarding Summit zijn donor commitments gepresenteerd1. Het betreft politieke toezeggingen, waarbij donoren de toezegging hebben gedaan
elkaar over een jaar op de hoogte te brengen van de voortgang die op deze actielijnen
is gerealiseerd. Nederland voldoet al aan een aantal afspraken, door de maatregelen
die het ministerie heeft genomen (zoals aanpassing procedures, toetsing en instellen
van een meldpunt), de uitvoering die NGO’s geven aan het Gezamenlijk Actieplan Integrale
Integriteit (verbetering integriteitssystemen, aanscherping erkenningsregeling van
CBF, stappen op gebied van screening nieuwe medewerkers, e.d.) en de Nederlandse inzet
in internationaal kader. Aan andere toezeggingen wordt gewerkt (vb. opzetten van een
ombuds-functie), in samenwerking met de NGO’s dan wel in het kader van de donor werkgroep
of de VN. Nederland heeft de donortoezeggingen dan ook onderschreven. Het voornemen
bestaat nu om de internationale donoraanpak na de Safeguarding Summit nogmaals in
een gezamenlijke brief aan alle hoofden van multilaterale instellingen mede te delen.

Nederland heeft in het voorjaar met succes ervoor gepleit dat seksueel grensoverschrijdend
gedrag structureel op de agenda komt van bestuursvergaderingen van VN-organisaties
en bij de jaarvergaderingen van de Internationaal Financiële Instellingen (IFI’s).
In de najaarsvergaderingen die nu al hebben plaatsgevonden (zoals UNHCR en UN Women)
stond dit dan ook op de agenda. Zo hebben beide organisaties inmiddels een eigen coördinator
voor bestrijding van Sexual Exploitation and Abuse (SEA) en grensoverschrijdend gedrag
in dienst genomen en maatregelen genomen ter versterking van klokkenluidersregelingen
en de ondersteuning van slachtoffers.

Bij de multilaterale instellingen werken mensen die vaak hun hele leven en soms ook
gezin naar het buitenland hebben verhuisd. Vaak zijn deze organisaties hiërarchisch
en veel mensen werken op een tijdelijk contract of als consultants. De afhankelijkheid
van contacten binnen de organisatie is daarmee groot. Dat maakt dat mensen zich kwetsbaar
voelen, wat vaak een drempel is voor mensen om grensoverschrijdend gedrag en SEA te
melden. De VN Hervormingsagenda voor management moet bijdragen aan een verbetering
van de werkverhouding en -cultuur en Nederland zet hierop ook in bij de discussie
over de VN-hervormingen. Het management zal ook structureel moeten sturen op wenselijk
gedrag van managers en medewerkers. Een dergelijke verandering kost tijd en verschillende
VN-medewerkers geven zelf ook aan dat donoren een positieve verandering kunnen stimuleren
door dit hoog op de agenda te blijven zetten. Dit werd benadrukt bij de eerste bijeenkomst
van de Group of Friends to Eliminate Sexual Harassment at the UN. Samen met Frankrijk, Kenia en Israël heeft Nederland deze groep geïnitieerd. In
september was de eerste bijeenkomst in aanwezigheid van permanente vertegenwoordigers
van andere lidstaten en de VN-medewerkers verantwoordelijk voor het beleid op SEA
en grensoverschrijdend gedrag. Deze groep zal regelmatig met elkaar samen komen om
informeel met elkaar van gedachten te wisselen over de aanpak van grensoverschrijdend
gedrag bij de VN.

Tenslotte, Nederland en enkele andere lidstaten zijn begonnen met het opnemen van
een paragraaf over grensoverschrijdend gedrag en SEA in nieuw af te sluiten contracten
met verschillende multilaterale organisaties. Deze clausules behoeven meestal nadere
toelichting en soms tekstuele onderhandeling, voordat ze worden geaccepteerd door
de verschillende multilaterale organisaties en het VN-secretariaat. Met een aantal
organisaties zijn de contractonderhandelingen nog gaande. Dit onderwerp wordt op deze
manier concreet onderdeel van mijn verwachtingen over het presteren van organisaties.
Nederland benadrukt dat het hierbij gaat om de preventie van en reactie op incidenten bij de verschillende organisaties. Op termijn willen de verschillende
donoren de teksten en terminologie in contracten op elkaar aanpassen, om de administratieve
druk op organisaties te minimaliseren. De plannen hiervoor worden momenteel in OESO-DAC
verband voorbereid.

(4) Relevantie voor overige financiering-ontvangende organisaties, het bedrijfsleven
en bij uitzendingen

De focus was aanvankelijk gericht op hulp- en OS-organisaties en multilaterale instellingen
(met name de VN en IFI’s). Misstanden kunnen uiteraard ook voorkomen buiten deze twee
categorieën organisaties. Aanscherping van het beleid en de regelgeving van het ministerie
is evenzeer van toepassing op andere organisaties waarmee het ministerie een financieringsrelatie
onderhoudt, dus ook bedrijven, kennisinstellingen en culturele instellingen. Voor
de zomer van 2018 zijn alle organisaties en bedrijven geïnformeerd over de procedurele
aanpassingen die zijn doorgevoerd en hen is geïnstrueerd om alle ernstige vormen van
(seksueel) grensoverschrijdend gedrag te melden, waarbij het meldpunt op het ministerie
kenbaar is gemaakt.

De algemene commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft
een verzoek gedaan (kenmerk 2018Z1554) om een reactie op het artikel in NRC Next (3 september jl.) en de uitzending van
EenVandaag (4 september jl.) over promotiemeisjes bij Heineken. Deze berichten vonden
plaats naar aanleiding van het boek «Bier voor Afrika» van Olivier van Beemen.

Uiteraard is het verwerpelijk dat vrouwen geconfronteerd worden met seksueel grensoverschrijdend
gedrag. Van het internationaal opererende bedrijfsleven wordt verwacht dat zij ondernemen
conform de UN Guiding Principles on Business and Human Rights en OESO-richtlijnen
voor multinationale ondernemingen. Zorgdragen voor de veiligheid en gezondheid van
werknemers binnen de gehele keten, ook dochterondernemingen en onderaannemers, zoals
de bedrijven die voor Heineken bier promoten, hoort daarbij.

In juni 2018 heeft Heineken een grootschalig onderzoek afgerond naar bierpromotors
in Afrika, in samenwerking met not-for-profit «Partner Africa». Op basis daarvan is
Heineken gestopt met de inzet van bierpromotors in Mozambique en Egypte. Op 4 juli
heeft Heineken een nieuw bierpromotorbeleid geïntroduceerd, dat inmiddels wordt uitgerold.
Verdere actieplannen worden tussen nu en december uitgewerkt. Heineken zal heldere
doelen moeten stellen die aantonen dat het nieuwe beleid de problematiek aanpakt en
zal hierover open en eerlijk moeten communiceren.

Ik ga er vanuit u met bovenstaande informatie een overzicht te hebben gegeven over
de ingezette acties tot nu toe, alsmede antwoorden te hebben gegeven op de uitstaande
moties en toezeggingen. Desgewenst ben ik gaarne bereid Uw Kamer medio volgend jaar
een nieuwe update te verstrekken.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag