Brief regering : Contouren herziening stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand

Nr. 155
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 november 2018

Onze rechtsstaat is gebaseerd op wetten en regels en de mogelijkheid om uiteindelijk
een onafhankelijke rechter om een oordeel te vragen over de toepassing daarvan. Iedereen
moet toegang hebben tot het recht. Dat is een voorwaarde voor een goed functionerende
rechtsstaat. Het vraagt dat mensen toegang hebben tot informatie, advies, begeleiding
bij onderhandeling, rechtsbijstand en de mogelijkheid van een beslissing van een neutrale
(rechterlijke) instantie. Ook voor minder draagkrachtigen moet de toegang tot het
recht gewaarborgd zijn. In Nederland hebben we daarom een stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand. Dat stelsel moet helpen om juridische problemen op te lossen en te
voorkomen dat het recht van de sterkste prevaleert. Een goed functionerend stelsel
voor gesubsidieerde rechtsbijstand is dan ook een randvoorwaarde voor het vertrouwen
van mensen in de rechtsstaat.

Ons huidige stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand staat echter onder druk. De
toegang tot het recht is daardoor op termijn niet langer gewaarborgd. Het beroep op
gesubsidieerde rechtsbijstand is de afgelopen 17 jaar gestegen met 42 procent. Internationaal
gezien zit Nederland met de uitgaven aan gesubsidieerde rechtsbijstand aan de top.1 Maar deze hogere uitgaven hebben er niet toe geleid dat de problemen van rechtzoekenden
beter of vaker worden opgelost. Ondertussen zijn de vergoedingen aan rechtsbijstandsverleners
niet meer bij de tijd, zo is gebleken uit het onderzoek van de commissie Evaluatie
puntentoekenning gefinancierde rechtsbijstand (hierna: de commissie-Van der Meer).2

Het stelsel is dus aan een grondige herziening toe. Goede rechtsbijstand moet voorzien
in laagdrempelige, effectieve en zoveel mogelijke integrale geschiloplossing voor
rechtzoekenden, in combinatie met betere vergoedingen voor diegenen die de juridische
bijstand verlenen. Zowel de sector van rechtsbijstandsverleners als de overheid hebben
baat bij een stelsel dat ook op langere termijn betaalbaar blijft, opdat we er straks
weer lange tijd mee vooruit kunnen.3 In het regeerakkoord staat dat het stelsel van rechtsbijstand binnen het huidige
budgettaire kader wordt herzien. Het regeerakkoord bevat ook een opdracht voor rechtsbijstand
in asielzaken. Zoals toegezegd aan uw Kamer werkt het kabinet deze maatregel separaat
uit, in lijn met de herziening van het stelsel. U wordt hierover te zijner tijd door
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid nader geïnformeerd.

Deze brief schetst de contouren van een nieuw stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand.
Deze contouren vormen het kader waarbinnen het kabinet de opdracht tot herziening
van het stelsel vormgeeft. We hanteren hierbij een gefaseerde aanpak, waarbij stap
voor stap en proefondervindelijk toegewerkt wordt naar een nieuwe manier van werken.
Zo groeien we geleidelijk toe naar een beter stelsel. In deze brief volgt eerst een
probleemanalyse en een beschrijving van wat er in de basis nodig is om goede rechtsbijstand
te kunnen leveren. Daarna geven we de contouren van het nieuwe stelsel weer, waaronder
een belangrijke innovatie in het nieuwe stelsel: de zogeheten rechtshulppakketten.
Tot slot zal ik stilstaan bij het proces van invoering en komt het financiële kader
aan bod. Met deze brief geeft het kabinet uitvoering aan verschillende moties en toezeggingen,
te vinden in bijlage 1. De contouren van het nieuwe stelsel zijn gebaseerd op vele
gesprekken en sessies met partijen in en om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.
Een beschrijving en verantwoording van dit proces is opgenomen in bijlage 2 4.

Stelsel voor rechtsbijstand onder druk

Het huidige stelsel voor rechtsbijstand is niet toekomstbestendig. Uit de rapporten
van de commissie Onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand
(hierna: de commissie-Wolfsen) (Bijlage bij Kamerstuk 31 753, nr. 110) en de commissie-Van der Meer, komt naar voren dat ondanks stijgende kosten voor
rechtsbijstand, rechtzoekenden lang niet altijd goed worden geholpen.5 Daarnaast staan de vergoedingen voor advocaten onder druk.

Juridische oplossingen zijn vaak geen echte oplossingen

Een vonnis van een rechter lost lang niet altijd de problemen van rechtzoekenden op.
Op vergelijkbare wijze levert een gang naar een advocaat lang niet altijd de oplossing.6 Eén op de vijf mensen die een juridische weg kiezen, geeft aan dat hun problemen
daarmee niet zijn opgelost.7 Dit komt omdat een juridische benadering lang niet altijd een oplossing biedt voor
de achterliggende problematiek. Zo is het vaak contraproductief voor buren en scheidende
ouders om problemen op te lossen met juridische vorderingen en verweren. Dat leidt
immers zelden tot een duurzame oplossing. Ook hangen verschillende problemen vaak
samen: juridisch, sociaal, financieel of medisch. Dat vraagt om een integrale aanpak,
dicht bij de rechtzoekende. Alleen rechtsbijstand schiet dan tekort.

Stijging beroep op rechtsbijstand

Het aantal rechtszaken is de afgelopen periode fors gedaald.8 Uit onderzoek blijkt daarnaast dat mensen in de afgelopen jaren minder juridische
problemen hebben ervaren (het aantal respondenten in de Geschilbeslechtingsdelta dat
een probleem heeft ervaren is gedaald van 67 procent in 2003, naar 61 procent in 2009
en 57 procent in 2014).9 Men zou, gegeven deze trends, verwachten dat het beroep op rechtsbijstand afgenomen
zou zijn. Maar niets is minder waar. Er wordt juist vaker een beroep gedaan op rechtsbijstand.
Het gebruik van een advocaat is, ook buiten het stelsel, over de jaren toegenomen.10 Ook het beroep op de gesubsidieerde rechtsbijstand is gestegen.11 In 2000 werden ongeveer 293.000 toevoegingen afgegeven, in 2017 waren dit er bijna
416.000, zoals blijkt uit onderstaande grafiek. Dit is een stijging met 42 procent.

Verkeerde prikkels

Met de toename van het beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand zijn ook de kosten
voor gesubsidieerde rechtsbijstand toegenomen. De oorzaak voor deze stijging zit voor
een belangrijk deel in het stelsel zelf. Dit concludeerde de commissie-Wolfsen die
de oorzaken van de kostenstijgingen heeft onderzocht. Zo loont het op dit moment voor
advocaten om door te procederen, omdat ze per procedure een toevoeging krijgen. De
beloning is niet verbonden aan het vinden van een oplossing. Een ander voorbeeld van
een verkeerde prikkel is het niet innen van de eigen financiële bijdrage, dat volgens
de commissie-Wolfsen op grote schaal plaatsvindt. Deze eigen bijdrage is mede bedoeld
om rechtzoekenden een eigenstandige afweging te laten maken of de voordelen van een
procedure opwegen tegen de kosten die ze daarvoor moeten maken. Maar sommige advocaten
werven zelfs cliënten met de boodschap dat zij de eigen bijdrage niet innen. Dat leidt
ertoe dat rechtzoekenden zich niet afvragen of een juridische procedure wel de beste
aanpak van het geschil is. 12 Ten slotte ontbreekt het aan een goede filter aan de voorkant. 13 Echte selectie op basis waarvan zaken aan de voorkant naar de meest laagdrempelige,
effectieve en integrale hulp geleid worden, vindt op dit moment niet plaats.14

Onnodige procedures door de overheid

De overheid is wederpartij in de meerderheid (circa 60 procent) van de zaken waarin
gesubsidieerde rechtsbijstand wordt verleend. Het gaat daarbij niet alleen om zaken
in strafrecht en asielrecht, maar ook (in bijna 11 procent) om andere bestuursrechtelijke
procedures met onder andere het UWV, DUO, de SVB, de Belastingdienst en gemeenten.
Hier ligt vaak complexe wetgeving aan ten grondslag, of wetgeving waarin een groot
gedeelte van de nadere invulling bewust wordt overgelaten aan de praktijk (met procedures
bij de rechter als gevolg).15 Zo trad bijvoorbeeld bij de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
een verdubbeling van het aantal procedures bij de rechter op.16 Daarnaast stellen overheidsinstanties zich te vaak formalistisch op. Ook dat leidt
onnodig tot procedures.

Ongelijke toegang tot recht

De Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) is bedoeld om de toegang tot het recht voor
iedereen, ook de minder draagkrachtigen, te waarborgen en daarmee de toegang tot het
recht gelijker te maken. Een veelgenoemd probleem is de groep die (net) boven de inkomensgrenzen
van de Wrb valt, en om die reden niet in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand,
terwijl ook deze groep moeite kan hebben de commerciële tarieven van advocaten te
betalen. Voor deze rechtzoekenden ontstaat er een ongelijkheid in de toegang tot het
recht. Deze ongelijkheid werd door de heer Van der Meer tijdens de hoorzitting in
uw Kamer inzake het eindrapport van de commissie-Van der Meer op 25 januari jl. «het
maatschappelijke probleem van de val van de middeninkomens» genoemd.17 Hij signaleerde dat er in sommige rechtszaken sprake is van ongelijkheid omdat de
ene partij wel in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand en de andere
(net boven de inkomensgrens van de Wrb) niet. De drempel om te blijven procederen
is voor degene die wel in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand lager,
met voor de wederpartij belastende vervolgprocedures als gevolg.

Vergoedingen zijn niet meer bij de tijd

Eerdere pogingen om de rechtsbijstand te hervormen zijn steeds gestrand. Uit onderzoek
van de commissie-Van der Meer blijkt dat de vergoedingen aan advocaten in het huidige
stelsel niet meer bij de tijd zijn. De geleverde rechtsbijstand staat, over het geheel
genomen, niet in een redelijke verhouding tot de vergoeding die zij ontvangen.18 Op dit moment zijn er nog voldoende rechtsbijstandsverleners actief in het stelsel.19 Maar als de vergoedingen niet adequaat zijn, bestaat het risico dat dit in de toekomst
niet meer het geval zal zijn.

Kwaliteit rechtsbijstandsverlening moet beter

De kwaliteit van de dienstverlening van de advocaat werkzaam binnen het stelsel is
volgens zowel de commissie-Wolfsen als de commissie-Van der Meer nog te vaak niet
voldoende.20 Volgens laatstgenoemde commissie doen de grootste problemen zich voor bij advocaten
die te weinig inhoudelijke kennis hebben, de gewenste procesvaardigheden missen, te
veel zaken en zaaksoorten doen of zich als prijsvechter manifesteren. Daar komt bij
dat de kwaliteit van een advocaat (of een advocatenkantoor) voor rechtzoekenden niet
inzichtelijk is. De commissie-Wolfsen noemt de kwaliteit van rechtsbijstandsverleners
voor rechtzoekenden een «black box».

Basis voor goede rechtsbijstand

Een goed functionerend systeem van rechtsbijstand biedt iedereen toegang tot het recht,
onafhankelijke rechtsbescherming, dienstverlening van hoge kwaliteit en kan bovendien
langere tijd mee. Die uitgangspunten vormen de toetssteen voor de herziening van het
stelsel voor rechtsbijstand.

Toegankelijkheid

Voorop staat dat de toegang tot het recht gewaarborgd moet zijn. Dit betekent toegang
tot informatie, advies, begeleiding bij onderhandeling, rechtsbijstand en, waar nodig,
een beslissing van een rechter. Het betekent ook dat geschillen laagdrempelig opgelost
moeten worden. Liefst in een vroeg stadium, nog voordat sprake is van escalatie. En
dat rechtzoekenden, waar mogelijk, geschillen zoveel mogelijk zelf kunnen oplossen.
Dat geeft de beste kans op een daadwerkelijk duurzame oplossing.21 Ten slotte is voor toegankelijke rechtsbijstand nodig dat een rechtzoekende goed
zicht heeft op de kosten, de baten en de kwaliteit van de verschillende vormen van
hulp en bijstand.

Onafhankelijkheid

In een goed stelsel van rechtsbijstand is adequate, onafhankelijke rechtsbescherming
gewaarborgd. Dat geldt in de eerste plaats ten opzichte van de overheid wanneer de
overheid zelf als partij in een procedure betrokken is. In de tweede plaats moet ook
in alle onafhankelijkheid gekeken worden naar de vraag of de hulp of rechtsbijstand
betaald moet worden door de overheid. Om onafhankelijkheid te verzekeren is in ieder
geval nodig dat degene die beslist over het al dan niet toekennen van gesubsidieerde
rechtsbijstand geen belang heeft bij de uitkomst van de zaak en geen belang heeft
bij de verwijzing van de zaak naar een rechtsbijstandverlener.

Kwaliteit

Bij kwaliteit gaat het in de eerste plaats om de kwaliteit van de dienstverlening.
Die moet, ongeacht het type hulp of bijstand, aan controleerbare eisen voldoen. Deskundige,
vakbekwame dienstverleners staan daarbij aan de basis. Goede hulp is integraal, adresseert
de kern van de problematiek en niet alleen het juridische aspect. Het leidt tot bestendige
uitkomsten waarmee mensen verder kunnen. Ook de snelheid waarmee rechtzoekenden worden
geholpen, is een element dat bepalend is voor de kwaliteit van hulp.

Duurzaamheid

Een goed stelsel van rechtsbijstand is ook een duurzaam stelsel, zowel voor de overheid,
als voor de rechtzoekende en voor de sector van rechtsbijstandsverlening. Zoals hiervoor
geschetst is het huidige systeem toe aan modernisering. Onze rechtsstaat is gebaat
bij een stelsel voor rechtsbijstand dat aansluit op de behoeften van het heden en
ruimte biedt voor de ontwikkelingen in de toekomst. Voor de rechtzoekende houdt dat
in dat hij of zij rechtsbijstand ontvangt die het probleem het beste oplost. Voor
de sector betekent dit dat de vergoedingen voor rechtsbijstand in redelijke verhouding
staan tot de inspanningen. En voor de overheid betekent het dat het stelsel ook voor
de langere termijn betaalbaar en doelmatig blijft, openstaat voor technologische en
andere ontwikkelingen en meegaat met vernieuwing en samenwerking in het sociale domein.

Contouren van een nieuw stelsel

Het stelsel moet dus op de schop. In de vele gesprekken met mensen werkzaam in en
rondom het stelsel, is een goed beeld ontstaan van de elementen waaraan een nieuw
stelsel moet voldoen. De toegang tot dat nieuwe stelsel begint heel breed, met informatie
en advies voor iedereen. Het spitst zich vervolgens steeds meer toe, waardoor mensen
precies die hulp krijgen die ze nodig hebben om hun problemen aan te pakken.

Laagdrempeligere informatie en advies voor iedereen

Het nieuwe stelsel is erop gericht geschillen in een vroeg stadium (voordat ze escaleren)
op een laagdrempelige manier op te lossen. De meest laagdrempelige manier is als mensen
er, soms met een beetje hulp, zelf uitkomen. Deze manier van geschiloplossing levert
voor rechtzoekenden, zo blijkt uit onderzoek, de meest duurzame oplossingen op.22 Nu is de dienstverlening van het Juridisch Loket alleen bedoeld voor mensen met een
laag inkomen en is het online aanbod lang niet zo overzichtelijk en geavanceerd als
het online aanbod van andere dienstverleners, zoals bijvoorbeeld banken, verzekeringen
en nutsbedrijven. Daarom komen er zowel online als fysiek toegankelijke en overzichtelijke
voorzieningen voor zelfhulp, informatie en advies. Iedereen, ongeacht het inkomen,
moet daar gemakkelijk terecht kunnen. Dit sluit aan bij de toezegging die het kabinet,
in reactie op het WRR-rapport Weten is nog geen doen, heeft gedaan om bij het overheidshandelen
beter aan te sluiten bij het doenvermogen van degenen die door dat handelen worden
geraakt.23

De exacte inrichting en organisatievorm van deze voorziening wil ik de komende tijd
samen met mensen werkzaam in en rondom het stelsel vormgeven. Voor mensen die genoeg
zelfredzaam zijn valt te denken aan de ontwikkeling van verbeterde internettools,
die hen in staat stellen zelf problemen aan te pakken. Voor mensen die minder zelfredzaam
zijn, zet ik, meer dan nu het geval is, in op laagdrempelige voorzieningen in de wijk
(in bibliotheken, wijkcentra of bijvoorbeeld gemeenteloketten). Als meer specialistische
hulp nodig is, volgt een verwijzing naar aanbieders van rechtshulppakketten. De ambitie
hierbij is snelle, daadwerkelijke hulp vanaf het moment dat een verzoek om rechtsbijstand
is ingediend. De mensen die deze eerstelijns rechtsbijstand verlenen (waaronder medewerkers
van het Juridisch Loket), moeten onafhankelijk kunnen opereren. Daarom komt er een
stevig professioneel statuut, dat waarborgt dat de eerstelijns rechtsbijstand en eventuele
verwijzing naar rechtshulppakketten in alle vrijheid en onafhankelijkheid verleend
kan worden.

Waar nodig en mogelijk gaan we hulp zoveel mogelijk integraal vormgeven, met een goede
verbinding tussen het juridische en het sociale domein. Op dit moment komt de samenwerking
tussen verschillende hulpverleners (advocaten, wijkteams, sociaal raadslieden, GGZ
of schuldhulpverleners) nog onvoldoende tot stand. De rechtsbijstandverlening moet
aansluiten op de lokale netwerken van sociale en andere hulpverlening. Dit vraagt
om maatwerk, want de sociale hulpverlening is per gemeente anders georganiseerd. Naast
de sociale wijkteams zijn er in gemeenten rechtswinkels, sociaal raadslieden en/of
andere lokale initiatieven waar mensen kosteloos juridisch advies en andere hulp kunnen
krijgen. Het kabinet wil zo goed mogelijk aansluiten bij deze bestaande structuren.

Er zijn veel raakvlakken tussen het type voorziening dat hier is beoogd en het initiatief
van het lid Van Nispen (SP) van de Tweede Kamer met betrekking tot een zogenaamd Huis
van het Recht.24 Dit initiatief stelt dat het recht nabij, begrijpelijk, laagdrempelig en betaalbaar
moet zijn.

Meer triage aan de voorkant

Zoals een huisarts beoordeelt of een doorverwijzing naar een specialist nodig is,
komt er ook in het nieuwe stelsel voor rechtsbijstand een gedegen beoordelingsmoment
wanneer een rechtzoekende zich meldt met een juridisch probleem. In het huidige stelsel
vindt die beoordeling feitelijk niet of nauwelijks plaats.25 Daarom introduceren we in het nieuwe stelsel een vorm van triage aan de voorkant,
zodat er snel duidelijkheid komt over welke zaken wel en welke niet in aanmerking
komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Dit zorgt voor een betere afweging of rechtsbijstand
echt noodzakelijk is of dat andere (lichtere) vormen van hulp kunnen worden geboden.
De selectie zal worden uitgevoerd door een onafhankelijke partij die zelf geen belang
heeft bij de uitkomst van de zaak of de verwijzing naar een rechtsbijstandverlener.
Een verzoek om rechtsbijstand wordt getoetst op nut en noodzaak en de verzoeker wordt
op draagkracht getoetst. Tegen een afwijzing blijft bezwaar en beroep mogelijk.

Wanneer iemand zich meldt, zal in de toekomst niet alleen gekeken worden naar de juridische
kant, maar ook naar onderliggende problemen. Denk aan mensen die dreigen te verdrinken
in hun schulden. Of aan mensen die in een stevige vechtscheiding zijn verwikkeld.
Alleen juridische bijstand, lost dat niet op. Die mensen moeten dus ook een verwijzing
krijgen naar gespecialiseerde hulp. De rechtsbijstand aan rechtzoekenden die op grond
van een zogenaamde ambtshalve last (waaronder BOPZ-zaken en veel strafzaken) rechtsbijstand
toegewezen krijgen, wordt ook in de toekomst – vanwege die ambtshalve last – niet
op nut en noodzaak getoetst. Wel onderzoekt het kabinet, conform de aanbeveling van
de commissie Van der Meer, de mogelijkheden van een ander bekostigingsstelsel (zoals
het afsluiten van contracten).

Meer grip op kosten en kwaliteit: rechtshulppakketten

Bij de herziening van de rechtsbijstand zonderen we geen rechtsgebieden uit. Voor
veel voorkomende juridische problemen willen we gaan werken met rechtshulppakketten.
Uitgangspunt hierbij is dat een rechtshulppakket voorziet in een behandeling van een
probleem voor een integrale prijs. Anders dan in de huidige situatie van forfaitaire
tarieven per zaakscategorie, kunnen in een rechtshulppakket meerdere interventies
standaard worden opgenomen. Zo worden rechtsbijstandsverleners niet langer beloond
voor het procederen, maar voor het zo efficiënt en effectief mogelijk oplossen van
het geschil. Rechtzoekenden die binnen de Wrb vallen, kunnen een gesubsidieerd rechtshulppakket
krijgen. Deze rechtshulppakketten komen niet alleen beschikbaar voor rechtzoekenden
binnen het stelsel, maar mogelijk ook (op de commerciële markt) voor degenen die nu
boven de Wrb-grens vallen. Zij moeten de kosten hiervan zelf dragen, maar hebben in
het nieuwe systeem wel het voordeel dat vooraf inzichtelijk is welke vorm van hulp
aangeboden wordt, tegen welke kwaliteit en tegen welke kosten.

De nieuwe rechtshulppakketten zijn een belangrijk element van het nieuwe stelsel.
Het gaat om pakketten die voorzien in een integrale behandeling van een probleem voor
een integrale prijs. Bij een ontbinding van een arbeidsovereenkomst kan een rechtshulppakket
bijvoorbeeld bestaan uit het adviseren van de rechtzoekende over diens mogelijkheden
en kansen, het beproeven van mediation, voorstellen voor een minnelijke oplossing
uitwerken, daarover overleggen met de wederpartij, en – voor zover noodzakelijk –
het opstellen en indienen van processtukken en het woord voeren tijdens de zitting
bij de rechter. Hulp bij de executie van het vonnis en nalevingsgeschillen kunnen
ook deel uitmaken van het rechtshulppakket. Ook voor andere terreinen worden dergelijke
rechtshulppakketten ontwikkeld.

Aanbieders van rechtshulppakketten kunnen coöperaties van sociaal advocaten zijn,
maar ook andere juridische adviseurs, verzekeraars, mediators of nieuwe toetreders
tot de markt. Nu krijgen alleen advocaten en mediators een vergoeding. In zaken waarin
verplichte procesvertegenwoordiging geldt, zal de dienstverlening van een advocaat
onderdeel moeten zijn van het rechtshulppakket. Ook voor de zogeheten eenpitters binnen
de advocatuur zijn er mogelijkheden binnen het nieuwe stelsel. Zij kunnen bijvoorbeeld
in een coöperatie als aanbieder deelnemen of als onderaannemer ingeschakeld worden
door een aanbieder van rechtshulppakketten.

De rechtshulppakketten denken we in het nieuwe stelsel op grote schaal in te kunnen
gaan kopen. Hierdoor is de aanbieder verzekerd van een groot aantal zaken waarvoor
rechtsbijstand geleverd kan worden. Voor elk rechtshulppakket worden eisen aan de
benodigde competenties en deskundigheid gesteld, zodat elke rechtshulpverlener specialistische
kennis heeft voor de oplossing van het probleem dat hem of haar wordt voorgelegd.
De deskundigheid van rechtshulpverleners wordt ook bevorderd door het grote aantal
soortgelijke zaken dat zij doen. Doordat aanbieders van de ingekochte rechtshulppakketten
de zekerheid hebben dat zij gedurende bepaalde tijd hun diensten aan rechtzoekenden
in het stelsel mogen verlenen, kunnen zij met vertrouwen investeren in het opbouwen
van specialistische kennis. De komende tijd zullen we de inkoopfunctie en de kansen
voor meer kwaliteitsborging nader uitwerken.

Nieuwe systematiek eigen bijdrage rechtzoekenden

Net als in het huidige stelsel heeft de eigen bijdrage ook in het nieuwe stelsel twee
functies. Allereerst draagt het bij aan een duurzaam en betaalbaar stelsel. Verder
beoogt de eigen bijdrage rechtzoekenden een afweging te laten maken tussen diens belang
bij de zaak en de kosten die met rechtsbijstand zijn gemoeid (afwegingsfunctie). De
afwegingsfunctie komt in het huidige stelsel volgens de commissie-Wolfsen niet goed
uit de verf. Daarom wordt de afwegingsfunctie in het nieuwe stelsel versterkt op basis
van vier uitgangspunten.

1. Eigen bijdrage wordt meer afhankelijk van de kosten van rechtsbijstand. Op dit moment is de eigen bijdrage een vast bedrag, waarvan de hoogte samenhangt
met de inkomenscategorie van de rechtzoekende. Daardoor is de rechtzoekende die een
beroep doet op gesubsidieerde rechtsbijstand zich nu vaak niet bewust van de kosten
van rechtsbijstand, zo stelt ook de commissie-Wolfsen. De rechtzoekende maakt zo onvoldoende
een afweging tussen diens belang en de kosten die met de zaak gemoeid zijn. In het
nieuwe stelsel wordt de hoogte van de eigen bijdrage daarom gebaseerd op een percentage
van de kosten van de rechtsbijstand. Op deze manier wordt de rechtzoekende gestimuleerd
te kiezen voor laagdrempelige en minder kostbare vormen van geschiloplossing. Daarnaast
wordt, in lijn met de aanbevelingen van de commissie-Wolfsen, onderzocht welke maatregelen
nodig zijn om te voorkomen dat de eigen bijdrage via de bijzondere bijstand wordt
gecompenseerd. Deze praktijk ondermijnt namelijk de werking van het stelsel.

2. Betalen naar draagkracht. In het nieuwe stelsel blijven rechtzoekenden meebetalen naar draagkracht. Rechtzoekenden
in de laagste inkomenscategorie betalen een sterk gereduceerd tarief van de totale
kosten aan rechtsbijstand. Om de toegang tot het recht voor deze financieel meest
kwetsbare groep verder te waarborgen, worden er kostenplafonds ingebouwd. Daarbij
gaan we uit van bovengrenzen die voor de laagste inkomensgroepen min of meer gelijk
zijn aan de hoogste eigen bijdrage voor die groep in het huidige stelsel. Zodra een
beter zicht ontstaat op de precieze kosten van verschillende rechtshulppakketten,
kan de nieuwe systematiek voor de eigen bijdrage verder worden verfijnd. Daarbij zal
steeds oog zijn voor de betaalbaarheid van hulp en de toegang tot het recht van alle
groepen. Net als in het huidige stelsel is ook in het nieuwe stelsel een aantal type
zaken uitgezonderd van het principe dat rechtzoekenden een eigen bijdrage moeten betalen.
Het gaat hier onder meer om bepaalde strafzaken en BOPZ-zaken (rechtzoekenden die
zich in een kwetsbare positie bevinden omdat ze verplichte zorg nodig hebben). Voor
deze zaken wordt rechtsbijstand door de rechter of de wet opgelegd. De afwegingsfunctie
speelt in deze zaken geen rol. In het nieuwe stelsel blijft dit ongewijzigd. Ook voor
slachtoffers van zeden- of geweldsmisdrijven geldt dat zij zich straks, net als nu,
verzekerd weten van kosteloze rechtsbijstand.

3. Meer gelijke toegang tot het recht. Rechtzoekenden die net buiten het stelsel vallen, ervaren een grote ongelijkheid
met rechtzoekenden die wel in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand.
De voorzitter van de commissie-Van der Meer noemde dit probleem «de val van de middeninkomens».26 In het nieuwe stelsel loopt de hoogte van de eigen bijdrage daarom op naarmate de
draagkracht van rechtzoekenden groter wordt, waarbij de hoogte van de eigen bijdrage
uiteindelijk toegroeit naar een kostendekkende eigen bijdrage voor de hoogste inkomenscategorie
binnen de Wrb-doelgroep. Een kostendekkende eigen bijdrage betekent dat de rechtzoekende
per saldo de rechtsbijstand zelf bekostigt, maar dan tegen lagere prijzen (het tarief
in het gesubsidieerde stelsel) dan het commerciële tarief (het tarief buiten het stelsel).
Dit zorgt voor een meer geleidelijke overgang naar rechtzoekenden die (net) buiten
het stelsel vallen en daarmee voor een meer gelijke toegang tot het recht.

4. Vangnetten bij betalingsonmacht. Als een rechtzoekende de eigen bijdrage echt niet kan betalen (betalingsonmacht),
moeten er vangnetten zijn om te voorkomen dat er een knellende situatie ontstaat.
In het nieuwe stelsel blijven rechtzoekenden die problemen hebben met betaling van
de eigen bijdrage niet verstoken van rechtsbijstand. De twee belangrijkste vangnetten
zijn een afbetalingsregeling en een hardheidsclausule. In lijn met de aanbeveling
van de commissie-Wolfsen, zullen de eigen bijdragen niet langer door rechtsbijstandsverleners
worden geïnd, maar door de overheid, waardoor het (anders dan nu het geval is) mogelijk
wordt rechtzoekenden van overheidswege een betalingsregeling aan te bieden. Op grond
van een hardheidsclausule kan betaling van de eigen bijdrage (zoals nu ook al het
geval is) worden kwijtgescholden als naar objectieve maatstaven de effectieve toegang
tot het recht is uitgesloten.27

Betere vergoeding voor gewerkte uren

De commissie-Van der Meer constateerde dat de vergoedingen aan advocaten in het huidige
stelsel niet meer bij de tijd zijn. De vergoeding staat, over het geheel genomen,
niet in een redelijke verhouding tot de geleverde rechtsbijstand. Van het huidige
stelsel waarin advocaten een vergoeding krijgen voor procedures in plaats van voor
oplossingen gaat bovendien de verkeerde prikkel uit, zo constateerde de commissie-Wolfsen.
Daarom kent het nieuwe stelsel een andere systematiek voor de vergoedingen van rechtsbijstandsverleners.
Doel van deze systematiek is enerzijds een meer adequate vergoeding voor de sociale
advocatuur (en andere rechtsbijstandsverleners) en anderzijds het stimuleren van laagdrempelige
oplossingen in plaats van procedures bij de rechter.

In het nieuwe stelsel krijgen rechtsbijstandsverleners een vergoeding voor oplossingen
in plaats van procedures. Rechtshulppakketten voorzien immers in de behandeling van
een probleem voor een integrale prijs. Zo worden rechtsbijstandsverleners, net als
rechtzoekenden, gestimuleerd te kiezen voor laagdrempelige en duurzame oplossingen.
Daarnaast krijgen rechtsbijstandsverleners in het nieuwe stelsel een betere vergoeding
voor gewerkte uren. Volgens de commissie-Van der Meer is (gezien de huidige hoeveelheid
werk) het werkelijke uurtarief voor sociaal advocaten momenteel gemiddeld iets meer
dan 75 euro.28 Dat is laag, want dit komt ongeveer overeen met een netto-inkomen tussen het maximum
van schaal 8 en van schaal 9 voor rijksambtenaren bij 1.200 declarabele uren werk.
Met de geschetste contouren van het nieuwe stelsel kunnen we een eerste stap maken
naar een betere vergoeding voor gewerkte uren. De mate waarin de tarieven kunnen stijgen
hangt af van de mate waarin het nieuwe stelsel tot ontwikkeling gaat komen en het
volume van het aantal toevoegingen daalt.

Naast de ruimte die in het nieuwe stelsel zal ontstaan voor een hogere vergoeding,
is de verandering van de beloningssystematiek ook om andere redenen te prevaleren.
In de eerste plaats gaan we in het nieuwe stelsel uit van functiedifferentiatie. Niet
alle werkzaamheden hoeven in het nieuwe stelsel door een advocaat verricht te worden.
We houden zo rekening met de inzet van bijvoorbeeld paralegals en advocaat-stagiaires.
In de tweede plaats zullen rechtsbijstandsverleners in de toekomst meer zekerheid
krijgen over het volume van het aantal zaken dat hen wordt toebedeeld, waardoor er
minder tijd besteed hoeft te worden aan acquisitie. Het aantal declarabele uren kan
daardoor wel eens hoger komen te liggen dan de 1.200 uren waar de commissie-Wolfsen
vanuit ging. In de derde plaats kan een deel van de advocaten werkzaam binnen het
stelsel een gemengde – dat wil zeggen, deels commerciële – praktijk voeren. Zo stelt
de commissie-Wolfsen dat (met uitzondering van bijvoorbeeld een rechtsgebied als asielrecht)
veel advocaten voor een deel ook betalende cliënten kunnen werven om tot een adequaat
inkomen te komen.

Het kabinet realiseert zich dat met deze eerste stap naar een betere beloning er nog
steeds een groot verschil bestaat tussen de tarieven die worden gehanteerd in de sociale
advocatuur en die in de commerciële advocatuur. De strikte waterscheiding in de advocatuur
is onwenselijk en was in het verleden ook anders. Net zoals van sociale advocaten
mag worden gevraagd zich niet volledig afhankelijk te maken van overheidssubsidies,
mag van commerciële advocatenbureaus een maatschappelijke tegenprestatie worden verwacht.
De komende tijd zal ik dan ook in gesprek gaan met commerciële advocatenkantoren om
te bezien op welke wijze zij bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van een meer duurzaam
stelsel voor rechtsbijstand. Het uitgangspunt daarbij is een grotere solidariteit
binnen de beroepsgroep en het in gezamenlijkheid invulling geven aan de toegang tot
het recht van minder bedeelden.

Terugdringen juridisering door overheden

Als we de juridisering van de samenleving willen terugdringen, dan begint dat bij
de overheid. De overheid moet het goede voorbeeld geven. Een te formalistische houding
van de overheid leidt tot onnodige procedures. Overheidsinstanties moeten zich meer
bewust worden van hun procedeergedrag en de gevolgen die dat kan hebben voor mensen.
Het kabinet gaat daarom steviger inzetten op het voorkomen van onnodige procedures
door inzet van meer informele procedures en een betere communicatie, door vergroting
van de stok achter de deur als er toch onnodige procedures plaatsvinden (financiële
prikkel), en door een meer kritische blik op de (ongewenste) effecten van wet- en
regelgeving.

Meer informele procedures en een betere communicatie

Een procedure die informeler is, met een betere communicatie (bijvoorbeeld door met
snel telefonisch contact te starten), levert veel betere resultaten op dan wanneer
die procedure uitsluitend langs de formele lijnen wordt gevoerd. Geschillen worden
sneller opgelost en mensen zijn meer tevreden. Het kabinetsbeleid is er daarom op
gericht gemeenten en andere overheden te stimuleren tot een informele aanpak in contacten
met mensen. Het gaat hier om het programma Passend Contact met de Overheid (PCMO)
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het kabinet zet
in op de verdere landelijke, overheidsbrede implementatie van passend contact.

Ter ondersteuning van deze overheidsbrede implementatie van de informele aanpak wordt
een data-analyse van het procedeergedrag van bestuursorganen uitgevoerd. Het doel
is de bewustwording van de gevolgen van procederen te vergroten. Het inzicht in het
procedeergedrag vormt de opmaat naar een dialoog met bestuursorganen over «best practices».
Die dialoog wordt ook gevoerd met samenwerkingsverbanden van grote uitvoeringsorganisaties
die zich hebben verenigd met als doel samen maatschappelijke problemen aan te pakken
(bijvoorbeeld het Kloosterhoeveberaad of het Netwerk voor publieke dienstverleners).
Samen met hen kijkt het kabinet waar een extra impuls voor meer informele procedures
en betere communicatie nodig is.

Stok achter de deur ter voorkoming van onnodige procedures

De inspanningen van alle bestuursorganen moeten erop gericht zijn problemen zo informeel
en laagdrempelig mogelijk op te lossen. We onderzoeken de mogelijkheden om de discretionaire
ruimte voor bestuursorganen te vergroten zodat zij, meer dan nu het geval is, in voorkomende
gevallen maatwerk kunnen leveren. Als het desondanks niet lukt om een juridische procedure
te voorkomen, en het blijkt vervolgens dat het bestuursorgaan ongelijk had, dan moet
het uitgangspunt zijn dat het bestuursorgaan een proceskostenveroordeling krijgt opgelegd.
En waar blijkt dat procedures zelfs onnodig waren, dan ligt het voor de hand te komen
tot een (fors) hogere proceskostenvergoeding. Hiertoe wordt, in lijn met de aanbevelingen
van de commissie-Van der Meer, het Besluit proceskosten bestuursrecht aangepast.29 De verhoging van de proceskostenveroordeling moet bestuursorganen stimuleren hun
besluitvorming (nog) zorgvuldiger voor te bereiden. Bovendien ligt het voor de hand
dat partijen in een procedure tegen de overheid adequaat worden vergoed voor de door
hen gemaakte kosten voor rechtsbijstand indien de overheid hen onnodig heeft aangezet
tot het maken van deze kosten. De vraag of er een proceskostenveroordeling moet worden
opgelegd en, zo ja, hoe hoog deze moet zijn, blijft (uiteindelijk) ter beoordeling
aan de rechter. In de vervolgfase gaan we samen met bestuursorganen bezien hoe deze
maatregel zo ingevoerd kan worden dat het kan dienen als een ondersteuning bij de
cultuurverandering die binnen diverse overheidsinstanties reeds is ingezet.

Meer kritische blik op de effecten van wet- en regelgeving

Het is nodig dat de gevolgen van nieuwe wet- en regelgeving voor het beroep op gesubsidieerde
rechtsbijstand vooraf beter in kaart worden gebracht. Dit gebeurt bij het bewaken
van de kwaliteit van wet- en regelgeving die in voorbereiding is. Het in kaart brengen
van de effecten van beleid en regelgeving vindt nu al plaats aan de hand van het integrale
afwegingskader (het IAK). Een onderdeel van die effectenmeting is dat ook de mogelijke
gevolgen voor het beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand in beeld worden gebracht.
Als er zulke gevolgen zijn, dan moeten deze een vast onderdeel uitmaken van de toelichting
op wet- en regelgeving, zodat deze kunnen worden betrokken bij de vormgeving van en
besluitvorming over die regelgeving.

Het vervolg

De herziening van de rechtsbijstand vergt een grote inspanning van alle betrokken
personen en organisaties in het stelsel. De komende periode werken we de contouren,
samen met de mensen werkzaam in en rondom het stelsel, verder uit. Onder meer de raad
voor rechtsbijstand, het Juridisch Loket en de advocatuur zijn hierbij belangrijke
partners. De herziening vergt een voortvarende aanpak met, waar het kan, concrete
stappen op korte termijn. Tegelijkertijd moet de winkel, tijdens de verbouwing, geopend
blijven. Dit noodzaakt tot een gefaseerde aanpak, met een geleidelijke ontwikkeling
van het nieuwe stelsel. In deze aanpak zien we een aantal mijlpalen.

In de eerste helft van 2019 heeft het ontwerp van het stelsel, inclusief de rollen
en functies nader vorm gekregen, en is het voor advocaten mogelijk gemaakt andere
functionarissen, zoals een paralegals, in te schakelen bij het uitoefenen van de werkzaamheden
in het stelsel. Dit laatste betekent op korte termijn een verlichting voor advocaten.
Zij blijven eindverantwoordelijk, maar zijn niet langer verplicht alle werkzaamheden
zelf uit te voeren. Daarnaast zal ik dit jaar een AMvB tot wijziging van het Besluit
vergoedingen rechtsbijstand 2000 in consultatie brengen waarmee de indexeringsbepaling
van vergoedingen voor rechtsbijstandverleners wordt geactualiseerd. Zoals in 2016
is gebeurd met de tarieven in het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders
(Btag) en het Besluit vergoedingen bewindsvoerders schuldsanering (Bvbs) zal in verband
met een correctie de vergoeding eenmalig worden verhoogd.30

In de loop van 2019 wordt een begin gemaakt met de vormgeving van een nieuwe voorziening
voor laagdrempelige informatie en advies. Voorzien wordt in verbetering en uitbreiding
van het huidige digitale aanbod, inclusief verwijzingen naar bijvoorbeeld online rechtsbijstand
via uitelkaar.nl en waardevolle informatie op magontslag.nl. De aansluiting op het
sociale domein krijgt hierbij de volle aandacht net als specifieke mogelijk kwetsbare
groepen, zoals laagopgeleiden en migranten. We denken hierbij aan proeftuinen met
samenwerkingspartners die laagdrempelige voorzieningen in de wijk bieden, zoals bibliotheken,
wijkcentra en gemeenteloketten.

Verder wordt in 2019 een begin gemaakt met de eerste pilots met rechtshulppakketten:

1. Verbinding sociaal en juridisch domein. Een eerste pilot wordt samen met het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) opgezet.
Rotterdam Zuid heeft een specifieke inwonersgroep, waarvan relatief veel mensen in
aanraking komen met (juridische) problemen en gesubsidieerde rechtsbijstand. Doel
is om gezamenlijk met het NPRZ, de sociale wijkteams, de sociale advocatuur en eventuele
anderen een procesbeschrijving te ontwikkelen waarmee de problemen van deze groep
mensen zo effectief mogelijk kunnen worden verholpen, via een integrale benadering.
De hulpzoekende en zijn of haar probleem staan centraal. Hechtere netwerken en betere
verbindingen tussen sociaal en juridisch domein moeten bijdragen aan snellere en betere
oplossingen voor mensen. Er zal continu worden gemonitord, geëvalueerd en waar nodig
aangepast om de processen te optimaliseren en mensen sneller en effectiever aan een
oplossing te helpen. Met dataverzameling worden de kosten en baten van deze geïntensiveerde
samenwerking in kaart gebracht. De bedoeling is om op basis van de uitkomsten en lessen
van dit experiment een model te ontwikkelen dat ook toepasbaar is op andere plekken
in Nederland.

2. Strafzaken. Wat betreft de strafzaken zetten we in op een pilot om te komen tot de ontwikkeling
van een rechtshulppakket voor ZSM-rechtsbijstand. Het ZSM-rechtshulppakket omvat de
verschillende vormen van rechtsbijstand die in het ZSM-proces aan de orde kunnen zijn,
te weten consultatiebijstand, bijstand bij het verhoor, bijstand bij de beslissing
tot inverzekeringstelling en bijstand bij de afdoeningsbeslissing door de officier
van justitie. Op basis van de lokale behoeften en mogelijkheden kan dit rechtshulppakket
op verschillende manieren worden vormgegeven, zoals het stationeren van een advocaat
op de verhoor- of ZSM-locatie of het gebruik van digitale hulpmiddelen.

3. Consumentenzaken. De raad voor rechtsbijstand ontwikkelt op dit moment al een pilot inzake consumentenzaken,
die kan resulteren in één of meerdere nieuwe rechtshulppakketten voor dergelijke zaken.
Centraal staat het ervaring opdoen met een laagdrempeliger vorm van informeren en
adviseren van rechtzoekenden in consumentenzaken. De pilot voorziet daarnaast in het
vertegenwoordigen van de rechtzoekenden bij de rechter of Geschillencommissie. Dat
gebeurt in lijn met de werkwijze van juridische dienstverleners voor rechtsbijstandsverzekeraars.

4. Echtscheidingen. In deze pilot richten we ons op rechtshulppakketten voor diverse (gezins)situaties
van mensen in een scheiding. De rechtshulppakketten beogen het voeren van de-escalerende
en oplossingsgerichte scheidingsprocedures te ondersteunen en adequaat te belonen.
Dit doen we in aansluiting op het programma Scheiden zonder Schade. Volgens de commissie
Rouvoet moet in plaats van het huidige «toernooimodel» een alternatieve scheidingsprocedure
worden ontwikkeld, die de-escalerend en oplossingsgericht is, en in nauwe verbinding
staat met het gemeentelijke en hulpverleningsdomein. In de pilot echtscheidingen werken
we aan verschillende rechtshulppakketten die hierop aansluiten.

5. Bestuursrecht. De laatste pilot die we op dit moment voor ogen hebben, heeft betrekking op het voorkomen
en vroegtijdig beslechten van geschillen met de overheid. We zetten, ter versterking
van lopende initiatieven van de raad voor rechtsbijstand, in op het stelselmatig in
kaart brengen van trends, het analyseren van het procedeergedrag van overheden, en
het ontsluiten van data over de wijze waarop bestuursorganen met geschillen omgaan.
Op die manier kan aan bestuursorganen een spiegel worden voorgehouden, de probleemanalyse
worden aangescherpt en kunnen oplossingsrichtingen worden geformuleerd om bestuursrechtelijke
procedures te voorkomen. De uitkomsten nemen we daarnaast mee in de ontwikkeling van
de rechtshulppakketten voor rechtzoekenden die geschillen met de overheid hebben.

Voor zover voor de pilot inzake echtscheidingen (en mogelijk voor andere pilots) gewijzigde
of aanvullende wet- of regelgeving nodig is, zal hierin worden voorzien. Eerder is
uw Kamer al bericht dat de regering voornemens is om een Experimentenwet rechtspleging
in te dienen.31 Naar verwachting zal ik het wetsvoorstel hiervoor rond de jaarwisseling bij uw Kamer
indienen. Op grond van de Experimentenwet zal ik een AMvB in procedure brengen, waarvoor
een voorhangprocedure bij het parlement geldt. Deze AMvB zal op zijn vroegst in het
voorjaar 2020 in werking kunnen treden. Hierin worden dan afwijkingen van en aanvullingen
op de Wet op de rechtsbijstand opgenomen. Bij AMvB zullen ook de voor de experimenten
noodzakelijke aanpassingen worden doorgevoerd in het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand
(waarin de nieuwe eigen bijdragen worden opgenomen) en, voor zover nodig, het Besluit
vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria.
Het wetsvoorstel Duurzaam stelsel rechtsbijstand dat in april 2017 in consultatie
is gegaan krijgt geen vervolg.

Medio 2020 komt er een midterm review. Het doel is de balans op te maken en bij te
sturen waar nodig. Op basis van de uitkomsten van de midterm review wordt bezien welke
nadere stappen nodig zijn (ook op het gebied van wetgeving) om de transitie te voltooien.
Het streven is in 2024 een volledig nieuw stelsel, langs de lijnen zoals in deze brief
geschetst, operationeel te hebben.

Het huidige forfaitaire stelsel wordt geleidelijk afgebouwd. Het blijft voorlopig
in stand voor zaken waarvoor nog geen rechtshulppakketten zijn ontwikkeld. De vergoedingen
voor rechtsbijstandsverleners die op basis van dit forfaitaire systeem werken, worden
(behoudens de indexatie) tussentijds niet aangepast. In de rechtshulppakketten die
ontwikkeld worden, gaan we uit van vergoedingen die in een betere verhouding staan
tot de geleverde inspanningen, rekening houdend met de mogelijkheden van functiedifferentiatie.
De eventueel vrijgekomen middelen als gevolg van het meer vroegtijdig oplossen van
conflicten komen (via de ingekochte rechtshulppakketten) ten goede aan de vergoedingen
van rechtsbijstandsverleners.

Het rapport van ABDTOPConsult over de samenwerking van het Juridisch Loket met de
raad voor rechtsbijstand beveelt aan te komen tot een gedeelde visie op het stelsel
voor gesubsidieerde rechtsbijstand.32 De contouren voor die visie op de modernisering van de rechtsbijstand heb ik in deze
brief uiteengezet. De gevolgen van de door mij voorgestelde modernisering voor beide
organisaties worden de komende periode nader uitgewerkt. Bij de stapsgewijze inrichten
van het nieuwe stelsel wordt ook de inrichting van de huidige functies van de raad
en het loket betrokken. We onderzoeken de mogelijkheden voor synergie en besparingsmogelijkheden
en kijken of een samenvoeging daaraan kan bijdragen.

Financieel kader

Het regeerakkoord geeft de opdracht om het stelsel budgetneutraal te herzien. Het
voorstel voor het nieuwe stelsel beoogt kwaliteitsverbetering en efficiencywinst door:

• laagdrempelige, snelle, integrale rechtshulp die beter aansluit op de aard van het
probleem en de behoefte van de rechtzoekende;

• meer prikkels voor alle rechtzoekenden om een kosten-batenafweging te maken bij het
inzetten van juridische hulp, ook als er sprake is van gesubsidieerde rechtsbijstand.
Deze afweging wordt mogelijk door inzicht in de integrale prijs van het rechtshulppakket
vooraf;

• een sterkere financiële prikkel voor overheden om te dejuridiseren, en

• adequate vergoedingen voor rechtsbijstandsverleners die meer aansluiten bij de geleverde
diensten.

De contouren zoals vermeld in deze brief zijn, voor zover mogelijk, doorgerekend op
hun financiële effecten. Het voorliggende plan past binnen de bestaande budgettaire
kaders, maar bevat vanwege het ontbreken van ervaringsgegevens nog onzekerheden. De
komende periode zal ik daarom op basis van een marktverkenning, de resultaten van
experimenten en de ontwikkeling van rechtshulppakketten, de financiële onderbouwing
verder aanscherpen en de onzekerheden in de doorrekening mitigeren. Zodra het aangescherpte
inzicht in de financiële effecten beschikbaar is, kan worden vastgesteld welke budgettaire
ruimte er is voor de herziening van het huidige forfaitaire stelsel.

Deze stelselherziening beoogt een vroegtijdiger oplossing van vragen en conflicten
en leidt, als gevolg daarvan, tot een vermindering van de vraag naar inzet van de
gesubsidieerde advocatuur. De vrijval van middelen als gevolg van een verminderd beroep
op de rechtsbijstand wordt ingezet voor het dossier rechtsbijstand en is bestemd voor
investeringen in het nieuwe stelsel, zoals voor een verhoging van de vergoedingen
van rechtsbijstandsverleners (via ingekochte rechtshulppakketten). Dit geldt behoudens
de terugloop van de vraag naar rechtsbijstand ten gevolge van wijzigingen in de asielinstroom.
Het uitwerken van de actielijnen en de programmaorganisatie om de herziening uit te
voeren vraagt een incidentele investering van gemiddeld € 11 miljoen per jaar van
2019 tot 2024. Deze incidentele kosten worden binnen de JenV-begroting opgevangen.

Slot

Met deze brief heb ik de contouren van een vernieuwd stelsel uiteengezet. De richting
is duidelijk: het kabinet wil de mogelijkheden vergroten voor alle Nederlanders om
in een zo vroeg mogelijk stadium tot een snelle, effectieve en laagdrempelige oplossing
van hun problemen te komen. Het huidige stelsel voor rechtsbijstand gaat veranderen.
Rechtshulp wordt dichter bij mensen georganiseerd en meer in samenhang met andere
vormen van probleemoplossing gebracht. Die verandering zal niet alleen van invloed
zijn op rechtzoekenden, maar ook op de dienstverleners in het stelsel: advocaten,
mediators en medewerkers van het Juridisch Loket en de raad voor rechtsbijstand.

De komende tijd wil ik met de deskundigen en mensen in de praktijk aan de slag om
een nieuw stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand verder uit te werken en in te
voeren. Daarbij zetten we in op een stelsel dat het recht toegankelijk maakt voor
iedereen, dat helpt om problemen van mensen echt op te lossen en dat daarmee onze
rechtsstaat verder versterkt.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Bijlage 1 Moties en toezeggingen

Met deze brief zijn de navolgende moties en toezeggingen afgedaan:

Moties

• De motie van het lid Van Nispen c.s. (Kamerstuk 31 753, nr.123), voor wat betreft het onderdeel dat ziet op het niet uitwerken van de 900-puntengrens.

• De motie van het lid Groothuizen c.s. (Kamerstuk 34 775 VI, nr. 65), waarin de regering
wordt verzocht langs de lijnen van de rapporten van de commissie-Wolfsen en de commissie-Van
der Meer, in nauw overleg met de Nederlandse orde van advocaten, het Juridisch Loket
en de Raad voor Rechtsbijstand, rechtsbijstandsverzekeraars, de Raad voor de rechtspraak,
het Openbaar Ministerie en andere relevante partijen te komen tot een beleidsvisie
op hoofdlijnen ten aanzien van herziening van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand,
waarbij de toegang tot het recht is gewaarborgd, en deze visie rond het zomerreces
van 2018 aan de Kamer toe te zenden.

Toezeggingen

• De toezegging gedaan tijdens het algemeen overleg gesubsidieerde rechtsbijstand d.d.
8 september 2016 (Kamerstuk 31 753, nr. 130) om de Kamer zo spoedig mogelijk te informeren over de uitwerking van de aanbevelingen
van de commissie Wolfsen en het wetsvoorstel.

• De toezegging gedaan tijdens de behandeling d.d. 27 september 2016 (Handelingen II
2016/17, nr. 4, item 22) van het verslag van het algemeen overleg d.d. 8 september 2016 om in overleg te
treden met de Nederlandse Orde van Advocaten over de hoogte van het subsidieplafond
en de uitzonderingen daarop te bezien en de Kamer informeren als dit overleg niet
tot overeenstemming heeft geleid.

• De toezegging gedaan tijdens de behandeling van de begroting 2018 van justitie en
Veiligheid, om aandacht te besteden aan specialisatie.

• De toezegging gedaan tijdens de behandeling van de begroting 2018 om een gedegen financiële
doorrekening te laten maken.

• De toezegging gedaan tijdens het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag 2017 d.d.
13 juni 2018 (Kamerstuk 34 950 VI, nr. 15) om in voorstellen over de toegang tot het recht en rechtsbijstand de consequenties
voor specifieke groepen zoals laagopgeleiden, vrouwen en migranten inzichtelijk te
maken.

• Met toezending van een afschrift van deze brief aan de voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal kom ik tot slot mijn toezegging na gedaan tijdens de plenaire
behandeling van de Wet forensische zorg (Kamerstuk 32 398) d.d. 15 januari 2018, om bij herziening van het stelsel van rechtsbijstand mee te
nemen dat personen die verplichte zorg ontvangen een kwetsbare groep vormen (Handelingen
I 2017/18, nr. 14, item 3). Tevens kom ik hiermee de toezegging van de Minister-President na, zoals gedaan
tijdens de algemene politieke beschouwingen, om een brief naar de Kamer te sturen
over de uitvoerbaarheid van het rapport van de commissie-Van der Meer binnen de bestaande
kaders en om de Kamer schriftelijk te informeren over het perspectief op de herziening
van het stelsel van de rechtsbijstand, zoals gedaan tijdens het debat over de Staat
van de Rechtsstaat.

Bijlage 2 Verantwoording ontwerpproces Rechtsbijstand bij de tijd

Zie afzonderlijk document33.