Brief regering : Appreciatie van het voorstel voor het Eigen Middelenbesluit

Nr. 1379
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 november 2018

In mei van dit jaar presenteerde de Europese Commissie de voorstellen voor het volgende
Meerjarig Financieel Kader (MFK; 2021–2027), inclusief een nieuw Eigen Middelenbesluit
(EMB).1 In juni van dit jaar ontving uw Kamer de kabinetsappreciatie bij deze voorstellen.2 In september van dit jaar ontving uw Kamer de antwoorden op de vragen van de vaste
commissie van Europese Zaken over de voorstellen voor het MFK, de kabinetsappreciatie
en de daaraan gerelateerde BNC-fiches.3

Naar aanleiding van de benoemde antwoorden verzocht de vaste commissie voor Europese
Zaken om een nadere appreciatie van het voorstel voor een nieuw EMB, samenhangende
met de voorstellen voor het volgende MFK. Dit verzoek is gericht aan de Minister van
Buitenlandse Zaken. De vaste commissie voor Europese Zaken stelde ook aanvullende
vragen naar aanleiding van de benoemde antwoorden; deze vragen zijn eveneens gericht
aan de Minister van Buitenlandse Zaken.

In deze brief ga ik in op het verzoek van de vaste commissie voor Europese Zaken en
geef ik een nadere appreciatie van het voorstel voor een nieuw EMB. Ik geef met deze
appreciatie tevens antwoord op de aanvullende vragen die betrekking hebben op het
voorstel voor een nieuw EMB – het betreft de vragen 1 tot en met 13. Ik bied deze
appreciatie aan mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken. De Minister van Buitenlandse
Zaken biedt de antwoorden op de overige aanvullende vragen over het MFK gelijktijdig
aan met deze appreciatie.

De voorstellen van de Europese Commissie voor een nieuw EMB

Algemene toelichting bij de voorstellen voor een nieuw EMB

Het EMB legt de financiering van de Europese uitgaven vast.4 In het huidige EMB zijn de invoerrechten, de afdracht op basis van de BTW-grondslag
en de BNI-afdracht als eigen middelen vastgelegd. Het EMB legt bovendien de vergoeding
voor de inningskosten van de invoerrechten vast. Ook de tijdelijke kortingen en de
korting voor het Verenigd Koninkrijk zijn opgenomen in het EMB. Als laatste is het
plafond voor de eigen middelen opgenomen in het EMB. De Raad besluit op basis van
unanimiteit over het EMB (na raadpleging van het Europees Parlement), waarna nationale
parlementen het EMB moeten ratificeren.

De Europese Commissie is van mening dat het huidige systeem van eigen middelen goed
functioneert: het voorziet de Europese Unie van stabiele en afdoende middelen ter
financiering van de Europese uitgaven. De Europese Commissie is evengoed van mening
dat de wijzigende samenstelling van de eigen middelen – de afdracht op basis van het
BNI is in (relatieve) omvang aanzienlijk toegenomen – en recente economische ontwikkelingen
aanleiding geven om het EMB te moderniseren. De Europese Commissie stelt ook vast
dat hervorming van het EMB nodig is om de uitlegbaarheid, transparantie en rechtvaardigheid
van het EMB te verbeteren. Om hieraan invulling te geven, stelt de Europese Commissie
vijf wijzigingen voor ten opzichte van het huidige EMB; deze wijzigingen worden onderstaand
toegelicht.

1. Modernisering van het EMB

De Europese Commissie stelt voor om de bestaande eigen middelen (invoerrechten, BNI-afdracht
en BTW-afdracht) te behouden. De BNI-afdracht blijft in het voorstel van de Europese
Commissie de sluitpost in de financiering van de Europese uitgaven.5 Omwille van toenemende volatiliteit in de omvang van het BNI van afzonderlijke lidstaten
– als gevolg van economische ontwikkelingen (globalisering, digitalisering) – stelt
de Europese Commissie voor om het relatieve gewicht van de BNI-afdracht in de totale
inkomsten van de Europese Unie te beperken; zie hiertoe onderstaand de voorstellen
voor nieuwe eigen middelen.

De Europese Commissie vereenvoudigt vervolgens de berekening van de BTW-grondslag.
De huidige BTW-grondslag betreft een geharmoniseerde grondslag, waarin wordt gecorrigeerd
voor verschillen in BTW-grondslag en -tarieven tussen lidstaten. In het voorstel van
de Europese Commissie wordt de totale jaarlijkse BTW-opbrengst van de lidstaat als
uitgangspunt genomen.

Als laatste stelt de Europese Commissie voor om de vergoeding voor de kosten van het
innen van invoerrechten te verlagen van 20% naar 10%. De Europese Commissie baseert
de verlaging onder andere op lagere inningskosten als gevolg van vereenvoudiging van
procedures en automatisering. Met de voorgestelde verlaging komen kosten en vergoeding
beter overeen, zo stelt de Europese Commmissie.

2. Nieuwe eigen middelen

De Europese Commissie stelt drie nieuwe grondslagen voor afdrachten voor. De Europese
Commissie is van mening dat ook de financieringszijde van de Europese begroting hervormd
moet worden en kan bijdragen aan het behalen van Europese doelstellingen (financiële
prikkels in relatie tot interne markt). De Europese Commissie beargumenteert vervolgens
dat de nieuwe grondslagen compenseren voor het wegvallen van de bijdrage van het Verenigd
Koninkrijk.

De Europese Commissie neemt de volgende nieuwe grondslagen op in het voorstel voor
het nieuwe EMB:

▪ Emissions Trading System (ETS): de opbrengsten van de verkoop van emissierechten in het Europees systeem van
emissiehandel komen toe aan de lidstaten. De Europese Commissie stelt een uniform
afdrachtpercentage voor over de jaarlijkse veilingopbrengsten vanaf 2021.6 Het afdrachtpercentage mag niet meer bedragen dan 30%. De Europese Commissie stelt
20% voor en raamt een gemiddelde jaarlijkse afdracht van 3 miljard euro onder het
volgende MFK (cumulatief van alle lidstaten).

▪ Plastic packaging waste: om milieuvervuiling als gevolg van plastic afval tegen te gaan stelt de Europese
Commissie een uniform afdrachtpercentage voor per kilo niet-gerecycled plastic verpakkingsafval
vanaf 2021. Het afdrachtpercentage mag niet meer bedragen dan 1 euro per kilo. De
Europese Commissie stelt een heffing van 0,80 euro per kilo voor en raamt een gemiddelde
jaarlijkse afdracht van 7 miljard euro onder het volgende MFK (cumulatief van alle
lidstaten).

▪ Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB): de Europese Commissie stelt een nationale afdracht vanaf 2023 voor van 3%
van de jaarlijkse belastbare winst van bedrijven waarvoor CCCTB verplicht is. Het
afdrachtpercentage mag niet meer dan 6% bedragen. De Europese Commissie raamt een
gemiddelde jaarlijkse afdracht van 12 miljard euro onder het volgende MFK (cumulatief
van alle lidstaten).

Figuur 1 geeft een overzicht van de gevolgen van bovengenoemde voorstellen voor de
financiering van de Europese uitgaven. De BNI-afdracht blijft, met een gemiddeld aandeel
van 58% van het totaal, de grootste afdracht. De BTW-afdracht en de invoerrechten
vormen samen 29% van de totale afdrachten. De nieuwe eigen middelen zorgen samen voor
12% van de totale afdrachten. Onder de categorie «Overig» in figuur 1 vallen bijvoorbeeld
rente- en boete-inkomsten van Europese Unie.

Op basis van tentatieve informatie van de Europese Commissie geeft figuur 2 een voorlopige
inschatting van de netto gevolgen van de voorgestelde nieuwe eigen middelen op de
afdrachten van de lidstaten. De gevolgen voor de afdrachten van de lidstaten zijn
uitgedrukt in percentage van het BNI van de betreffende lidstaat.7 Een positieve waarde in figuur 2 duidt op een hogere afdracht (de lidstaat draagt
meer af op basis van het nieuwe eigen middel dan op basis van het BNI); bij een negatieve
waarde draagt de lidstaat minder af dan op basis van het BNI. Nederland zou minder
bijdragen aan de afdrachten op basis van plastic en ETS dan het zou moeten bijdragen
op basis van het BNI; het tegenovergestelde geldt voor de afdracht op basis van CCCTB.
Per saldo leiden de voorgestelde eigen middelen tot lagere Nederlandse afdrachten.
Figuur 2 kan op basis van de gevolgen voor de afdrachten tevens worden gezien als
een eerste inzicht in het krachtenveld voor de voorgestelde nieuwe eigen middelen.

3. Afschaffen kortingen

Met de uittreding van het Verenigd Koninkrijk vervalt ook de permanente Britse korting.
De Europese Commissie grijpt dit moment aan om ook de overige – tijdelijke – kortingen
te beëindigen. Het gaat om de lumpsum kortingen op de BNI-afdracht (voor Denemarken,
Nederland, Zweden), de verlaagde BTW-afdracht (Duitsland, Nederland, Zweden) en de
verlaagde bijdrage aan de Britse korting (Duitsland, Nederland, Oostenrijk, Zweden).
De Europese Commissie stelt voor om deze kortingen over de jaren 2021–2025 in gelijke
stappen geheel af te bouwen – zie tabel 1.8

Tabel 1: Afbouwen Nederlandse korting (miljard euro)

 

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Afbouwen korting

1,5

1,3

1,0

0,8

0,5

0,3

0,0

0,0

4. Verhogen van het plafond voor eigen middelen

In het EMB is ook het plafond voor de eigen middelen vastgelegd. Dit plafond wordt
vastgelegd in percentage van het Europese BNI en indiceert het maximale financiële
beroep dat de Europese Commissie mag doen op de lidstaten.9 De Europese Commissie stelt voor om dit plafond te verhogen van 1,20% van het Europees
BNI naar 1,29%. Als redenen noemt de Europese Commissie de omvang van het volgende
MFK, het binnen de plafonds plaatsen van het Europees Ontwikkelingsfonds en de toename
van innovatieve financiële instrumenten (bijvoorbeeld leningen, waarvan enkele worden
gegarandeerd door de Europese begroting en de voorgestelde stabilisatiefunctie).

5. Beleidsinkomsten automatisch toevoegen aan de begroting

De Europese Commissie stelt het principe voor om inkomsten die voortkomen uit het
implementeren van Europees beleid direct te laten toekomen aan de financiering van
de Europese uitgaven. Dit betekent dat voor deze inkomsten de BNI-afdrachten (sluitpost)
niet verlaagd worden, zoals dat onder het huidige EMB het geval is. Met deze inkomsten
kan de Europese Commissie nieuw beleid financieren. Een voorbeeld is de bijdrage voor
een visum voor het Schengengebied (ETIAS).

De Nederlandse appreciatie van de voorstellen

De Nederlandse inzet ten aanzien van het voorstel voor het nieuwe EMB is opgenomen
in de eerder benoemde kabinetsappreciatie van begin juni van dit jaar. Onderstaande
toelichting is een nadere uitwerking van deze appreciatie. Bovendien zijn delen van
onderstaande toelichting reeds opgenomen in beantwoording van de schriftelijke vragen
van de vaste commissie van Europese Zaken van september van dit jaar.

Nederland is van mening dat de financiering van de Europese uitgaven simpel, transparant
en rechtvaardig moet zijn. Bovendien moeten de nationale bevoegdheden op het gebied
van belastingen gewaarborgd blijven en een stijging van de lastendruk voor burgers
en bedrijven worden vermeden. Nederland toetst de voorstellen van de Europese Commissie
aan de hand van deze criteria.

1. Modernisering van het EMB

De BNI-afdracht is simpel en transparant en leidt bovendien tot een rechtvaardige
verdeling van bruto lasten. Net als de Europese Commissie waakt Nederland voor toenemende
volatiliteit in de jaarlijkse omvang van het BNI, omdat dit resulteert in toenemende
volatiliteit in de raming van de nationale afdrachten. Omdat het BNI uit verschillende
componenten bestaat en de omvang van de hele economie weergeeft, acht Nederland de
kans op grotere volatiliteit in de BNI-afdracht kleiner dan in een afdracht gebaseerd
op bijvoorbeeld één enkele component (onderdeel van de economie) – zie hiertoe ook
onderstaande toelichting bij de appreciatie van de nieuwe eigen middelen. Nederland
pleit daarom voor behoud van de BNI-afdracht, ook als sluitpost van de financiering.

De berekening van de huidige BTW-grondslag is erg complex en moeilijk uitlegbaar.
De voorgestelde vereenvoudiging van de BTW-grondslag leidt weliswaar tot een simpelere
berekening, maar bevoordeelt lidstaten met relatief veel derogaties (verlaagde BTW-tarieven)
op het standaard BTW-tarief. De voorgestelde vereenvoudiging leidt naar Nederlandse
mening zodoende niet tot rechtvaardige en transparante afdrachten. Nederland pleit
daarom voor het afschaffen van de BTW-grondslag.

Nederland steunt het behoud van de invoerrechten als financiering van de Europese
uitgaven. Als gevolg van de uittreding van het Verenigd Koninkrijk zullen de kosten
voor de inning van de invoerrechten waarschijnlijk toenemen. De door de Europese Commissie
voorgestelde verlaging van de vergoeding voor de inningskosten staat haaks op deze
ontwikkeling en kan niet worden gezien als een maatregel om de financiering van de
Europese uitgaven te moderniseren. Nederland pleit daarom voor behoud van de omvang
van de vergoeding voor de inningskosten.

2. Nieuwe eigen middelen

Allereerst het nieuwe eigen middel op basis van CCCTB. De onderhandelingen over de
introductie van CCCTB lopen reeds enige tijd en zijn nog niet afgerond. Nederland
steunt de introductie van CCCTB niet in deze onderhandelingen. Daarnaast hebben zowel
de Eerste als Tweede Kamer een zogenoemde gele kaart getrokken. Nederland steunt daarom
evenmin een afdracht op basis van CCCTB onder het volgende MFK.

Ten tweede de nieuwe eigen middelen op basis van ETS en niet-gerecycled plastic verpakkingsafval.
De Europese Commissie geeft deze nieuwe eigen middelen vorm als nationale afdrachten
op basis van nieuwe grondslagen. Hiermee introduceert de Europese Commissie geen Europese
belasting, direct te innen door de Europese Commissie. De fiscale soevereiniteit of
bevoegdheid van nationale overheden blijft behouden. De voorgestelde eigen middelen
sluiten bovendien aan bij de klimaatdoelstellingen van het kabinet. Als laatste kan
het voorgestelde eigen middel op basis van niet-gerecycled plastic verpakkingsafval
een financiële prikkel vormen voor de lidstaten, die mogelijk leidt tot aanscherping
van het eigen beleid voor de recycling van kunststoffen. De omvang van de milieueffecten
is moeilijk in te schatten, maar Nederland is wel positief over deze benadering.

De meerjarige omvang van deze nieuwe eigen middelen kan evenwel behoorlijk variëren.
Zo verwacht de Europese Commissie een afname van niet-gerecycled plastic verpakkingsafval
als gevolg van toenemende recycling. Daarnaast benadrukt de Europese Commissie de
volatiliteit van de meerjarige ETS-opbrengsten, als gevolg van het wisselende volume
van geveilde rechten en de volatiliteit van de marktprijs van deze rechten. De nationale
afdrachten op basis van deze nieuwe eigen middelen kunnen daardoor ook variëren; dit
komt de stabiliteit en uitlegbaarheid van de raming van de afdrachten niet ten goede.

Als laatste bestaat het systeem van eigen middelen reeds uit verschillende afzonderlijke
grondslagen, die ieder apart begroot en verantwoord worden. Het toevoegen van nieuwe
eigen middelen aan een reeds complex systeem, komt de transparantie en uitlegbaar
evenmin ten goede. Om deze redenen is Nederland terughoudend over deze voorstellen

3. Afschaffen kortingen

Nederland pleit al jaren voor een rechtvaardige verdeling van afdrachten over de lidstaten.
Zo is Nederland van mening dat de sterkste schouders de zwaarste lasten mogen dragen,
maar ook dat vergelijkbare welvaart moet leiden tot vergelijkbare lasten. Dit is naar
Nederlandse mening rechtvaardig. Nederland zet in op een MFK en een EMB, die gezamenlijk
leiden tot een rechtvaardige verdeling van lasten. Een correctie op de afdrachten
kan daarvoor een noodzakelijk instrument zijn. Deze correctie kan worden vormgegeven
door middel van een lumpsum korting op de jaarlijkse afdrachten, dat is het meest
transparant en uitlegbaar. Nederland steunt de redenering van de Europese Commissie
voor het afschaffen van de huidige kortingen niet: het wegvallen van de Britse korting
biedt immers geen oplossing voor een onrechtvaardige verdeling van de lasten. Bovendien
leiden de voorstellen voor het MFK en het EMB tot een verdeling van lasten die naar
Nederlandse mening een aanzienlijke correctie rechtvaardigt.

4. Verhogen van het plafond voor eigen middelen

De budgettaire ruimte tussen het uitgavenplafond (vastgelegd in het MFK) en het plafond
voor eigen middelen (vastgelegd in het EMB) biedt de Europese Commissie additionele
financiële armslag, vereist voor het garanderen van uitstaande leningen (bijvoorbeeld
uit hoofde van de balance of payments en het European Financial Stability Mechanism) of inzetbaar voor bijvoorbeeld het opvangen van aanzienlijke economische crises.
De omvang van het plafond voor eigen middelen is een optelling van het uitgavenplafond
en de benodigde additionele budgettaire marge.

De door Europese Commissie voorgestelde verhoging van het plafond voor eigen middelen
stoelt op de verhoging van het uitgavenplafond van het MFK. Nederland is van mening
dat het uitgavenplafond van het MFK significant verlaagd moet. Nederland pleit zodoende
eveneens voor een significante verlaging van het plafond voor eigen middelen, in lijn
met de verlaging van het uitgavenplafond, ten opzichte van het voorstel van de Europese
Commissie.

5. Beleidsinkomsten automatisch toevoegen aan de begroting

Nederland is traditioneel voorstander van een transparante begroting en een transparant
begrotingsproces. Dit vereist eenduidige financiële spelregels. Naar Nederlandse mening
kunnen alleen inkomsten die als eigen middel zijn bestempeld, automatisch worden toegevoegd
aan de financiering van de Europese uitgaven. Beleidsmatige inkomsten zijn geen eigen
middelen. Deze inkomsten mogen naar Nederlandse inzet niet automatisch ingezet worden
voor de financiering van nieuwe Europese uitgaven. Niet alleen doorkruist automatische
inzet van deze inkomsten een integrale besluitvorming over Europese inkomsten en uitgaven,
ook bestaat het risico dat incidentele meevallers worden ingezet voor de financiering
van structurele uitgaven. Dit is naar Nederlandse mening onwenselijk.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

In deze paragraaf worden de afzonderlijke budgettaire effecten van het voorstel voor
het volgende EMB samengevoegd. Hierbij wordt opgemerkt dat in beantwoording op de
schriftelijke vragen uit september reeds afzonderlijke effecten zijn toegelicht. Onderstaande
cijfers kunnen afwijken van de cijfers die in die antwoorden zijn opgenomen: onderstaande
cijfers beschrijven de per saldo effecten voor de Nederlandse afdrachten, waarbij
ook de gevolgen voor de BNI-afdracht zijn meegenomen.10 Eerdere antwoorden bevatten de bruto effecten. Voorts wordt opgemerkt dat onderstaande
budgettaire effecten zijn gebaseerd op ramingen en aannames, waardoor deze effecten
niet meer dan een indicatie geven.

Tabel 2: effecten Commissievoorstel EMB (miljard euro)

Gem. 2021–2027

Verlaging vergoeding inningskosten

0,2

Introductie nieuwe eigen middelen

– 0,1

Vereenvoudiging BTW-grondslag

– 0,1

Afbouwen kortingen

0,9

Totaal

0,9

Vanwege het gelijkmatig afbouwen van de bestaande kortingen onder het volgende MFK
is de budgettaire tegenvaller in 2021 kleiner dan het in tabel 2 opgenomen effect;
structureel is het budgettaire effect groter.

Onderhandelingsproces

De Raad onderhandelt over het voorstel voor het volgend EMB in de Raad economische
en Financiële Zaken (Ecofin). De technische voorbereidingen vinden plaats in de raadswerkgroep
over de eigen middelen. De Ecofin heeft nog niet over het voorstel voor het EMB gesproken.

Politiek gevoelige artikelen in het voorstel voor het EMB worden tussen blokhaken
geplaatst; de onderhandelingen over deze artikelen worden samengevoegd met de onderhandelingen
over het MFK in de Raad Algemene Zaken en in de Europese Raad. De technische MFK-voorbereidingen
vinden plaats in de tijdelijke raadswerkgroep voor het MFK.

Alle in deze brief beschreven voorstellen voor het volgende EMB zijn tussen blokhaken
geplaatst en worden betrokken bij de MFK-onderhandelingen.

Na de presentatie van de Commissievoorstellen in mei en juni van dit jaar hebben de
lidstaten de gelegenheid gekregen om alle technische onduidelijkheden en vragen aan
de Europese Commissie voor te leggen. Sinds september van dit jaar zijn de feitelijke
onderhandelingen van start gegaan. De politiekgevoelige onderwerpen worden op dit
moment samengevoegd in één onderhandelingsdocument – de negotiating box. Naar verwachting starten de onderhandelingen op basis van deze negotiating box begin volgend jaar.

Overig

Met de beschrijving van de Commissievoorstellen en de Nederlandse appreciatie daarvan
is grotendeels antwoord gegeven op de eerder benoemde aanvullende schriftelijke vragen.
Een aantal vragen vereist aparte beantwoording, die hieronder wordt gegeven.

Zo wordt gevraagd naar het ontbreken van een impactanalyse bij de introductie van
een eigen middel op basis van niet-gerecycled plastic verpakkingsmateriaal en het
streven naar better law-making. De Europese Commissie presenteerde bij de voorstellen voor het EMB een zogenoemd
staff working document. In dit document licht de Europese Commissie de gepresenteerde voorstellen toe. In
dit document zet de Europese Commissie ook de alternatieve mogelijkheden uiteen en
beargumenteert de keuze voor de voorgestelde vormgeving. Het staff working document is terug te vinden op de website van de Europese Commissie.11 De Europese Commissie presenteerde de bevindingen in dit document tegelijk met en
in het licht van de algemene evaluatie van het functioneren van het huidige MFK. Deze
evaluatie – de spending review – is op dezelfde website terug te vinden.

Als laatste wordt gevraagd naar een BNC-fiche voor het voorstel voor het nieuwe EMB.
De Kabinetsappreciatie van begin juni vervangt de BNC-fiches voor het MFK- en het
EMB-voorstel. De beschrijvingen in deze brief geven een nadere duiding bij deze kabinetsappreciatie.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra