Brief regering : Geannoteerde agenda Eurogroep 19 november 2018

Nr. 1554 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 november 2018

Hierbij zend ik u de geannoteerde agenda voor de Eurogroep van 19 november te Brussel.

Het is mogelijk dat nog punten worden toegevoegd aan de agenda of dat bepaalde onderwerpen
worden afgevoerd of worden uitgesteld tot de volgende vergadering.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra

Geannoteerde agenda Eurogroep 19 november 2018

Toekomst van de EMU

Document: Verklaring EMU Eurotop 29 juni: EURO 502/18 (zie voetnoot)

Aard bespreking: Gedachtewisseling

Besluitvormingsprocedure: N.v.t.

Toelichting:

De Eurogroep zal van gedachten wisselen over verdieping van de Economische en Monetaire
Unie (EMU), ter opvolging van de Eurotop van 29 juni jongstleden. Vanwege de samenhang
van de onderwerpen die aan deze discussie raken en omdat niet exact duidelijk is welke
onderwerpen in het kader van de EMU aan bod zullen komen, wordt hieronder een volledig
overzicht van de stand van zaken omtrent al de relevante onderwerpen gegeven. De informatie
die in deze geannoteerde agenda wordt gegeven, komt exact overeen met de informatie
uit de geannoteerde agenda voor de Eurogroep van 5 november. Sinds die bespreking
is geen aanvullende informatie beschikbaar, anders dan het verslag dat u al is toegezonden.1

Bij die Eurotop is een verklaring opgesteld over de EMU.2 Daarin staat ook dat er consensus was onder de lidstaten om het Europees Stabiliteitsmechanisme
(ESM) de gemeenschappelijke achtervang (common backstop) van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (Single Resolution Fund; SRF) te maken en tegelijkertijd het ESM te versterken. Daarbij zal gewerkt worden
op basis van alle elementen van een ESM-hervorming uit de brief van de voorzitter
van de Eurogroep aan president Tusk.3 Tot slot staat in de verklaring dat ook over alle andere elementen van deze brief
zal worden gesproken. De brief benoemt o.a. nog een eurozonebegroting voor concurrentiekracht,
convergentie en stabilisatie en de meningsverschillen over de noodzaak hiervan. Tijdens
de Eurotop van december 2018 zal weer gesproken worden over de toekomst van de EMU.
Om in december eventueel besluiten te kunnen nemen over al deze elementen, wordt in
de Eurogroep de komende tijd over deelonderwerpen gesproken. Er vindt geen besluitvorming
tijdens deze Eurogroep-bijeenkomsten plaats en er is ook geen specifieke rechtsbasis.
Het Europees parlement (EP) heeft tijdens deze bijeenkomsten van de Eurogroep geen
rol.

Gemeenschappelijke achtervang SRF

De Eurogroep zal spreken over een door de Eurotop gevraagde Terms of Reference (ToR) voor de achtervang voor het SRF. In deze ToR zullen de belangrijkste kenmerken
van de achtervang overeengekomen worden. Voor Nederland geldt dat de achtervang van
het SRF in principe bij het ESM kan worden ondergebracht, mits dit onderdeel is van
een brede ESM-hervorming, inclusief ondergenoemde elementen.

In de brief van de Eurogroepvoorzitter aan de president van de Europese Raad wordt
gesteld dat de omvang van de gemeenschappelijke achtervang gebaseerd zal worden op
de doelomvang van het SRF. Sommige lidstaten pleiten daarbij voor een automatische
link, waarbij de omvang van de achtervang meegroeit in het geval dat de doelomvang
van het SRF stijgt. Nederland zet in op unanieme besluitvorming in de Raad van gouverneurs
over aanpassingen van de omvang van de gemeenschappelijke achtervang.

Voor besluitvorming over het verstrekken van leningen aan de SRB, pleit Nederland
samen met onder andere Duitsland, Finland en enkele andere lidstaten voor unanieme
besluitvorming door de Raad van bewind van het ESM. Dit hoeft efficiënte besluitvorming
als een beroep op de backstop wordt gedaan niet in de weg te staan. Omdat bij de afwikkeling van financiële instellingen
snelle besluitvorming nodig is, zal het ESM wel een bijzondere besluitvormingsprocedure
moeten ontwikkelen die garandeert dat op de zeer korte termijn over een beroep op
de backstop kan worden besloten. Nederland zal het bestaande informatieprotocol met de Tweede
Kamer mogelijk aan moeten passen, waarbij rekening gehouden wordt met de noodzaak
om snel, doorgaans binnen 24 uur, te moeten kunnen besluiten. Een andere groep lidstaten
is voorstander van besluitvorming over het verstrekken van leningen door de directeur
van het ESM.

Wat Nederland betreft zijn de belangrijkste voorwaarden voor het gebruik van de backstop dat de backstop alleen in laatste instantie ingeroepen kan worden en dat gebruik begrotingsneutraal
moet zijn op de middellange termijn. Dit houdt in dat de backstop alleen gebruikt kan worden als het SRF leeg is en niet voldoende snel aanvullende
heffingen bij het bankwezen opgehaald kunnen worden. Om begrotingsneutraliteit zeker
te stellen kunnen de leningen van het ESM niet groter zijn dan de terugbetaalcapaciteit
van de SRB op middellange termijn. Voor die middellange termijn zet Nederland in op
3 jaar, met een beperkte mogelijkheid om deze terugbetaaltermijn te verlengen. Ook
ligt het voor de hand dat het ESM de eigen financieringskosten, verhoogd met een rentemarge,
in rekening brengt bij de SRB. Net zoals bij leningen aan lidstaten moet het ESM wat
Nederland betreft ook voor leningen aan de SRB voorwaarden en waarborgen eisen, om
terugbetaling zeker te stellen.

Naast bovenstaande overwegingen over de vormgeving van de backstop zal de Eurogroep ook opnieuw van gedachten wisselen over mogelijk vervroegde invoering
van de gemeenschappelijke achtervang. In de routekaart ter voltooiing van de bankenunie
uit 2016 is afgesproken dat de gemeenschappelijke achtervang eerder dan aan het eind
van 2023 ingevoerd zou kunnen worden als sprake is van voldoende risicoreductie. Nederland
zet hierbij in op een afronding van het zogenaamde bankenpakket, in lijn met het Raadsakkoord
ten aanzien van onder andere de Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities (MREL) en de leverage ratio. Daarnaast zet Nederland in op aantoonbare risicoreductie in de Europese bankensector.
In eerder genoemde brief van Eurogroepvoorzitter aan de regeringsleiders staat dat
de instellingen hiertoe in 2020 een rapport zullen presenteren over risicoreductie
op het gebied van MREL en niet-presenterende leningen (NPL’s).

Ook zal opnieuw gesproken worden over de intergouvernementele afspraak (IGA) waarin
het functioneren van het SRF is vastgelegd. Een aantal lidstaten is van mening dat
deze afspraak aangepast moet worden als de gemeenschappelijke achtervang vervroegd
wordt ingevoerd, omdat deze achtervang anders tot eind 2023 op een (enigszins) andere
wijze functioneert dan na 2023. Dit komt omdat de IGA voorschrijft dat tot eind 2023
eventuele leningen die de SRB aangaat (als de beschikbare middelen in het SRF zijn
uitgeput) terugbetaald moeten worden door de financiële instellingen in het land waar
de afwikkeling plaatsheeft. Na 2023 worden leningen van de SRB terugbetaald door alle
banken in de bankenunie. Nederland is geen voorstander van een aanpassing van de IGA.

Liquiditeit in resolutie

De Eurogroep zal ook van gedachten wisselen over het onderwerp liquiditeit in resolutie.
De eerste resolutiecasus door de Single Resolution Board (SRB), van Banco Popular
in juni 2017, heeft aanleiding gegeven tot discussies in Europa over wat te doen als
banken na resolutie over onvoldoende liquide middelen beschikken. Banco Popular kwam
vorig jaar in liquiditeitsproblemen nadat deposito’s werden teruggetrokken door twijfels
over de solvabiliteit. Na toepassing van bail-in nam Santander de bank over en leverde de benodigde liquiditeit. Als er geen koper
was geweest, zou het volgens de SRB onduidelijk zijn geweest of de bank in resolutie
van voldoende liquiditeit had kunnen worden voorzien. De bank had namelijk onvoldoende
onderpand beschikbaar voor het aantrekken van liquiditeit bij private partijen of
de centrale bank. Een aantal lidstaten pleit daarom voor nieuwe instrumenten en zien
daarbij een rol voor het ESM.

Nederland benadrukt, in lijn met de kabinetsreactie op publicaties inzake de bankenunie
van november 20174, dat het uitgangspunt van resolutie is dat hierdoor een gezonde bank wordt gecreëerd
die zelfstandig financiering aan moet kunnen trekken bij private partijen of de centrale
bank. Als er twijfel bestaat of dit met het huidige toezicht- en resolutieraamwerk
mogelijk is, wordt wat Nederland betreft eerst kritisch naar dit raamwerk gekeken
om te bezien hoe de kans op een tekort aan liquiditeit na resolutie zo klein mogelijk
gemaakt kan worden. Indien er onverhoopt toch een gering tekort blijft, kan dit vanuit
het resolutiefonds (SRF) worden gefinancierd.

Hervorming ESM

De Eurogroep zal de komende twee bijeenkomsten ook opnieuw spreken over de hervorming
van het ESM. Er zal naar verwachting worden teruggekomen op twee specifieke elementen
van de ESM hervorming die in de Eurogroep van oktober zijn besproken: het instrumentarium
van het ESM en de rol van het ESM in de totstandkoming van programma’s.

In de discussie over het mogelijk aanpassen van het instrumentarium van het ESM gaat
het vooral over het aanpassen van bestaande instrumenten. Volgens Nederland heeft
het ESM, met onder andere leningen met bijbehorend aanpassingsprogramma en preventieve
kredietlijnen, al voldoende instrumenten om lidstaten van noodsteun te voorzien. Het
principe moet blijven dat het ESM enkel steun verleent als dit onontbeerlijk is voor
de financiële stabiliteit van het eurogebied en haar lidstaten. Een van de concrete
discussiepunten zijn de toegangscriteria van de preventieve instrumenten van het ESM.
Er is in oktober geconcludeerd dat verdere technische discussies nodig zijn op dit
punt. Nederland zal daarbij als uitgangspunt hanteren dat het open staat voor het
verduidelijken van de toegangscriteria, om de doeltreffendheid van deze instrumenten
te vergroten, maar dat de huidige waarborgen, in de vorm van passende toegangscriteria
en voorwaarden moeten blijven gelden.

In oktober bleek er brede steun voor uitbreiding van de rol van het ESM in de totstandkoming
van programma´s. Dit kan de slagvaardigheid van steunprogramma´s in de toekomst vergroten.
De verwachting is dat de komende Eurogroep met name nog zal worden gekeken naar het
voorkomen van overlap tussen de verantwoordelijkheden van het ESM en de bevoegdheden
van de Europese Commissie. Het Nederlandse uitgangspunt is daarbij dat de rol van
het ESM binnen de totstandkoming kan worden vergroot, zonder dat dit tot onwenselijke
overlap leidt met de bevoegdheden van de Europese Commissie. Betrokkenheid van het
IMF kan per geval worden bezien.

Een ander belangrijk element van een brede ESM-hervorming voor Nederland is het versterken
van het raamwerk voor het herstructureren van onhoudbare overheidsschuld. In de eerdergenoemde
brief van de Eurogroepvoorzitter wordt gerefereerd aan debt sustainability issues. De brief noemt specifiek de mogelijke introductie van zogenoemde collective action clauses (CAC’s) met single-limb aggregation in nieuwe staatsobligaties van eurolanden. CAC’s zijn contractuele voorwaarden in
staatsobligaties die ervoor zorgen dat bij een herstructurering alle crediteuren die
deze staatsobligaties hebben aangekocht, juridisch aan een herstructurering gebonden
zijn wanneer een gekwalificeerde meerderheid van crediteuren van die betreffende staatsobligaties
heeft ingestemd. Door middel van single-limb aggregation kan dit proces verder worden bespoedigd. Daarnaast wordt in de brief van de Eurogroep-voorzitter
gerefereerd aan het idee dat het ESM op vergelijkbare wijze als het IMF een faciliterende
rol op zich kan nemen bij gesprekken tussen schuldeisers en landen in de problemen.
Nederland vindt het belangrijk dat het raamwerk voor de ordelijke herstructurering
van onhoudbare overheidsschuld wordt versterkt, zoals ook uiteengezet in de kamerbrief
met de Nederlandse visie op de toekomst van de EMU5. Bovengenoemde elementen kunnen volgens Nederland hieraan bijdragen.

Eurozonebegroting

De verwachting is dat sommige lidstaten ook een aparte begroting voor de eurozone
ter stabilisatie van economische schokken zullen opperen, binnen of buiten het Meerjarig
Financieel Kader (MFK). De opvattingen van het kabinet over een dergelijke stabilisatiefunctie
zijn bekend. Volgens het kabinet kunnen bij de redenering voor de noodzaak ervan serieuze
kanttekeningen worden geplaatst, zoals ook uiteengezet in de Kamerbrief met de Nederlandse
visie op de toekomst van de EMU en in het verslag van de Eurogroep van 7 september
jl.6 Wat het kabinet betreft dient in het kader van de MFK-onderhandelingen te worden
gesproken over de wijze waarop het concurrentievermogen van de lidstaten en opwaartse
convergentie binnen de eurozone kunnen worden bevorderd, bijvoorbeeld door middel
van een koppeling tussen Europese Structuur- en Cohesiefondsen en hervormingen in
het kader van het Europees Semester.7