Brief regering : Aanpassing in beoordeling LHBTI en bekeerlingen

Nr. 2440 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2018

Tijdens het algemeen overleg op 12 september jl. heb ik de Kamer toegezegd om een
brief te sturen over de wijze waarop de aangepaste werkinstructies ten aanzien van
de beoordeling van asielverzoeken van lhbti's en bekeerlingen door de IND worden toegepast
(Kamerstuk 19 637, nr. 2422). U vroeg mij om daarbij specifiek in te gaan op de vraag of de IND de werkinstructies
op de juiste wijze uitvoert en om tevens in te gaan op de vraag waarom er geen comité
van deskundigen in het leven is geroepen om advies te geven in zaken van lhbti-asielzoekers
en bekeerlingen. U verzocht mij om daarbij een relatie te leggen met het begrip deskundige
zoals dat in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt gehanteerd. Ook verzocht u
mij om u te informeren over de manier waarop de toepassing van de aangepaste werkwijze
gemonitord wordt en over de evaluatie dan wel de beoogde einddatum van de pilot in
Den Bosch inzake het horen van lhbti’s en bekeerlingen. Tenslotte zal ik nader ingaan
op een aantal onderwerpen waarvoor het COC voorafgaand aan het algemeen overleg bij
uw Kamer aandacht heeft gevraagd, voor zover deze gerelateerd zijn aan de inhoud dan
wel toepassing van de nieuwe werkinstructie.

Uitvoering werkinstructie door de IND

Bij de beoordeling van lhbti- en bekeringszaken zal de nadruk in het gehoor liggen
op vragen over persoonlijke ervaringen en betekenisgeving. Een asielzoeker kan zo
makkelijker zijn authentieke eigen verhaal vertellen. Belangrijkste aanpassing in
de werkinstructie voor lhbti’s is dat de termen «bewustwordingsproces» en «zelfacceptatie»
zijn geschrapt. Deze termen zijn niet langer het zwaartepunt in de geloofwaardigheidsbeoordeling. Hiermee is sprake van een verbetering van de methode waarmee de IND de
geloofwaardigheid beoordeelt en motiveert. De aanpassing van de werkwijze die de IND
hanteert bij de beoordeling van asielverzoeken van lhbti’s en bekeerlingen houdt overigens
geen beleidswijziging in. Het gaat erom dat er sprake is van een verbetering in de
wijze van beoordeling van asielverzoeken. In de werkinstructie bekeerlingen wordt
bijvoorbeeld onderkend en beschreven dat een bekering op verschillende manieren tot
stand kan komen. Ook is er nadrukkelijker aandacht voor afvalligheid en wordt er niet
meer verwacht dat een vreemdeling zich voorafgaand aan zijn bekering heeft verdiept
in verschillende kerken en/of stromingen binnen een kerk. Voor wat betreft asielzaken
die voor de publicatie van de nieuwe werkinstructie zijn gestart geldt dat, indien
de overwegingen in een asielzaak van een lhbti vrijwel uitsluitend zagen op het bewustwordingsproces
en/of op zelfacceptatie, een aanvullend gehoor of besluit nodig kan zijn. Als dit
niet het geval is zal de vreemdeling nieuwe feiten moeten aanvoeren om te komen tot
een mogelijke herbeoordeling. Bij opvolgende aanvragen waarbij de seksuele gerichtheid
voor het eerst naar voren gebracht wordt, wordt getoetst aan de nieuwe werkinstructie.
De IND zal de vreemdeling niet vragen om zijn bewustwordingsproces te schetsen of
aannemelijk te maken dat er sprake is van zelfacceptatie. Overigens kan het, gezien
het individuele karakter van een asielaanvraag, voorkomen dat deze termen ook in de
toekomst nog worden gebruikt, bijvoorbeeld in een beschikking of rechtszaak. Een authentiek
verhaal of een uitgebreid persoonlijk relaas kan immers met zich meebrengen dat iemand
overtuigend over zijn bewustwordingsproces heeft verteld of over de wijze waarop hij
zijn seksuele gerichtheid heeft geaccepteerd.

Deskundigen

Ik vind het van belang dat verklaringen van derden bij de IND kunnen worden ingediend
en dat ook gemotiveerd wordt waarom een dergelijke verklaring wel of niet meegewogen
wordt in de beoordeling. Onder het indienen van verklaringen door derden versta ik
uitdrukkelijk ook partners of belangenorganisaties. De IND motiveert, op grond van
de nieuwe werkinstructies voor lhbti’s en bekeerlingen, meer nog dan voorheen op welke
wijze de verklaringen van derden bij de beslissing op het asielverzoek zijn meegenomen.

De Awb geeft, in artikel 3.5, de mogelijkheid om als adviseur een persoon of college
in te stellen, dat bij of krachtens wettelijk voorschrift belast is met het adviseren
over door een bestuursorgaan te nemen besluiten. Het gaat dan om situaties waarin
een bestuursorgaan zelf niet in staat is om, zonder gebruik te maken van een deskundigenadvies,
een zorgvuldig besluit te nemen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het inwinnen van medisch
advies. Waar het asielverzoeken van lhbti’s en bekeerlingen betreft is het belangrijk
dat zowel de seksuele gerichtheid als de vraag of iemand bekeerling is geen losse
elementen zijn die apart kunnen worden beoordeeld. De toets moet altijd plaatsvinden
als onderdeel van een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling waarbij alle relevante
feiten en omstandigheden door de IND moeten worden betrokken. De IND moet daartoe
een integrale afweging maken: dit betreft niet alleen de geloofwaardigheid maar ook
bijvoorbeeld de actuele situatie in het land van herkomst. Het gehele dossier moet
in samenhang worden bezien. Dit blijkt duidelijk uit de uitspraak van het Europese
Hof van Justitie van begin dit jaar1, waarin het Hof concludeerde dat de beslissingsautoriteit, in Nederland de IND, verantwoordelijk
blijft voor de asielbeslissing en dat daarom noch de IND, noch de rechter zich uitsluitend
mag baseren op een deskundigenadvies en dat de beslissingsautoriteit noch de rechter
aan een deskundigenadvies zijn gebonden. Ook uit Europese regelgeving volgt dat het
de taak van de beslissingsautoriteit is om, met de vereiste deskundigheid en de waarborgen
waarmee de bestuurlijke procedure is omgeven, een besluit te nemen op een verzoek
om internationale bescherming. Deze verantwoordelijkheid als zodanig kan niet worden
overgedragen of uitbesteed aan een externe deskundige.

Ik vind daarom dat het instellen van een op basis van een wettelijk voorschrift ingesteld
college van deskundigen voor zaken van lhbti’s en/of bekeerlingen geen toegevoegde
waarde heeft. De IND is immers als enige verantwoordelijk voor het besluit op het
asielverzoek en moet daartoe een integrale afweging maken. Wel hecht ik eraan dat
derden, bijvoorbeeld partners of belangenorganisaties, verklaringen kunnen indienen
bij de IND. Voor wat betreft verklaringen van derden geldt dat de IND deze met name
beoordeelt op de aanwezigheid van nieuwe feitelijke informatie. Een verklaring van
een derde heeft voor de IND dan ook vooral meerwaarde als het gaat om eigen waarnemingen van derden die nieuwe feitelijke informatie
bevatten, of een bevestiging van feitelijke informatie die al door de vreemdeling
naar voren was gebracht. Louter een andere interpretatie van het asielrelaas of een
alternatieve beoordeling van de geloofwaardigheid zal niet voldoende zijn.

Evaluatie pilot Den Bosch

In mijn brief over de beoordeling van de geloofwaardigheid van bekeerlingen en lhbti’s2 werd uw Kamer geïnformeerd over een pilot in aanmeldcentrum Den Bosch. Sinds begin
2018 wordt hier een werkwijze gehanteerd waarin een groep medewerkers met meer dan
gemiddelde expertise in lhbti- en bekeringszaken ingezet wordt bij asielverzoeken
waarbij het op voorhand duidelijk is dat het om een lhbti- of bekeringszaak gaat. Positief onderdeel van de pilot is dat een groep medewerkers die meer dan
gemiddeld expertise heeft opgebouwd in lhbti- of bekeringszaken een rol heeft in het
signaleren van knelpunten en het verspreiden van kennis en best practices. Anderzijds
is inmiddels duidelijk dat de pilot logistieke uitdagingen met zich meebrengt, omdat
vaak niet van tevoren bekend is of een asielzoeker een asielverzoek op grond van bekering
of seksuele gerichtheid zal doen. De evaluatie van de pilot zal voor het zomerreces
worden afgerond. Ik zal uw Kamer hierover berichten.

Monitoren van beleid

Tijdens het algemeen overleg kwam al aan de orde dat ik veel belang hecht aan de in
deze brief behandelde onderwerpen (Kamerstuk 19 637, nr. 2422). Hierover vindt dan ook periodiek intern overleg plaats. De IND medewerkers hebben
voorlichting ontvangen over de toepassing van de nieuwe werkinstructies en ik heb
de IND verzocht om, onder andere via de lhbti- en bekeringscoördinatoren, de juiste
toepassing van de nieuwe werkinstructies te monitoren. Daarnaast kunnen besluiten
van de IND door de rechter in beroep en hoger beroep worden getoetst. Tevens krijg
ik signalen van uw Kamer en/of van belangenorganisaties als er knelpunten zijn in de (wijze van) toepassing van beleid.

Vragen COC ter voorbereiding op algemeen overleg

Het COC heeft uw Kamer, voorafgaand aan het algemeen overleg, schriftelijk een aantal
suggesties doen toekomen. Onderstaand treft u mijn reactie aan.

Zelfidentificatie en «voordeel van de twijfel»

Het COC vraagt om zelfidentificatie uitgangspunt te maken van de beoordeling van het
asielverzoek dan wel minimaal tot zwaartepunt van het beleid te maken. Tevens zou
in de werkinstructie een passage moeten staan over «het voordeel van de twijfel».
Als reactie hierop wil ik nogmaals benadrukken dat iedereen die wordt vervolgd vanwege
seksuele gerichtheid goede bescherming moet krijgen. Het draagvlak voor asielbescherming
kan echter alleen behouden blijven als die asielbescherming enkel wordt geboden aan
hen die die bescherming echt nodig hebben. Ook het Europese Hof van Justitie gaat
niet zover dat de enkele verklaring van iemand die stelt dat hij lhbti is voldoende
is om deze verklaring geloofwaardig te achten. Een dergelijke werkwijze kan misbruik
in de hand werken. Daarom wil ik in het beleid niet opnemen dat zelfidentificatie
het uitgangspunt is bij het bepalen van de geloofwaardigheid van het asielverzoek
van lhbti’s en wil ik zelfidentificatie evenmin tot zwaartepunt van het beleid inzake
de beoordeling benoemen. Voor de algemene werkwijze inzake de beoordeling van de geloofwaardigheid
van het asielrelaas wordt verwezen naar werkinstructie 2014/10; hierin wordt ook verwezen
naar de situaties waarin het voordeel van de twijfel geldt. Als iemand zijn seksuele
gerichtheid als asielgrond aanvoert geldt deze, zoals gebruikelijk bij de door een
vreemdeling aangevoerde asielgrond, in het gehoor als het uitgangspunt van het te
verrichten onderzoek. Dit is nog eens extra verduidelijkt in de werkinstructie. Dit
vind ik voldoende; ik wil niet nog een extra bepaling inzake het voordeel van de twijfel
opnemen voor lhbti’s. Overigens stelt ook de UNHCR ten aanzien van het voordeel van
de twijfel niet dat de enkele stelling dat iemand lhbti is altijd voor waar moet worden
aangenomen. UNHCR stelt dat: » If the applicant’s account appears credible, he or
she should, unless there are good reasons to the contrary, be given the benefit of
the doubt»3. Het gaat dus ook dan om situaties waarin het verhaal van de vreemdeling in grote
lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.

LHBTI-vijandige situatie in land van herkomst in relatie tot schaamtegevoel

Naar de mening van het COC wordt er in de werkinstructie nog teveel van uitgegaan
dat een lhbti-vijandige situatie in een land van herkomst tot gevolg heeft dat iemand
zich schaamt voor zijn seksuele gerichtheid. Het zou inderdaad niet aanvaardbaar zijn
om van lhbti’s te verwachten dat zij negatief over zichzelf denken als de situatie
in het land van herkomst voor hen ongunstig is. De werkinstructie veronderstelt daarom
ook niet dat een lhbti in het land van herkomst per definitie negatief over zichzelf
denkt omdat zijn seksuele geaardheid in het land van herkomst niet geaccepteerd wordt.
Het gaat erom dat de vreemdeling die afkomstig is uit een land waar men lhbti gerichtheid
niet accepteert en waar lhbti zijn wellicht ook strafbaar is gesteld, zich voor de
vraag gesteld ziet wat het betekent om «anders» te zijn dat hetgeen de maatschappij/de
wet verwacht/verlangt en op welke wijze hij daaraan invulling wil geven, los van de
vraag of een lhbti zelf wel of geen problemen heeft met zijn geaardheid. De IND zal
hiernaar vragen, in het kader van de geloofwaardigheid, maar ook om te bepalen of
er een risico is op vervolging.

Stereotypen komen nog voor in IND beslispraktijk

Ik ben het ermee eens dat stereotypen of vooroordelen niet mogen worden gebruikt en
al zeker niet ten nadele van de vreemdeling bij de beoordeling van een asielverzoek.
Daarom vind ik het van belang dat in de werkinstructie duidelijk verwoord staat dat
de beoordeling niet gebaseerd mag zijn op vooroordelen. De IND moet uitgaan van de
individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de asielzoeker. Indien de
vreemdeling zelf stereotypen naar voren brengt mag daarop uiteraard wel doorgevraagd
worden. Ook het Europese Hof van Justitie heeft, naar aanleiding van door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State gestelde vragen, geconcludeerd dat een beoordeling
die louter gebaseerd is op stereotype zienswijzen onverenigbaar is met de beoordeling
van de feiten betreffende een specifieke persoon. In de werkinstructie staat hierbij
als voorbeeld genoemd het beoordelen van de kennis van de betrokken asielzoeker inzake
belangenverenigingen voor lhbti’s. Overigens zijn de IND medewerkers ermee bekend
dat stereotype beelden niet ten nadele van de asielzoeker mogen worden gebruikt.

Gebruik van de term «standaardantwoorden»

COC vraagt waarom in de werkinstructie het woord «standaardantwoorden» wordt gebruikt.
Deze term zou blijk geven van wantrouwen jegens asielzoekers.

Naar mijn mening valt uit deze tekst geen wantrouwen ten opzichte van asielzoekers
af te leiden. Deze tekst is opgenomen om extra te benadrukken dat het van belang is om het individuele, persoonlijke en authentieke verhaal
van de asielzoeker boven tafel te krijgen. Hiermee kan bijvoorbeeld ook de asielzoeker
die zich schaamt om in te gaan op zijn persoonlijke verhaal geholpen worden om zijn
verklaringen nader te onderbouwen en persoonlijker te maken. Daarnaast wordt de IND
bij asielverzoeken in het algemeen, dus niet specifiek bij asielverzoeken van lhbti’s,
soms geconfronteerd met verhalen die door smokkelaars of reisagenten aan de vreemdeling
zijn meegegeven. Ik zie dan ook geen aanleiding om deze tekst uit de werkinstructie
te schrappen.

Beleid maakt het mogelijk asielzoeker «terug de kast in te sturen»

Het COC vraagt waarom er nog vragen in de werkinstructie staan over de wijze waarop
een lhbti-asielzoeker in het land van herkomst invulling wil geven aan zijn seksuele
gerichtheid? Daarmee worden asielzoekers terug de kast ingestuurd.

Ik wil benadrukken dat het uiteraard in strijd zou zijn met beleid en jurisprudentie
om iemand «terug de kast in te sturen». Deze passage in de werkinstructie beoogt dit
zeker niet. Met een recente aanpassing in de Vreemdelingencirculaire4 beoog ik nogmaals te benadrukken dat van een lhbti-asielzoeker niet gevraagd mag
worden om in het land van herkomst terughoudendheid te betrachten.

De wijze waarop de vreemdeling bij terugkeer de gerichtheid zal uiten, speelt echter
wel een rol bij de beoordeling welke risico’s daaraan kleven.

Bij de beoordeling van de individuele situatie van de vreemdeling geldt het uitgangspunt
dat de vreemdeling zijn seksuele gerichtheid in zijn land van herkomst niet verborgen
hoeft te houden, ook niet in de situatie dat de vreemdeling voorafgaand aan zijn vertrek
uit het land van herkomst zijn gerichtheid verborgen heeft gehouden. Uitgangspunt
hierbij is dat iemand zijn gerichtheid feitelijk zal uiten en relaties zal aangaan
op een manier die niet wezenlijk anders is dan van heteroseksuelen in het betreffende
land van herkomst is geaccepteerd. Dit is de zogenoemde ondergrens bij de beoordeling.

Als de vreemdeling aangeeft zijn seksuele gerichtheid te willen uiten op een wijze
die verder gaat dan deze «ondergrens» toetst de IND de aannemelijkheid van deze uiting
en toetst de IND de wijze waarop de vreemdeling voornemens is in zijn land van herkomst
zijn seksuele gerichtheid te uiten. In de situatie dat de seksuele gerichtheid wel
geloofwaardig geacht wordt maar de verdergaande wijze waarop de vreemdeling deze wil
uiten niet, gaat de IND na of het invulling geven aan de seksuele gerichtheid conform
de «ondergrens» tot vervolging zou leiden. In die situatie komt de vreemdeling in
aanmerking voor een vergunning, ook als een deel van de verklaring (het uiten van
de gerichtheid op een wijze die verder gaat dan de «ondergrens») als niet aannemelijk
wordt beschouwd. Voorts gaat de IND er bij de beoordeling van het risico op vervolging
vanuit dat de directe omgeving van de vreemdeling op de hoogte is of zou kunnen geraken
van de seksuele gerichtheid. Met de hierboven genoemde verduidelijking van de Vreemdelingencirculaire
beoog ik nogmaals te benadrukken dat van een lhbti asielzoeker niet gevraagd mag worden
om in het land van herkomst terughoudendheid te betrachten.

Nederlandse tolk

Ten aanzien van de mogelijkheid om bij een gehoor desgewenst een Nederlandse tolk
in te schakelen in plaats van een tolk uit het land van herkomst, merk ik allereerst
op dat voor veel talen geldt dat deze niet worden gesproken door een Nederlandse tolk,
althans – zo vat ik dit verzoek op – door een tolk die Nederlands van geboorte is.
Ook ga ik er niet vanuit dat een van origine buitenlandse tolk minder betrouwbaar
zou zijn dan een Nederlandse tolk. In het algemeen overleg van 12 september heb ik
bovendien aangegeven dat de onafhankelijkheid van tolken op diverse manieren is gewaarborgd
(Kamerstuk 19 637, nr. 2422). Ik wees hierbij op de gedragscode voor IND-tolken. Daarin staat dat de tolk respectvol
moet omgaan met iedere persoon met wie deze tolk beroepsmatig in contact komt. In
de gedragscode staat ook dat bijvoorbeeld discriminatie op basis van seksuele oriëntatie,
genderidentiteit en religie niet is toegestaan. In selectiegesprekken met tolken besteedt
de IND daar ook specifiek aandacht aan. Daarnaast bestaat ook te allen tijde de mogelijkheid
om een bejegeningsklacht in te dienen mocht een individuele tolk naar het oordeel
van de vreemdeling over de schreef zijn gegaan.

De IND heeft daarvoor een klachtenprocedure. En lukt het de IND niet om tot een vergelijk
te komen, dan kan de klacht worden voorgelegd aan de klachtencommissie van het Bureau
Wet beëdigde tolken en vertalers. Dat kan uiteindelijk tot doorhaling of uitschrijving
leiden. Hiermee zijn er diverse waarborgen om mogelijke problemen met tolken te voorkomen
en om als ze toch voorkomen, daar actie op te ondernemen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
M.G.J. Harbers