Brief regering : Veiligheidsagenda 2019-2022

29 628
Politie

Nr. 540
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 november 2018

Volgend uit artikel 18 van de Politiewet 2012 stelt de Minister, gehoord het College
van procureurs-generaal en de regioburgemeesters, ten minste eenmaal in de vier jaar
de landelijke beleidsdoelstellingen vast ten aanzien van de taakuitvoering van de
politie. Met deze brief informeer ik uw Kamer over de landelijke beleidsdoelstellingen
die ik voor de komende vier jaar (2019–2022) heb vastgesteld. Het betreft hier ambities
ten aanzien van ondermijning, mensenhandel, cybercriminaliteit, inclusief online seksueel
kindermisbruik, en executie. Dit zijn de onderwerpen waarvan ik meen dat deze, los
van lokale prioriteiten, altijd meegewogen moeten worden door het gezag bij de inzet
van de politie.

Inleiding

In mijn brieven van 15 juni jl. heb ik een aantal belangrijke notities aan uw Kamer
gezonden over de politieorganisatie. In mijn reactie op de Evaluatie Politiewet 20121 heb ik gemarkeerd dat het einde van de evaluatie samen viel met de afronding van
de eerste fase van de vorming van de nationale politie. Er staat nu één politie die
als één organisatie lokaal, regionaal en landelijk werkt aan de veiligheid van ons
land. In mijn brief over de besteding van de middelen van het regeerakkoord2 heb ik aangegeven op welke wijze ik investeer in de politieorganisatie om bij te
dragen aan een moderne en effectieve politie. Ik heb aangegeven dat de politie in
deze kabinetsperiode een nieuwe fase zal ingaan; een fase van versterking, vernieuwing
en modernisering. Tevens heb ik aangegeven dat diezelfde politieorganisatie in de
komende periode druk ervaart op de inzetbaarheid.

Tegen deze achtergrond ben ik, met regioburgemeesters, voorzitter van het College
van PG’s en de korpschef, gekomen tot een nieuwe agenda met beleidsdoelstellingen
voor de periode 2019–2022. Met deze doelstellingen vertaal ik mijn ambities, en die
van de Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris van JenV, op het terrein
van veiligheid voor deze kabinetsperiode naar de taakuitvoering van de politie. De
regioburgemeesters zullen deze afspraken nog voorleggen aan de burgemeesters in hun
regio. Dit zou tot enige aanpassing van de agenda kunnen leiden. Daarnaast ben ik
met het gezag en de politie nog in gesprek over de precieze indicatoren en monitoring
daarvan, waarover ik u in het voorjaar zal berichten.

De druk op de inzetbaarheid, gecombineerd met de uitkomsten van de evaluatie en de
daarbij kenbaar gemaakte wensen ten aanzien van de landelijke beleidsdoelstellingen
hebben enerzijds gemaakt dat ik tot een beperkte, gefocuste set van afspraken ben
gekomen. De versterkingen uit de middelen die ter beschikking zijn gekomen van de
politie en de ontwikkeling die de politieorganisatie in de afgelopen jaren heeft doorgemaakt
maken het anderzijds wel mogelijk een kwalitatieve doorontwikkeling te laten plaatsvinden
op een aantal thema’s en de ambities passend te maken bij de financiële impulsen die
plaatsvinden.

De beleidsdoelstellingen richten zich op vraagstukken die landelijke spelen, die (eenheids)overstijgend
zijn en/of waar afstemming in de aanpak of specifieke expertise op landelijk niveau
voor nodig is. De landelijke beleidsdoelstellingen zijn complementair aan de lokale
veiligheidsagenda’s en laten ruimte aan het lokale gezag om keuzes te maken ten aanzien
van de taakuitvoering van de politie. Er is gezocht naar betekenisvolle afspraken
die bijdragen aan een effectieve politieorganisatie. De agenda bevat daarom een mix
van kwalitatieve en kwantitatieve afspraken, die passen bij de doorontwikkeling die
de politieorganisatie in de afgelopen periode heeft gemaakt. Evenals in de vorige
agenda zal er een evaluatiebepaling worden opgenomen, om op die manier bijstelling
van de agenda gedurende de looptijd mogelijk te maken. Deze nieuwe set van beleidsdoelstellingen
vervangt de huidige Veiligheidsagenda die loopt tot eind 2018.

Tot slot dient opgemerkt te worden dat hoewel de beleidsdoelstellingen zich richten
op de taakuitvoering van de politie, veiligheid een gezamenlijke verantwoordelijkheid
is, waar ook andere partners hun aandeel in hebben. Deze beleidsdoelstellingen zijn
daarom ook agenderend om samen met de politie en mijn departement te werken aan het
realiseren van een zo groot mogelijk maatschappelijk effect op de benoemde onderwerpen.

Ambities per thema

Ondermijning

Bij ondermijnende criminaliteit gaat het om een breed scala aan criminele fenomenen
en de ondermijnende werking die daarvan uitgaat op de samenleving. De verwevenheid
met de legale wereld heeft vergaande consequenties. De combinatie van omvangrijke
criminele vermogens en de toegang tot zware geweldsmiddelen stelt criminele netwerken
in staat invloed te verwerven in maatschappelijke sectoren en ongewenste druk uit
te oefenen in de samenleving. Dit gaat gepaard met bedreiging van de integriteit van
het openbaar bestuur en van overheidsambtenaren. Dit leidt tot aantasting van het
rechtsgevoel en van de rechtsstaat en zijn instituties3.

Uit alle beschikbare bronnen blijkt dat de drugsindustrie qua omvang de grootste illegale
markt is. De goede logistieke voorzieningen maken ons land een goed knooppunt voor
de handel in drugs. Direct gerelateerd daaraan zijn de omvangrijke criminele winsten
die worden witgewassen, een onmisbaar onderdeel van het criminele bedrijfsproces en
de motor van het criminele bedrijf. Maar de ondermijnende effecten van de drugsindustrie
strekken zich nog verder uit. Gevaren als drugslabs- en plantages in woonwijken, het
dumpen van giftig chemisch afval, de intimiderende aanwezigheid van OMG’s, het gebruik
van excessief geweld in de openbare ruimt, gefaciliteerd door bezit van en handel
in zware automatische vuurwapens, bedreiging van lokale bestuurders en andere overheidsdienaren,
intimidatie en corruptie en het ontstaan van parallelle samenlevingen in sommige wijken
hangen nauw samen met de illegale drugsindustrie.

Ondermijning is een van mijn belangrijkste prioriteiten voor deze kabinetsperiode.
Om die reden heb ik voor deze agenda dan ook landelijke beleidsdoelstellingen op dit
thema geformuleerd. Om de gewenste versterking en versnelling van de aanpak van ondermijnende
criminaliteit te realiseren worden de volgende afspraken voorgesteld ten aanzien van
de politie.

In de eenheden zal geprioriteerd worden op de aanpak van ondermijning, in het bijzonder
met aandacht voor drugs, financiële geldstromen en de handel in zware automatische
vuurwapens. In het kader van de in het regeerakkoord afgesproken sterkte-uitbreiding
bij de politie is 171 fte toegevoegd aan de sterkte van de regionale en landelijke
eenheden ten behoeve van de opsporing van ondermijnende en zware criminaliteit. Aan
de gezagen van de regionale eenheden en van de landelijke eenheid heb ik gevraagd
deze capaciteit (ook) in onderlinge samenwerking te laten werken als het criminaliteitsbeeld
daartoe aanleiding geeft. Immers de aard van de ondermijningsproblematiek brengt met
zich mee dat er veelal sprake is van regio- of landsgrensoverstijgende aspecten. Vanzelfsprekend
is het aan het betreffende gezag om de feitelijke prioritering te bepalen.

Voor een effectieve aanpak is het van belang dat de politie investeert in verbetering van de informatiepositie
aan de voorkant van het proces, als basis voor interventies in de aanpak van ondermijnende
criminaliteit. Daartoe wordt een betere verbinding en uitwisseling tot stand gebracht
tussen de gebiedsgebonden politiezorg (GGP), de informatieorganisatie van de politie
en de opsporing. Dit begint -conform de ontwikkelagenda GGP- met het opwerken van
signalen in de wijk, mutatie daarvan en organiseren van opvolging via opsporing of
andere interventies. Hierover worden binnen de eenheden afspraken gemaakt. Deze afspraken
resulteren tevens in het vergroten van het bewustzijn van ondermijningssignalen.

Ondermijning is naar haar aard beperkt inzichtelijk. Uw Kamer is hierover op eerdere
momenten geïnformeerd. Desalniettemin willen alle betrokkenen weten wat het effect
van hun extra inspanning is. Om hieraan invulling te geven wordt gestreefd naar het
beter kwantificeerbaar maken van de resultaten van de aanpak van ondermijning. In
2019 zullen in nauwe samenwerking tussen de landelijke en regionale partners bij de
aanpak van ondermijning nadere voorstellen worden ontwikkeld voor indicatoren waarmee
kwalitatieve en kwantitatieve resultaten beter inzichtelijk worden. Om in de tussenliggende
periode toch zicht te houden op de voortgang van de aanpak zal de huidige afspraak
aangaande «het aantal via strafrechtelijke weg aangepakte criminele samenwerkingsverbanden»
gecontinueerd worden, waarbij het realisatieniveau 2018 als uitgangspunt zal worden
gehanteerd. De rapportage over de realisatie van deze doelstelling zal het aantal
onderzoeken per aandachtgebied inzichtelijk maken, waaronder de accenten illegale
wapens en drugs, met een verbijzondering naar de soorten drugs, inclusief synthetische
drugs en cocaïne. Dit met het doel deze voor de aanpak belangrijke accenten te kunnen
volgen en bespreken op landelijk niveau.

De financiële invalshoek van onder meer geldstromen en af te pakken vermogens is een
dominante lijn in de aanpak van dit fenomeen. Het is van groot belang dat de financieel-economische
aspecten van deze criminaliteit vroegtijdig wordt geïdentificeerd. De politie vergroot
hiertoe haar mogelijkheden en resultaten. Bij de keuze voor interventies wordt aangegeven
wat de meest kansrijke wijze van afpakken is; strafrechtelijk, fiscaal of bestuurlijk,
of een combinatie. Tevens wordt in alle ondermijningzaken financieel onderzoek ingezet,
zowel in grotere als kleinere zaken, tenzij op voorhand duidelijk is dat dit geen
meerwaarde heeft.

Partners ontwikkelen in 2019 een «afpakmonitor» die inzicht geeft in de resultaten
van het integraal afpakken, waarbij gebruik wordt gemaakt van de beschikbare registraties.
De aanname is dat deze afspraak en de extra middelen die door het Kabinet zijn uitgetrokken
voor versteviging van het afpakken leidt tot verhoging van het beslag en van afgepakte
middelen zowel strafrechtelijk, fiscaal als bestuurlijk. Partners ontwikkelen daarnaast
in 2019 resultaat- en effectdoelstellingen met betrekking tot strafrechtelijk afpakken
danwel het leggen van beslag waar het de inzet van de politie betreft.

Tot slot heb ik ten aanzien van ondermijning afgesproken dat het van belang is dat
periodiek in LOVP verband wordt gesproken over de voortgang van de aanpak van ondermijning,
in het bijzonder waar het gaat om de inzet van de politie en de daarmee geboekte resultaten,
zodat er een groter lerend vermogen ten aanzien van de aanpak bestaat. Het Strategisch
Beraad Ondermijning (SBO) zal daarbij als voorbereidend en adviserend gremium dienen.

Mensenhandel

Mensenhandel is een vorm van criminaliteit die vaak onopgemerkt blijft als er geen
gerichte aandacht voor is. Het is daarom van belang dat de kennis over dit fenomeen
en de verschillende uitingsvormen verder toeneemt. Gevallen van (mogelijke) uitbuiting
verschillen van aard (seksuele uitbuiting, criminele uitbuiting, arbeidsuitbuiting
en gedwongen orgaanverwijdering) en context. Bepaalde vormen (arbeidsuitbuiting en
criminele uitbuiting) en slachtoffers (mannelijke slachtoffers van seksuele uitbuiting
en minderjarige slachtoffers) worden door professionals en de maatschappij niet altijd
herkend. De integrale aanpak van mensenhandel is vaak complex en arbeidsintensief,
zeker als er grote (internationale) netwerken achter schuil gaan of er sprake is van
multiproblematiek bij slachtoffers en daders. Een groot aantal slachtoffers komt bovendien
uit het buitenland.

Met de intensiveringen uit het Regeerakkoord intensiveert het kabinet de aanpak van
mensenhandel, zowel via de beschikbare middelen als door het Programma Samen tegen
mensenhandel. Om die reden heb ik voor deze agenda landelijke beleidsdoelstellingen
voor de politie geformuleerd op dit onderwerp.

De hieronder geformuleerde beleidsdoelstellingen beogen dat de politie onder gezag
van en samen met het Openbaar Ministerie en gemeenten en met andere relevante partijen,
zoals hulpverlening, meer en beter strategisch gekozen interventies gaat plegen met
als doel slachtoffers uit uitbuitingssituaties te bevrijden en daders aan te pakken
en slachtofferschap en daderschap te voorkomen (repressie en preventie). Om hier te
komen heb ik de volgende afspraken gemaakt.

In de eenheden zal geprioriteerd worden op mensenhandel. Er wordt gekozen voor meer
interventies met een grotere maatschappelijke impact zowel nationaal als internationaal.
Deze afspraken zienop een toename in het aantal gemelde slachtoffers door politie
bij Comensha en een toename van het aantal (complexe) mensenhandelonderzoeken. Een
concreet groeipad voor het aantal mensenhandel verdachten dat de politie aanlevert
bij het OM maakt deel uit van de afspraken.

Daartoe is het nodig dat de signalering en informatiegestuurde aanpak op alle vormen
van mensenhandel in de fysieke en digitale wereld wordt versterkt en geborgd. Voor
een effectieve aanpak is het ook hier van belang dat informatiepositie aan de voorkant
op orde is, verbonden is met andere politieonderdelen en andere partners, en dat er
een efficiënte inzet van schaarse specialistische capaciteit plaatsheeft. Deze afspraken
beogen ook het bewustzijn van mensenhandelsignalen binnen de politieorganisatie te
verhogen, naast de specifieke opleidingen die reeds zijn ingezet. Specifiek voor de
complexe zaken is het nodig dat de bovenlokale samenwerking op mensenhandel wordt
versterkt om zo tot een probleem- en actiegerichte aanpak te komen.

Specifiek voor de internationale onderzoeken heb ik afgesproken dat gedurende de looptijd
van deze agenda de bijdrage van de politie aan het aanpakken van mensenhandelaren
met andere landen zal worden versterkt, door een verbeterde deling van informatie
met Europol, andere landen en relevante internationale gremia. De politieliaisons
in bronlanden zullen optimaal worden benut om zo deze ambitie in internationale onderzoeken
te kunnen realiseren en betekenisvolle interventies te kunnen realiseren.

Cybercrime en online kindermisbruik

Cybercrime heeft vele gezichten. De gevolgen kunnen zeer ingrijpend zijn voor slachtoffers.
Criminelen richten zich onder meer op het inbreken in computers voor nieuwe vormen
van diefstal en afpersing van burgers en bedrijven, op het platleggen van websites,
op bedrijfsspionage. Een zo veelomvattend fenomeen vraagt om een integrale aanpak
van preventie, het voorkomen van dader- en slachtofferschap, opsporing en vervolging
tot het terugdringen van recidive. Ditzelfde geldt voor online kindermisbruik. Het
aantal meldingen van online seksueel kindermisbruik is sinds 2014 exponentieel gestegen.
Bij de toename spelen ontwikkelingen in de samenleving een belangrijke rol: technologische
ontwikkelingen, de beschikbaarheid van apparaten en toenemend gebruik van internet/sociale
media die het vervaardigen, delen en verkrijgen van kinderporno vergemakkelijken.

Voor de aanpak van deze fenomenen zijn verschillende partners nodig en dient gewerkt
te worden met een pallet aan interventies, zoals preventie, verstoring, opsporing
en recidivebeperking, allen met het doel een zo groot mogelijk maatschappelijk effect
te bewerkstelligen. De politie heeft aangewezen capaciteit voor zowel de aanpak van
cybercriminaliteit als kinderporno beschikbaar. Ook in de eenheden wordt de cyberexpertise
versterkt, zoals ik meldde in mijn brief van 15 juni jl. Gezien de aard en omvang
van de problematiek wordt de aanpak van kinderporno uitgevoerd door gespecialiseerde
teams die centraal worden aangestuurd. De expertise en opgedane ervaringen in beide
domeinen komen ten goede aan beide aanpakken.

Om de aanpak van de politie verder vorm te geven, ben ik tot de volgende afspraken
voor cybercriminaliteit gekomen.

Ik heb afspraken gemaakt ten aanzien van reguliere onderzoeken uitgevoerd op regionaal
niveau, fenomeenonderzoeken, die gericht zijn op de brede bestrijding van eenheidsoverstijgende
cybercriminele fenomenen en dadergroepen, en onderzoeken van het Team High Tech Crime,
waar het gaat om onderzoeken met een high tech component. Om een zo groot mogelijk
maatschappelijk effect te bereiken, worden de resultaten geduid in opsporingsonderzoeken
en alternatieve interventies.

Voorts heb ik afspraken gemaakt over de wijze waarop in de intake en service onderdelen
van de basisteams de kennis over deze cyberfenomenen zal worden verbeterd zodat ook
op dit terrein een beter aangifteproces mogelijk is, en signalen eerder gezien worden.

Ook ten aanzien van online seksueel kindermisbruik is het maatschappelijk effect leidend.
De focus van de aanpak van online seksueel kindermisbruik ligt daarom onverminderd
op het identificeren van slachtoffers, misbruikers, vervaardigers en centrale figuren
(keyplayers) binnen (online) netwerken. De politie richt zich binnen deze aanpak op
acuut misbruik. Afspraken zijn gemaakt over de inzet op drie categorieën plegers,
te weten: a) misbruiker/vervaardiger, b) keyplayer of facilitator binnen een netwerk
en c) downloader/verspreiders. Tevens is afgesproken het resultaat van de inzet van
de aanpak in beeld te brengen. Daarbij gaat het naast de aantallen daders bovenal
om de hoeveelheid slachtoffers die zijn geïdentificeerd. Door zowel zicht te krijgen
op de inzet als op het resultaat kan het effect in beeld worden gebracht met als doel
te leren van de aanpak.

Executie

Wie veroordeeld wordt, moet de opgelegde straf ook ondergaan. Dat is belangrijk voor
het slachtoffer, de samenleving en voor een geloofwaardig strafrechtsysteem. Op dit
moment worden 90% van de opgelegde vrijheidsstraffen binnen 24 maanden ten uitvoer
gelegd. Van ongeveer 1% start de tenuitvoerlegging in het derde jaar na onherroepelijke
veroordeling. Er resteerteen groep, die niet via het reguliere opsporingsproces wordt
aangehouden met als gevolg openstaande vrijheidsstraffen.

De politie is in operationele zin belast met de opsporing van veroordeelden met een
openstaande vrijheidsstraf en is daarmee één van de partners in de executieketen.
Bij het realiseren van prestaties is de politie in belangrijke mate afhankelijk van
het presteren van ketenpartners die een rol hebben voordat de politie een opdracht
krijgt in een executiedossier. Met partners neemt de politie deel aan het landelijk
programma «Onvindbare veroordeelden». Dit programma richt zich onder meer op de bestaande
voorraad gesignaleerden met veroordelingen die er toe doen. Het gaat daarbij voornamelijk
om vrijheidsgestraften, omdat het maatschappelijk ongewenst is dat deze groep de straf
ontloopt. Het programma richt zich op tenuitvoerleggingen die eerder bij de politie
niet hebben geleid tot een positieve afdoening doordat de veroordeelde niet vindbaar
bleek. Gebleken is dat bij hernieuwd onderzoek soms aanknopingspunten te vinden zijn,
die leiden tot een succesvolle aanhouding en tenuitvoerlegging.

Voor de politie ben ik om deze reden tot de volgende afspraken gekomen voor onvindbaren.
De politie werkt aan de dossiers die voldoen aan de definitie «er is sprake van een
opsporingsindicatie binnen Nederland». De politie verricht vervolgens opsporingshandelingen
ten aanzien van deze dossiers om op die manier het dossier positief af te kunnen doen.
Dit betekent uiteraard bij voorkeur dat de veroordeelde wordt aangehouden, maar kan
ook betekenen dat er een beter beeld ontstaat over de situatie van de onvindbare,
bijvoorbeeld het inzicht dat deze onvindbare is overleden. Voor de in behandeling
genomen dossiers geldt een inspanningsverplichting, die inhoudt dat een nader af te
spreken realistisch percentage van de aangeleverde dossiers positief wordt afgedaan.
Voorts is een basis aantal in behandeling zijnde dossiers per politie eenheid afgesproken.

Overige thema’s

Naast de onderwerpen waar ik concrete beleidsdoelstellingen voor heb geformuleerd
is er aantal onderwerpen dat ik wil benoemen in deze agenda. Het zijn onderwerpen
waar in andere kaders reeds afspraken over zijn en waar de politie een partner is
in de aanpak. Voor deze onderwerpen vraag ik middels deze agenda aandacht, maar ik
stel geen (aanvullende) landelijke afspraken voor. Het betreft hier de bestrijding
van terrorisme en extremisme, high impact crimes en mobiel banditisme, kindermishandeling
en huiselijk geweld en personen met verward gedrag. Het is aan de regio’s om hier
zelf invulling aan te geven. De ontwikkelingen op deze dossiers zal ik blijven volgen
en waar nodig agenderen in het LOVP.

Tot slot hebben de gezagen op basis van de regionale meerjarenbeleidsplannen een aantal
ontwikkelopgaven voor de politie gedefinieerd zoals versteviging van de lokale verankering
van de politie, de doorontwikkeling van de van de gebiedsgebonden politiezorg, de
opsporing en de intelligence, de diversiteit van de politieorganisatie en burgerparticipatie.
Over deze ontwikkelingen zal o.a. langs de lijnen van de ontwikkelagenda gebiedsgebonden
politiezorg en de ontwikkelagenda Opsporing en via de reguliere beheers cyclus worden
gesproken.

Tot slot

Naast de onderwerpen die in deze agenda benoemd worden, zijn er tal van onderwerpen
die geen plek hebben gekregen in deze agenda. Het betreft hierbij ook onderwerpen
waarvan uw Kamer aan mij en mijn voorgangers heeft verzocht prioriteit te geven. De
taakuitvoering van de politie behelst veel meer dan de in deze agenda benoemde prioriteiten.
Zoals hiervoor weergegeven zijn alleen die afspraken in deze agenda opgenomen die
voldoen aan de criteria voor landelijke doelstellingen. Het past mij als Minister
in dit bestel om een zo groot mogelijke ruimte te behouden voor het gezag om lokaal,
en daar waar het gezag landelijk ligt, landelijk, prioriteiten te kunnen stellen.
Ik vertrouw erop dat deze richtinggevende set aan afspraken, die aansluit bij de investeringen
van dit kabinet, gezagsdragers deze ruimte biedt en tevens de politie in staat stelt
de toekomstige uitdagingen aan te gaan.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus