Brief regering : Schriftelijke antwoorden op een deel van de vragen die zijn gesteld tijdens het wetgevingsoverleg van 5 november 2018 over het wetsvoorstel Wet implementatie eerste EU-richtlijn antibelastingontwijking (implementatiewetsvoorstel ATAD1)

Nr. 14
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 november 2018

In deze brief treft u de schriftelijke antwoorden aan op een deel van de vragen dat
is gesteld tijdens het wetgevingsoverleg van 5 november 2018 over het wetsvoorstel
Wet implementatie eerste EU-richtlijn antibelastingontwijking (implementatiewetsvoorstel
ATAD1). Tevens zijn enkele antwoorden opgenomen naar aanleiding van vragen over de
voorgenomen bronbelasting op rente en royalty’s. Deze vragen zijn gesteld in het kader
van het wetgevingsoverleg over het pakket Belastingplan 2019 op diezelfde dag. Dit
onderwerp behoort strikt genomen niet tot het onderhavige wetsvoorstel, maar is in
deze beantwoording meegenomen vanwege de samenhang met de substance-eisen. Deze substance-eisen
spelen ook een rol in de CFC-maatregel die wel is opgenomen in het implementatiewetsvoorstel
ATAD1.

Aanstaande vrijdag, op 9 november 2018, worden de resterende vragen mondeling beantwoord.
Hierbij zal ik ingaan op de thema’s effectief en statutair tarief, de aanpak van belastingontwijking
en substance. Ten slotte zal ik ingaan op vragen die gesteld zijn over woningcorporaties
(voor zover nog niet meegenomen in deze schriftelijke beantwoording).

Algemeen

Mevrouw Lodders vraagt of een evaluatiebepaling in het implementatiewetsvoorstel ATAD1
kan worden opgenomen. Daarnaast vraagt ze of ik een nulmeting kan doen omtrent de
effecten van het implementatiewetsvoorstel ATAD1. Het pakket Belastingplan 2019 omvat
voor een groot deel de uitwerking van plannen uit het regeerakkoord die de lasten
op arbeid verlagen, belastingontwijking en belastingontduiking tegengaan, en goed
zijn voor het Nederlandse vestigingsklimaat. Met dit samenhangende pakket van maatregelen
wordt beoogd deze doelstellingen op een doelmatige en doeltreffende wijze te bereiken.
De voorgestelde wijze van implementatie van ATAD1 is een onderdeel van dat pakket.
Het kabinet zal gaan monitoren wat er vanaf de inwerkingtreding van de earningsstrippingsmaatregel
gebeurt met de ratio eigen/vreemd-vermogen in Nederland de komende jaren. Wel moet
hierbij worden opgemerkt dat deze slechts deels door de fiscaliteit beïnvloed wordt.
Ontwikkelingen op de internationale kapitaalmarkt, zoals de rentestand en de beschikbaarheid
van kapitaal, hebben hierop ook een groot effect. Er kan dus geen harde (causale)
effectmeting worden gedaan.

Mevrouw Leijten vraagt of de implementatie van ATAD1 het makkelijker maakt voor de
Belastingdienst. De maatregelen die nu genomen worden, zijn ingrijpend voor de Belastingdienst,
mede omdat de afwijking op de bestaande ICT-structuur en regelgeving groot is en daardoor
de automatiseringsconsequentie groot is. Deze maatregelen leggen een groot beslag
op de ICT-capaciteit. Dit komt ook naar voren in de uitvoeringstoetsen bij de implementatie
van de maatregelen uit ATAD1. Daarin is opgenomen dat de complexiteit toeneemt, maar
dat de maatregelen wel uitvoerbaar zijn.

De heer Nijboer vraagt of de raming van de opbrengst van het implementatiewetsvoorstel
ATAD1 gebaseerd is op tarieven van 20 procent en 25 procent. De heer Nijboer vraagt
of het klopt het dat de opbrengst nu lager is nu de tarieven omlaag gaan en of dit
gedekt wordt binnen de bedrijfsbelasting. De budgettaire effecten van de grondslagverbredende
maatregelen, waaronder het implementatiewetsvoorstel ATAD1, zijn allen tegen de oude
tarieven berekend. Vervolgens werken deze grondslagverbredingen door in de berekening
van de kosten van de tariefsverlaging, die dus voor de nieuwe grondslag geldt. Er
is dus geen sprake van een lagere opbrengst die gedekt moet worden.

CFC-maatregel

Mevrouw Lodders heeft gevraagd of de Controlled Foreign Company (CFC) maatregel bij
een gebroken boekjaar ingaat vanaf het eerste boekjaar dat aanvangt op of na 1 januari
2019. Ik kan bevestigen dat dit het geval is. Op grond van artikel III, onderdeel
a, van het implementatiewetsvoorstel ATAD1 vindt de CFC-maatregel voor het eerst toepassing
met betrekking tot boekjaren die aanvangen op of na 1 januari 2019. Dit betekent dat
voor een belastingplichtige met een gebroken boekjaar (bijvoorbeeld van 1 mei 2018
tot en met 30 april 2019), de CFC-maatregel van toepassing zal zijn met betrekking
tot het boekjaar dat aanvangt op 1 mei 2019.

De heer Snels, de heer Nijboer en mevrouw Leijten vragen naar de keuze voor model
A of B bij de CFC-maatregel. Model B maakt al onderdeel uit van de Nederlandse winstbepaling
in de vennootschapsbelasting. Model B staat gelijk aan het bepalen van de winst volgens
het arm’s-lengthbeginsel. Het arm’s-lengthbeginsel – zoals dat wordt ingevuld door
de afspraken in OESO-verband – is sinds 2002 verankerd in artikel 8b van de Wet op
de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969). Met dit wetsvoorstel voert dit kabinet
tevens een aanvullende CFC-maatregel volgens model A in. Omdat we met model B al aan
de implementatieverplichting van ATAD 1 voldoen, kan bij de vormgeving van de aanvullende
CFC-maatregel op basis van model A worden afgeweken van ATAD1. De aanvullende CFC-maatregel
komt immers bovenop de minimumstandaard die ATAD1 vereist. Afgezien van het landenbereik
is de aanvullende CFC-maatregel overigens conform het in ATAD1 opgenomen model A uitgewerkt.
Met de aanvullende CFC-maatregel wordt ook tegemoetgekomen aan de motie Groot, die
het kabinet opriep «bij de implementatie van de CFC-regels een variant van model A
in de Nederlandse wetgeving op te nemen».1

De heer Snels vraagt voor welk model andere landen kiezen en waarom dat niet bij de
overwegingen van het kabinet is betrokken. Ook ik ben geïnteresseerd in de manier
waarop andere lidstaten de richtlijn implementeren. Echter, op het moment van vormgeving
van de CFC-maatregel was dat beeld niet compleet en is dat ook vandaag nog steeds
niet het geval. Soms is wel duidelijk dat EU-landen kiezen voor model A of model B,
maar hoe de invulling er dan precies uitziet is nog niet duidelijk. Landen hebben
nog tot 1 januari 2019 de tijd voor de implementatie in de nationale wetgeving. De
Europese Commissie (EC) houdt wel bij welke lidstaten de implementatie hebben afgerond.2 Dit zijn Polen, Roemenië en Slowakije. Pas als alle lidstaten de richtlijn hebben
geïmplementeerd ontstaat een goed beeld. Daarom zal ik aan de EC vragen om, wanneer
de uiterste datum van implementatie is verstreken, een overzicht te geven van de wijze
waarop lidstaten de richtlijn hebben geïmplementeerd. Nadat dit overzicht beschikbaar
is, wordt dit met uw Kamer gedeeld.

Mevrouw Leijten merkt op dat met de introductie van de CFC-maatregel de mogelijkheid
wordt geboden om in Nederland bij te heffen over de winsten van gecontroleerde lichamen.
In dat kader vraagt mevrouw Leijten of bijheffing ook volgens de huidige wetgeving
al kan en of Nederland dat ook doet. Ik kan bevestigen dat Nederland ook met het huidige
instrumentarium de mogelijkheid heeft om in specifieke gevallen belasting te heffen
en hier ook gebruik van maakt. In dit verband kan onder andere gewezen worden op artikel
8b Wet Vpb 1969 waarin het arm’s-lengthbeginsel is opgenomen. Op basis hiervan heeft
de inspecteur de mogelijkheid om winst van een belastingplichtige te corrigeren wanneer
er, kort gezegd, sprake is van transacties die niet als zakelijk («at arm’s length»)
kunnen worden aangemerkt en de bijbehorende functies in Nederland worden uitgeoefend.
Hiermee kan worden bewerkstelligd dat de winst belast wordt in het land waar de waarde
daadwerkelijk wordt gecreëerd en kunnen onzakelijke voorwaarden en prijzen bestreden
worden. Daarnaast is het in bepaalde gevallen mogelijk om bij te heffen bij niet-kwalificerende
beleggingsdeelnemingen. Zo is in artikel 13a Wet Vpb 1969 een herwaarderingsverplichting
opgenomen voor een belastingplichtigen met een niet-kwalificerende beleggingsdeelneming.
Op grond daarvan kan dus ook worden bijgeheven.

De heer Snels vraagt of het klopt dat de richtlijnen voor verrekenprijzen van de Organisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) niet in de wet zijn vastgelegd.
Dit klopt. Het arm’s-lengthbeginsel zelf is in het jaar 2002 gecodificeerd door het
opnemen van artikel 8b in de Wet Vpb 1969. Dit is een open norm waarvan de interpretatie
in beginsel wordt bepaald door de afspraken die hierover in de OESO zijn gemaakt.
Ondanks dat de OESO-richtlijnen voor verrekenprijzen (en daarmee ook de aangebrachte
wijzigingen als gevolg van het project Base Erosion and Profit Shifting (BEPS-project)
van de OESO) niet als zodanig in de Wet Vpb 1969 zijn overgenomen, hebben ze door
codificatie van het arm’s-lengthbeginsel in beginsel wel directe werking in de Nederlandse
rechtspraktijk. Dit standpunt is ook ingenomen in het recentelijk geactualiseerde
Verrekenprijzenbesluit.3

Earningstripping

De heer Omtzigt vraagt wat de gevolgen zijn van de earningsstrippingmaatregel voor
waarborgfondsen. Op grond van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
(AWR) kan er geen informatie worden verstrekt over de belastingposities van individuele
belastingplichtigen. In zijn algemeenheid kan ik het volgende opmerken. Waarborgfondsen
hebben veelal de rechtsvorm van een stichting. Op grond van de Wet Vpb 1969 is een
stichting belastingplichtig voor zover zij een onderneming drijft. Daarvan is sprake
bij een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid waarbij door deelname aan het
economische verkeer voordeel wordt behaald dan wel redelijkerwijs een voordeel te
verwachten is (winststreven). Een winststreven wordt ook in ieder geval verondersteld
aanwezig te zijn als er doorlopend overschotten worden behaald. Dat wordt beoordeeld
door de inspecteur aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden. De earningsstrippingmaatregel
beperkt onder voorwaarden de aftrekbaarheid van rente. Daarbij geldt dat reserves
en voorzieningen niet onder een met een geldlening vergelijkbare overeenkomst vallen
voor de toepassing van de earningsstrippingmaatregel. Voor zover een waarborgfonds
belastingplichtig is, hangen de gevolgen van de earningsstrippingmaatregel voor waarborgfondsen
samen met de financieringsstructuur en de overige specifieke feiten en omstandigheden.
Hier kunnen dan ook geen algemene uitspraken over worden gedaan.

De heer Omtzigt vraagt of de verhoging van de EBITDA4 als gevolg van IFRS5 16 in de commerciële jaarrekening van huurders en lessees ook fiscaal gevolgd mag
worden. In dat verband vraagt de heer Omtzigt of hurende bedrijven dan meer rente
in aftrek kunnen brengen en of de huurverplichting van IFRS 16 geldt als een schuld
voor de earningsstrippingmaatregel en voor de artikelen 10a, 13l en 15ad Wet Vpb 1969.
Ook vraagt de heer Omtzigt wat er meetelt bij het bepalen van de financieringskosten
en of hieromtrent een beleidsbesluit wordt opgesteld.

De nieuwe IFRS-16 standaard vervangt met ingang van 1 januari 2019 de huidige IFRS-verslaggevingsstandaarden
inzake lease. De nieuwe standaard is voor het eerst verplicht van toepassing met betrekking
tot boekjaren die aanvangen op of na 1 januari 2019. Verslaggevingsstandaarden als
IFRS gelden voor de zogenoemde commerciële jaarrekening. Deze standaarden kunnen afwijken
van de wijze waarop de belastbare winst wordt bepaald op grond van het zogenoemde
goed koopmansgebruik. De (mogelijke) gevolgen van de nieuwe IFRS-16 standaard voor
de fiscaliteit worden momenteel door de Belastingdienst onderzocht. In dit stadium
kunnen er dan ook nog geen uitspraken worden gedaan over de vraag of en zo ja in hoeverre
toepassing van IFRS 16 als goed koopmansgebruik kan worden gezien en in het verlengde
daarvan, wat de invloed is op de gecorrigeerde winst die voor de earningsstrippingmaatregel
relevant is. Zodra hier duidelijkheid over is, zal ik dit met uw Kamer delen.

Voor de toepassing van de earningsstrippingmaatregel wordt op grond van het voorgestelde
artikel 15b, zesde lid, onderdeel a, Wet Vpb 1969 onder een geldlening verstaan; een
vordering of schuld die voortvloeit uit een overeenkomst van geldlening of een daarmee
vergelijkbare overeenkomst. In de toelichting op genoemd artikel is aangegeven dat
bij overeenkomsten die vergelijkbaar zijn met een overeenkomst van geldlening – conform
Richtlijn (EU) 2016/1164 (ATAD1)6 – ook financial lease omvat. Naar zijn aard is financial lease vergelijkbaar met
een overeenkomst van koop op afbetaling. Operational lease daarentegen is vergelijkbaar
met een overeenkomst van huur. Operational lease wordt daarom niet aangemerkt als
een overeenkomst van geldlening of een daarmee vergelijkbare overeenkomst.

Ook voor de aftrekbeperking voor bovenmatige deelnemingsrente (artikel 13l Wet Vpb
1969) en de aftrekbeperking voor bovenmatige overnamerente (artikel 15ad Wet Vpb 1969)
wordt onder een geldlening verstaan: een vordering of schuld die voortvloeit uit een
overeenkomst van geldlening of een daarmee vergelijkbare overeenkomst. Hiervoor geldt
in beginsel dus hetzelfde als voor de earningsstrippingmaatregel. Overigens stelt
het kabinet voor om deze aftrekbeperkingen vanwege de invoering van de earningsstrippingmaatregel
met ingang van 1 januari 2019 af te schaffen. De gevolgen van IRFS 16 zijn met het
oog op de voorgestelde afschaffing van de specifieke renteaftrekbeperkingen van de
artikelen 13l en 15ad Wet Vpb 1969 met ingang van 1 januari 2019 derhalve in beginsel
niet meer relevant voor die renteaftrekbeperkingen.

De rentaftrekbeperking die gericht is tegen winstdrainage (artikel 10a Wet Vpb 1969)
is van toepassing als er – kort gezegd – sprake is van een schuld aan een verbonden
lichaam of verbonden natuurlijk persoon en de betreffende schuld verband houdt met
een rechtshandeling die in artikel 10a Wet Vpb 1969 wordt genoemd (een zogenoemde
besmette rechtshandeling). Omdat de «schuld» voor de toepassing van artikel 10a Wet
Vpb 1969 een ruime reikwijdte heeft en niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit een
overeenkomst van geldlening en evenmin sprake hoeft te zijn van een daarmee vergelijkbare
overeenkomst, kunnen leaseverplichtingen onder de reikwijdte van genoemd artikel vallen,
mits sprake is van een schuld aan een verbonden lichaam of verbonden natuurlijk persoon
en de betreffende schuld verband houdt met een besmette rechtshandeling.

De heer Omtzigt heeft gevraagd hoe de samenloop werkt tussen de earningsstrippingmaatregel
en de innovatiebox. Het kabinet beoogt voor alle belastingplichtigen de belastingvoordelen
voor het financieren met vreemd vermogen te beperken en ondernemen met eigen vermogen
te bevorderen. Hiertoe vindt de earningsstrippingmaatregel generiek toepassing. Dit
leidt ertoe dat ook ingeval een bedrijf dat gebruikmaakt van de innovatiebox met relatief
veel vreemd vermogen wordt gefinancierd de earningsstrippingmaatregel toepassing vindt.
Voor de bepaling van de gecorrigeerde winst wordt de naar fiscale maatstaven bepaalde
winst als uitgangspunt genomen, waardoor vrijgestelde inkomsten niet worden meegerekend.
Het gaat hierbij om inkomsten die door de grondslagaanpassing niet in de heffing worden
betrokken. Doordat voor de gecorrigeerde winst de naar fiscale maatstaven bepaalde
winst als uitgangspunt wordt genomen, wordt de renteaftrek gekoppeld aan de belastbare
economische activiteit van een belastingplichtige. Een belastingplichtige die gebruikmaakt
van de innovatiebox kan hierdoor, als gevolg van de lagere belastbare grondslag, (eerder)
worden geconfronteerd met een (grotere) aftrekbeperking op grond van de earningsstrippingmaatregel.

De heer Omtzigt vraagt of er kan worden gemotiveerd waarom artikel 10b Wet Vpb 1969
niet meer kan worden gemist. Artikel 10b Wet Vpb 1969 zorgt ervoor dat (niet-zakelijke)
rente in de door dat artikel bestreken gevallen fiscaal niet ten laste van de winst
komt. Op grond van de totaalwinstgedachte zou de (zakelijke) rente anders wel in aftrek
komen. Achtergrond van deze aftrekbeperking is dat in voorkomende gevallen de buitenlandse
crediteur deze niet-ontvangen rente in zijn woonland niet in aanmerking hoeft te nemen
bij het bepalen van de winst voor een naar de winst geheven belasting. Bij afschaffing
van artikel 10b Wet Vpb 1969 zou daarom een mogelijkheid worden geopend om door middel
van mismatches een zogenoemde «double dip» te creëren: wel aftrek in Nederland, geen
belastingheffing in het buitenland. Zakelijk handelende belastingplichtige ondervinden
van de bepaling geen hinder.7 Daar komt bij dat Nederland in het verleden in de Gedragscodegroep heeft toegezegd
dat het door genoemd artikel 10b Wet Vpb 1969 bestreken soort mismatches zal bestrijden.
Hoewel dat artikel in de praktijk weinig wordt toegepast, zorgt het er door de preventieve
werking in voorkomende gevallen wel voor dat de betreffende mismatches worden voorkomen.
De vraag van de heer Omtzigt of ook in binnenlandse verhoudingen economisch dubbele
belastingheffing kan optreden, kan bevestigend worden beantwoord. Voor zover in binnenlandse
verhoudingen economisch dubbele belastingheffing optreedt, is goedgekeurd dat voor
op 1 januari 2007 bestaande leningen – kort gezegd – in deelnemingsverhoudingen de
rente bij de ontvanger niet wordt belast.8

De heer Bruins en de heer Van Rooijen vragen naar de mogelijkheid van de invoering
van een vermogensaftrek over het eigen vermogen.

Een vermogensaftrek voor eigen vermogen draagt ook bij aan een meer gelijke behandeling
van eigen vermogen en vreemd vermogen. Het ontmoedigt – zoals de renteaftrekbeperkingen
– niet zozeer het aantrekken van vreemd vermogen maar stimuleert het aantrekken van
eigen vermogen. Een vermogensaftrek (zelfs in combinatie met een vermogensbijstelling)
kent echter ook nadelen. In tegenstelling tot een renteaftrekbeperking leidt een vermogensaftrek
tot een versmalling van de grondslag en daarmee tot een budgettaire derving. In de
ombuigingslijst van 2017 is aangegeven dat een vermogensaftrek van 2% naar verwachting
tot een budgettaire derving van € 1,6 miljard leidt. Net als bij het defiscaliseren
van rente is ook bij een introductie van een vermogensaftrek het nadeel dat er mogelijkheden
ontstaan om internationale mismatches te creëren. Om dit te voorkomen zijn flankerende
antimisbruikbepalingen van belang. Door het opnemen van antimisbruikbepalingen neemt
echter de complexiteit en onzekerheid over de uitwerking van de regeling toe. Het
kabinet heeft ervoor gekozen om, gezien ook de ontwikkelingen in OESO en EU-verband,
een meer gelijke fiscale behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen te bewerkstelligen
door het aantrekken van vreemd vermogen fiscaal minder aantrekkelijk te maken. Om
die reden heeft het kabinet bij de implementatie van de earningsstrippingmaatregel
gekozen voor een robuuste vormgeving en streeft het met de gemaakte keuzes bij deze
maatregel ook een meer gelijke behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen na
bij alle belastingplichtigen in de Vpb.

De heer Snels geeft aan dat 30% de minimumnorm is en vraagt in dat kader wat andere
landen doen. Verder vraagt de heer Snels welk type ondernemingen geraakt zou worden
als het percentage wordt verlaagd en wat het effect hiervan zou zijn. Mevrouw Leijten
heeft gevraagd waarom het kabinet kiest voor de maximale renteaftrek van 30% en niet
voor 10%.

Het percentage van 30% van de gecorrigeerde winst betreft de minimumnorm zoals volgt
uit ATAD1. Dit betekent dat de richtlijn lidstaten ook toestaat om een lager percentage
in nationale wetgeving op te nemen. Het kabinet kiest daar echter niet voor. Het kabinet
gaat met de robuuste vormgeving van de earningsstrippingmaatregel namelijk al aanzienlijk
verder dan de in ATAD1 opgenomen minimumstandaard. In algemene zin ligt het in de
rede dat een ratio lager dan 30% van de gecorrigeerde winst ondernemingen zal raken
in sectoren met relatief veel vaste activa en relatief hoge cashflow. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan de industriële ondernemingen en ondernemingen in de
vastgoedsector. Voor deze sectoren geldt dat er meer gebruik wordt gemaakt van de
financiering met vreemd vermogen, omdat deze activa als zekerheid dienen voor de financieringsverstrekkers.
Er is nog geen overzicht voorhanden hoe andere lidstaten de richtlijn implementeren
en dus is evenmin bekend welke ratio van de gecorrigeerde winst andere lidstaten toepassen
bij de earningsstrippingmaatregel. Pas als alle lidstaten de richtlijn hebben geïmplementeerd
ontstaat een goed beeld. Daarom zal aan de EC worden gevraagd om, wanneer de uiterste
implementatiedatum is verstreken, een overzicht te geven van de wijze waarop lidstaten
de richtlijn hebben geïmplementeerd.

De heer Snels vraagt of het nemen van wettelijke maatregelen in het geval vennootschappen
zich opknippen een harde toezegging is van het kabinet en aan welke maatregelen het
kabinet denkt. De earningsstrippingmaatregel treedt op grond van het wetsvoorstel
in werking met ingang van 1 januari 2019 en vindt voor het eerst toepassing met betrekking
tot boekjaren die aanvangen op of na die datum. Als gevolg hiervan kan nog niet worden
vastgesteld hoe vaak dit voorkomt. Het is daarbij onduidelijk of en zo ja in welke
mate dit zich zal gaan voordoen. Ik hou de praktijk op dit punt in de gaten. Ik waak
ervoor om te speculeren over mogelijke stappen die zouden kunnen worden genomen als
een nog onzekere omstandigheid zich voordoet.

Mevrouw Lodders heeft gevraagd wat het kabinet gaat doen voor bestaande leningen.
De heer Van Rooijen vraagt om een nadere argumentatie om niet te voorzien in eerbiedigende
werking. Het voorzien in eerbiedigende werking is allereerst vanuit het oogpunt van
uitvoerbaarheid onwenselijk. Eerbiedigende werking zou betekenen dat voor de bepaling
van het van toepassing zijnde regime jaarlijks bij iedere lening afzonderlijk moet
worden vastgesteld wanneer de lening is aangegaan en of zich naderhand (materiële)
wijzigingen met betrekking tot die lening hebben voorgedaan. Op sommige leningen van
de belastingplichtige zou dan het oude regime van toepassing kunnen zijn en op andere
leningen het nieuwe regime, waarbij tevens de vraag opkomt hoe met de samenloop van
het oude en nieuwe regime moet worden omgegaan. Eerbiedigende werking leidt bovendien
in relatie tot de voorgenomen afschaffing van bepaalde bestaande specifieke renteaftrekbeperkingen
tot een (ingewikkelde) samenloop, omdat het in geval van eerbiedigende werking voor
de hand ligt om voor bestaande leningen waarop de earningsstrippingmaatregel geen
toepassing vindt de geldende specifieke renteaftrekbeperkingen te handhaven. Dit staat
haaks op het voornemen van het kabinet om bepaalde bestaande (complexe) specifieke
renteaftrekbeperkingen af te schaffen. Ten slotte zou het voorzien in eerbiedigende
werking leiden tot een fors lagere budgettaire opbrengst in de eerste jaren, terwijl
het kabinet met die opbrengst de verlaging van het Vpb-tarief deels financiert waarmee
stappen worden gezet om het Nederlandse vestigingsklimaat voor bedrijven met reële
activiteiten aantrekkelijk te houden.

Mevrouw Lodders vraagt hoe het kabinet, in het kader van ATAD1, disproportionele maatregelen
voorkomt. Door het invoeren van een generieke earningsstrippingmaatregel worden enkele
specifieke aftrekbeperkingen overbodig, zodat deze kunnen vervallen en per saldo een
robuuster systeem van beperking van renteaftrek ontstaat. Een dergelijk systeem is
voor zowel de Belastingdienst als belastingplichtigen beter uitvoerbaar. Ook bij de
vormgeving van nieuwe antimisbruikbepalingen heeft het kabinet oog voor bedrijven
met reële activiteiten. In de aanvullende CFC-maatregel volgens model A is bijvoorbeeld
een uitzondering opgenomen voor gecontroleerde lichamen die een wezenlijke economische
activiteit uitoefenen. Dit begrip wordt ingevuld met concrete substance-eisen, zodat
«aan de voorkant» kan worden vastgesteld of de aanvullende CFC-maatregel van toepassing
is. Dit voorkomt impact op bedrijven in Nederland met reële activiteiten in het buitenland.
Verder geldt voor de «General Anti Abuse Rule» (GAAR) uit ATAD1 dat het kabinet van
mening is dat het doel en de strekking van de GAAR uit ATAD1 in Nederland al ondervangen
worden door de jurisprudentie met betrekking tot fraus legis en dat daarom nieuwe
wetgeving op dit punt niet nodig is.

De heer Nijboer vraagt of het onbeperkt voortwentelen van de niet-aftrekbare rente
een risico is. Als rente als gevolg van de earningsstrippingmaatregel niet in aftrek
komt, kan deze rente onbeperkt worden voortgewenteld. De aftrek voor deze rente gaat
derhalve niet «verloren», maar deze rente kan in een later jaar, als er in dat jaar
binnen de earningsstrippingmaatregel voldoende ruimte aanwezig is, alsnog in aftrek
worden gebracht. Om te voorkomen dat oneigenlijk gebruik kan worden gemaakt van deze
voortgewentelde rente wordt voorgesteld om in de Wet Vpb 1969 een antimisbruikbepaling
op te nemen (het voorgestelde artikel 15ba Wet Vpb 1969). De bepaling voorkomt handel
in zogenoemde rentelichamen, zijnde lichamen met een voortgewenteld saldo aan renten.
Deze bepaling houdt, kort gezegd, in dat ingeval het belang in een belastingplichtige
in belangrijke mate (dat wil zeggen voor meer dan 30%) is gewijzigd, de voortgewentelde
rente die voorafgaande aan die belangenwijziging is ontstaan in beginsel niet meer
in aanmerking kan worden genomen.

General anti-abuse rule (GAAR)

Mevrouw Lodders vraagt of de huidige algemene antimisbruikbepaling effectief genoeg
is. In de Nederlandse jurisprudentie is het leerstuk van fraus legis ontwikkeld. Fraus
legis is een algemeen rechtskader waarmee het met de algemene antimisbruikbepaling
(de hiervoor genoemde GAAR) uit ATAD1 beoogde doel wordt bereikt. Het leerstuk van
fraus legis bewerkstelligt dat de belasting wordt geheven conform doel en strekking
van de belastingwet en functioneert al geruime tijd als antimisbruikvangnet in het
belastingrecht voor het geval dat specifieke antimisbruikmaatregelen geen effect hebben.
Het kabinet is daarom van mening dat met het leerstuk van fraus legis de GAAR uit
ATAD1 reeds in het Nederlandse belastingrecht is geïmplementeerd en zijn waarde als
misbruikvangnet meermaals heeft bewezen. Indien de inspecteur misbruik signaleert
bij een belastingplichtige, kan hij stellen dat sprake is van fraus legis.

Woningcorporaties

De heer Omtzigt en de heer Nijboer vragen in hoeverre woningcorporaties ruimte hebben
om voor het doen van investeringen te kiezen voor financiering door middel van eigen
vermogen. Woningcorporaties financieren hun investeringen normaliter met Waarborgfonds
Sociale Woningbouw (WSW)-borging en in de niet-DAEB zonder borging, en veelal maar
niet uitsluitend bij de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en de Nederlandse Waterschapsbank
(NWB). Het beschikbare eigen vermogen is in het algemeen al volledig ingezet voor
financiering. Het WSW eist bij het verstrekken van borging dat overliquiditeit wordt
ingezet voor te borgen investeringen dan wel voor aflossing van geborgde leningen.
Met de verkoop van woningen kan, na aflossing van de onderliggende lening, additionele
liquiditeit worden gegenereerd. Dit zal van corporatie tot corporatie verschillen.
Over de ontwikkeling van het bezit, waaronder de verkoop van woningen en de eventuele
nieuwbouw van passende woningen, maken corporatie, gemeente en huurdersorganisatie
lokaal prestatieafspraken. De komende jaren zullen er echter nog middelen in de sector
aanwezig blijven om (extra) te investeren.

Het voorgaande laat onverlet dat woningcorporaties de effecten van de earningsstrippingsmaatregel
uit het implementatiewetsvoorstel ATAD1 zullen ondervinden. De geïsoleerde effecten
daarvan kunnen fors zijn. Om die reden is, met in begrip van de maatregelen waarvan
woningcorporaties voordeel ondervinden zoals de Vpb-tariefsverlaging, door het kabinet
besloten tot een gerichte (en structurele) tegemoetkoming in de verhuurderheffing.

De heer Snels vraagt te reageren op de stelling van Aedes dat het kabinet de oplopende
belastingdruk voor de woningcorporaties onderschat. Onder andere door oplopende druk
via de verhuurderheffing die «in het pad zit». Hij vraagt of het beeld van Aedes klopt.
De heer Nijboer stelt een vergelijkbare vraag. De heer Omtzigt en de heer Snels vragen
of de woningmarktopgave gezien de schaarste en de noodzaak te vergroenen, wordt geremd
met de huidige oplopende belastingdruk. De heer Omtzigt vraagt in het antwoord specifiek
de verliesverrekening te betrekken.

Het kabinet heeft er oog voor dat woningcorporaties door de earningsstrippingmaatregel
geraakt worden bij hun investeringen. Naar verwachting zullen de woningcorporaties
in 2019 voor € 102 miljoen geraakt worden vanwege de earningsstrippingmaatregel, oplopend
naar € 353 miljoen structureel. Deze oploop is het gevolg van de verliesvoorraad die
woningcorporaties in de periode voor 2015 hebben opgebouwd waardoor de corporaties
in de eerste jaren na 2019, zowel met als zonder de earningsstrippingmaatregel geen
vennootschapsbelasting betalen. Dit drukt het effect van de earningsstrippingmaatregel
in die jaren. Op termijn verdwijnt dit effect en stijgt de opbrengst.

Het kabinet acht het van belang dat de financiële positie van woningcorporaties en
hun opgaven op de woningmarkt met elkaar in balans zijn. Juist daarom heeft het kabinet
naast de al voorziene heffingsvermindering voor verduurzaming in de verhuurderheffing,
een extra verlaging van de verhuurderheffing van € 100 miljoen voorgesteld. Bovendien
profiteren ook woningcorporaties van de voorgestelde tariefsverlaging in de Vpb. De
volgende tabel geeft de budgettaire effecten voor woningcorporaties weer.

Tabel 1: budgettaire effecten fiscale beleidsmaatregelen woningcorporaties (€ mln.,
-/- = lastenverlichting) naar belastingjaar, geüpdatet naar aanleiding van de heroverweging

 

2019

2020

2021

Struc

ATAD1

102

144

193

353

Tariefsverlaging vennootschapsbelasting

0

– 29

– 65

– 106

Verduurzaming in verhuurderheffing

– 26

– 52

– 78

– 104

Tariefsverlaging verhuurderheffing

– 100

– 100

– 100

– 100

Totaal

– 24

– 37

– 50

43

Het geheel aan lastenverlichtingen en lastenverzwaringen van het kabinet leidt in
elk geval in deze kabinetsperiode en de jaren daarna tot een lastenverlichting voor
woningcorporaties. Dat geeft de sector ruimte om de komende jaren bij te dragen aan
de woningmarktambities van het kabinet.

In onderstaande tabel is voor corporaties weergegeven hoe naar beste inschatting van
het kabinet de lasten zich de komende jaren zullen ontwikkelen. Hierbij is rekening
gehouden met het implementatiewetsvoorstel ATAD1, de Vpb en de verhuurderheffing.
Ook is rekening gehouden met de verlaging van zowel het hoge als het lage Vpb-tarief
conform de heroverweging van het pakket vestigingsklimaat.9 Daarnaast is ook rekening gehouden met de verlaging van de verhuurderheffing.

Tabel 2: Ontwikkeling lasten uit de invoering van de ATAD1, de Vpb en de verhuurderheffing
voor corporaties voor de komende jaren

 

2018

2019

2020

2021

Ontwikkeling

Struc

ATAD1

0

102

144

193

193

353

Vpb

128

142

125

100

– 28

134

Verhuurderheffing

1.628

1.634

1

1

1

 

Totaal

1.756

1.878

 
 
 
 

X Noot

1

Voor deze jaren zijn geen ramingen beschikbaar.

Ten aanzien van de verhuurderheffing is ingeschat dat, dit in antwoord op de vraag
van mevrouw Lodders, 95% van de geraamde totaalopbrengsten afkomstig zullen zijn van
woningcorporaties, tegenover 5% van andere belastingplichtige verhuurders. Voor de
jaren na 2019 zijn geen ramingen van de verhuurderheffing beschikbaar, omdat de opbrengst
afhankelijk is van minder nauwkeurig te voorspellen endogene factoren, zoals een verandering
in de WOZ-waarden en het aantal woningen dat onder de verhuurderheffing valt. De inschatting
van het kabinet is dat de opbrengst uit de verhuurderheffing voor zover deze door
de corporatiesector wordt opgebracht in 2021 ongeveer € 0,2 miljard hoger zal zijn
dan in 2018. Daarmee zou de totale belastingdruk op woningcorporaties in 2021 ongeveer
€ 0,4 miljard hoger liggen dan in 2018.

Ten slotte vraagt de heer Nijboer naar de investeringscapaciteit van woningcorporaties.
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) maakt jaarlijks
de indicatieve bestedingsruimte woningcorporaties (IBW) bekend. Daarmee wordt per
corporatie aangegeven hoeveel zij maximaal extra kunnen lenen binnen de financiële
normen van de Autoriteit woningcorporaties en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw,
bovenop de reeds geplande investeringen in hun meerjarenplannen. In 2018 was de IBW
voor alle corporaties bij elkaar opgeteld € 13,9 miljard voor investeringen in verbeteringen
(waaronder verduurzaming), bovenop de € 39,7 miljard die volgens de meerjarenplannen
in de periode 2018–2022 in totaal wordt geïnvesteerd. Niet de volledige IBW kan worden
ingezet, omdat er sectorbreed een buffer moet blijven om bij onvoorziene financiële
problemen bij corporaties niet de achtervangpositie van het Rijk en gemeenten in het
geding te brengen. De komende jaren zullen er echter nog middelen in de sector aanwezig
blijven om (extra) te investeren. De Minister van BZK heeft de Tweede Kamer verder
toegezegd te verkennen hoe de financiële positie van de woningcorporatiesector aansluit
bij de volkshuisvestelijke ambities.10 Uw Kamer zal dit najaar worden geïnformeerd over de stand van zaken.

Substance-eisen en bronbelasting

De heer Omtzigt, de heer Van Weyenberg, de heer Snels, mevrouw Leijten, de heer Nijboer
en de heer Bruins hebben gevraagd naar het gebruik van substance-eisen in de Nederlandse
fiscale wet- en regelgeving. Daarnaast hebben deze leden gevraagd naar de mogelijkheid
om deze substance-eisen aan te passen en in te gaan op de voor- en nadelen van een
eventuele aanpassing.

De substance-eisen spelen een rol op diverse plaatsen in de Nederlandse wet- en regelgeving.
Hierbij kan het gaan om substance-eisen aan vennootschappen die in Nederland zijn
gevestigd maar ook aan vennootschappen die buiten Nederland zijn gevestigd. Zo wordt
voor het geven van zekerheid vooraf gekeken naar de substance in Nederland.11 Hetzelfde geldt voor de uitwisseling van informatie aan het buitenland bij dienstverleningslichamen.12 De substance bij buiten Nederland gevestigde vennootschappen is relevant bij de antimisbruikbepalingen
in de Wet op de Wet Vpb 1969 en de Wet dividendbelasting 1965 (Wet DB 1965).

Deze maand stuur ik uw Kamer een brief waarin ik mijn plannen voor de herziene rulingpraktijk
kenbaar maak. In die brief informeer ik uw Kamer over de herziening. In de brief zal
ik onder andere ingaan op de substance-eisen die in de toekomst gesteld worden in
Nederland om in aanmerking te komen voor zekerheid vooraf. Daarbij zal ik ook ingegaan
op de motie-Azarkan waarin wordt gevraagd om de substance-eisen afhankelijk te maken
van de omvang en inhoud van de activiteiten van de onderneming die om zekerheid vooraf
vraagt.13

In de Wet Vpb 1969 en de Wet DB 1965 zijn substance-eisen opgenomen in antimisbruikbepalingen.
Deze antimisbruikbepalingen zien op inhoudingsvrijstelling in de Wet DB 1965, de buitenlandse
aanmerkelijkbelangregeling en de voorgestelde aanvullende CFC-maatregel in de Wet
Vpb 1969. Een soortgelijke antimisbruikbepaling zal naar verwachting ook worden opgenomen
in de voorgenomen conditionele bronbelasting op rente- en royaltybetalingen naar laagbelastende
jurisdicties. In deze antimisbruikbepalingen zien de substance-eisen op substance
buiten Nederland. De mogelijkheid om de (effectiviteit van de) substance-eisen in
deze antimisbruikbepalingen te verhogen worden veelal beperkt door het EU-recht. Dit
laat zich het beste illustreren met een voorbeeld. Soortgelijke voorbeelden kunnen
overigens ook worden opgesteld voor de substance-eisen in andere antimisbruikbepalingen,
zoals de voorgestelde CFC-maatregel.

Met de voorgenomen conditionele bronbelasting op rente- en royaltybetalingen naar
laagbelastende jurisdicties zullen rechtstreekse rente- en royaltybetalingen naar
deze jurisdicties worden belast met deze bronbelasting. Hierdoor zal Nederland niet
langer fungeren als toegangspoort naar laagbelastende jurisdicties. Rente- en royaltybetalingen
naar andere jurisdicties worden in principe niet belast. Dit maakt het mogelijk om
de bronbelasting te ontwijken door de betaling niet rechtstreeks vanuit Nederland
naar een laagbelastende jurisdictie te laten lopen, maar bijvoorbeeld via een tussenhoudster
in een andere EU-lidstaat.14 Daarom is het kabinet voornemens om voor deze situaties een antimisbruikbepaling
op te nemen. De mogelijkheden om dit te bestrijden met unilaterale antimisbruikmaatregelen,
zoals de bronbelasting, worden echter beperkt door het EU-recht.

De heer Omtzigt vraagt in het verlengde hiervan naar de effectiviteit van de bronbelasting
en de mogelijkheden om deze te ontwijken door het tussenschuiven van een ander land
zonder bronbelasting. Voor deze situaties zal in de bronbelasting een antimisbruikbepaling
worden opgenomen. Ik heb de intentie om een zo robuust mogelijke maatregel neer te
zetten. Mijn handen zijn op bepaalde vlakken echter wel gebonden door het EU-recht.
Zo mogen betalingen binnen EU-verband enkel belast worden als er sprake is van een
volstrekt kunstmatige constructie die bedoeld is om belasting te ontwijken. Dit beamen
ook de auteurs in het artikel dat mevrouw Leijten aanhaalde. Zij schrijven: «Zelfs
als het kabinet aan al onze punten van kritiek tegemoet zou komen, blijft het mogelijk
om de voorgestelde bronbelasting te vermijden door de betalingen om te leiden via
een EU-land dat geen bronbelasting heft.» Met de invoering van een bronbelasting,
zet Nederland een grote stap. Mijn stellige verwachting is dat Nederland niet langer
de toegangspoort naar laagbelastende jurisdicties zal zijn.

Mevrouw Leijten vraagt met betrekking tot de bronbelasting waarom het risico op belastingontwijking
voornamelijk in gelieerde situaties aanwezig is. In concernverhoudingen behoren de
betaler en ontvanger van de rente- of royaltybetalingen tot hetzelfde concern. Hierdoor
is er bij het tot stand komen van de transactie in de regel geen tegengesteld, maar
een gemeenschappelijk belang. Buiten concernverband is het risico op belastingontwijking
kleiner. Partijen zullen immers op volstrekt zakelijk basis met elkaar handelen. Dit
betekent niet dat het risico op belastingontwijking buiten concernverband volledig
is uitgesloten. De keuze om de voorgenomen bronbelasting enkel van toepassing te laten
zijn op rente- en royaltybetalingen aan gelieerde lichamen vindt zijn oorsprong dan
ook in een andere reden. Door aan te sluiten bij het door het Hof van Justitie van
de Europese Unie (HvJ EU) ontwikkelde criterium voor gelieerdheid, valt de maatregel
volgens de jurisprudentie van het HvJ EU onder de reikwijdte van de vrijheid van vestiging.
Indien voor een ander criterium zou worden gekozen waardoor eerder sprake zou zijn
van gelieerdheid zou de conditionele bronbelasting naar alle waarschijnlijkheid vallen
onder de reikwijdte van de vrijheid van kapitaalverkeer. Het EU-recht zou in dat laatste
geval de mogelijkheden om bronbelasting te heffen aanzienlijk beperken. Dat komt omdat
het vrije kapitaalverkeer, anders dan de vrijheid van vestiging, ook geldt ten aanzien
van derde landen. Hierdoor zou het – kort gezegd – niet toegestaan zijn om rente-
en royaltybetaling aan een lichaam in een laagbelastende jurisdictie nadeliger te
behandelen dan een soortgelijke betaling aan een in Nederland gevestigd lichaam. Dit
zou enkel toegestaan zijn als er sprake is van een volstrekt kunstmatige constructie
die is bedoeld om belasting te ontwijken. Dit zou inhouden dat geen bronbelasting
geheven zou mogen worden indien er voldoende substance aanwezig is in het lichaam
dat is gevestigd in de laagbelastende jurisdictie. Daardoor zou de bronbelasting een
stuk minder vergaand worden en zou Nederland in voorkomende gevallen nog steeds een
directe toegangspoort kunnen blijven voor stromen richting laagbelastende jurisdicties.
Door de keuze om de bronbelasting alleen te heffen in gelieerde verhoudingen, kunnen
alle rechtstreekse betalingen naar een gelieerd lichaam in een laagbelastende jurisdictie
worden geraakt. Ongeacht of er wel of niet sprake is van substance in dat lichaam.

Ten slotte vragen mevrouw Leijten en de heer Van Weyenberg tot welk bedrag de stromen
naar laagbelastende jurisdicties moeten worden teruggebracht. Bij het stellen van
de vraag kon de heer van Weyenberg nog niet weten dat ik later in die week het SEO-onderzoek
met een nulmeting van mijn aanpak van belastingontwijking naar uw Kamer zou sturen.
In de begeleidende brief bij het onderzoek leg ik uit dat we met de invoering van
de conditionele bronbelasting circa € 22 miljard aan uitgaande betalingen naar laagbelastende
landen raken. Ik verwacht dat deze stroom zal opdrogen. Vandaar dat er voor de bronbelasting
geen opbrengst is geraamd, maar het beoogde effect wordt wel bereikt: en dat is dat
Nederland naar mijn verwachting niet langer worden gebruikt als toegangspoort naar
laagbelastende jurisdicties. Tegelijkertijd besef ik me ook dat met een unilaterale
maatregel zoals de bronbelasting we echter niet kunnen voorkomen dat andere landen
deze functie overnemen. Uiteindelijk zal de wereldwijde belastingontwijking internationaal
moeten worden aangepakt. Dit is ook een van de aanbevelingen van het Centraal Planbureau
(CPB). Nederland heeft daarom de afgelopen jaren actief meegewerkt aan de bestrijding
van (internationale) belastingontwijking en zal zich ook in de toekomst blijven inzetten
voor een internationale gecoördineerde aanpak. Een van de punten waar dit kabinet
momenteel voor pleit in EU-verband is het introduceren van een verplichting om rente-
en royaltybetalingen naar landen op de EU-zwarte lijst te belasten met een bronbelasting
of een soortgelijke maatregel. Dit in antwoord op de vraag van de heer Nijboer. Ik
verwacht veel van deze maatregelen. Nederland zal niet langer fungeren als toegangspoort
naar laagbelastende jurisdicties, maar het effect van unilaterale maatregelen is wel
tot op zekere hoogte begrensd.

Overig

De heer Snels vraagt hoe ik tegenover de denkrichting sta, om kosten voor belastingadvies
niet aftrekbaar te maken, met name als het gaat om constructies. De heer Snels legt
zelf in zijn vraagstelling een link met de richtlijn mandatory disclosure voor financiële
tussenpersonen. De implementatiewetgeving voor deze richtlijn treedt in werking per
1 januari 2020. Het wetsvoorstel dat daartoe dient moet nog worden ingediend. Ik deel
met de heer Snels de opvatting dat deze discussie beter in dat kader kan plaatsvinden,
maar ik geef alvast mee dat ik grote aarzelingen heb. Door aan te sluiten bij de richtlijn
kunnen ook gevallen worden geraakt waarin geen sprake is van belastingontwijking.
Daarnaast zou het aftrekverbod afhankelijk worden van de invulling, uitvoering en
het toezicht van andere EU-lidstaten ten aanzien van de richtlijn mandatory disclosure
voor financiële tussenpersonen. Ten slotte is zo’n aftrekverbod, ook als deze alleen
geldt voor «constructies» als bedoeld in de richtlijn, een inbreuk op het totaalwinstbegrip
en zeer bewerkelijk voor de Belastingdienst. Immers, over het bedrag waarvoor de aftrek
zou moeten worden geweigerd wordt geen informatie verstrekt onder de richtlijn en
er ontbreekt iedere vorm van contra-informatie.

Tot slot vraagt mevrouw Lodders naar het proces rondom de implementatie van de tweede
Europese anti-belastingontwijkingsrichtijn (ATAD2). Met ATAD2 wordt beoogd maatregelen
te nemen die belastingontwijking door gebruikmaking van hybridemismatches ontmoedigen.
Het betreft een omvangrijk en op onderdelen een zeer technische richtlijn. Het bekendste
voorbeeld dat zal worden geraakt door deze richtlijn is de zogenoemde cv/bv-structuur.
De internetconsultatie van een ontwerpvoorstel ter implementatie van ATAD2 is op 29 oktober
2018 gestart. Belangstellenden worden uitgenodigd om te reageren op het ontwerpvoorstel.
Dit is mogelijk tot en met 10 december 2018. Na de consultatieperiode van 6 weken
zullen de ontvangen reacties worden bestudeerd. Vervolgens zal een wetsvoorstel worden
besproken in de ministerraad en – na goedkeuring in de ministerraad – zal het wetsvoorstel
voor advies aanhangig worden gemaakt bij de Afdeling advisering van de Raad van State.
Het kabinet streeft ernaar dat het implementatiewetsvoorstel nog voor het zomerreces
2019 bij uw Kamer voor behandeling aanhangig kan worden gemaakt. De voorziene inwerkingtredingsdatum
is 1 januari 2020.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel