Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Van Raan, gedaan tijdens de Regeling van werkzaamheden van 18 oktober 2018, over de werkelijke prijs van vliegtickets

Nr. 521 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 november 2018

In het ordedebat van 18 oktober heeft het lid Van Raan (PvdD) verzocht om een brief
over het onderzoek «The True Price of a Flight Ticket» van Aviation Economics in opdracht
van Natuur & Milieu (Handelingen II 2018/18, nr. 15, Regeling van Werkzaamheden).
Mede namens de Staatssecretaris van Financiën voldoe ik met deze brief graag aan dit
verzoek.

In het genoemde rapport van Aviation Economics (AE) wordt een schatting gemaakt van
wat de gemiddelde prijs van een vliegticket zou zijn wanneer de externe kosten worden
meegerekend en ook btw op tickets en accijns op vliegtuigbrandstof van toepassing
zou zijn. Bij de externe kosten gaat het om de kosten van klimaatverandering, luchtkwaliteit
en geluid. Geconcludeerd wordt dat bij doorberekening van de genoemde kosten de gemiddelde
ticketprijs 63% hoger zou zijn (bestaande uit 28% externe kosten en 35% btw en accijns).
De gederfde belastinginkomsten aan btw en accijns zouden circa € 2,1 miljard bedragen.

Allereerst wil ik erop wijzen dat het beprijzen van milieukosten en het duurzamer
maken van de luchtvaart voor het kabinet een belangrijk onderwerp is, zoals ook in
het regeerakkoord wordt onderstreept. Op dit moment wordt het vliegen inderdaad niet
belast met btw en accijns. Dat is dan ook een belangrijke reden voor het kabinet om
een vliegbelasting in te voeren. Ik heb dan ook met belangstelling kennis genomen
van dit AE rapport. Ik werk thans in het kader van de Luchtvaartnota, samen met verschillende
onderzoeksinstituten, waaronder het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Kennisinstituut
voor Mobiliteitsbeleid (KiM), aan een onafhankelijke kennisbasis. Zoals toegezegd
in mijn brief van 22 juni 20181 stuur ik uw Kamer voor het kerstreces een eerste overzicht (inclusief nog te beantwoorden
kennisvragen). Als onderdeel van de kennisbasis heb ik specifiek aan het KiM gevraagd
om komend half jaar een onderzoek uit te voeren naar de externe kosten, infrastructuurkosten,
belastingen, heffingen en subsidies voor zover toe te delen aan een aantal voorbeeldreizen
voor het vliegtuig, de trein, de auto of de bus. De uitkomsten van deze studie benut
ik bij de uitwerking van de Luchtvaartnota.

Bij de berekeningen in het AE onderzoek in opdracht van Natuur & Milieu wil ik hieronder
wel enkele kanttekeningen plaatsen.

Het AE rapport beoogt een berekening te maken van de «werkelijke prijs» van een vliegticket,
waarin de externe kosten en belastingen worden meegerekend.

Een dergelijke berekening kan uiteraard alleen worden gemaakt onder vergaande veronderstellingen.
In het onderzoek wordt verondersteld dat het mogelijk is accijns en btw te heffen
op vliegreizen. Op dit moment kan Nederland niet eenzijdig accijns op vliegtuigbrandstof
heffen. Accijnsvrijstelling voor vliegtuigbrandstof voor internationale vluchten vloeit
voort uit een combinatie van het mondiale Verdrag van Chicago (ICAO) en vele bilaterale
en EU luchtvaartverdragen waarbij ook Nederland partij is en waarin verder onder andere
landingsrechten worden geregeld. Verder bevat de huidige Europese Richtlijn energiebelastingen
een verplichte vrijstelling van accijns voor energieproducten die worden gebruikt
als motorbrandstof voor de commerciële luchtvaart. Voor vluchten binnen de EU zou
in theorie accijns over luchtvaartbrandstoffen geheven kunnen worden op basis van
bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten.

Voorts wordt in het rapport verondersteld dat de luchtvaartmaatschappijen via het
EU ETS voor de CO2-uitstoot van intra-Europese vluchten een beperkt bedrag moeten betalen. De prijs
van emissierechten binnen het EU ETS is recent echter sterk gestegen en de verwachting
is dat de CO2-marktprijs op de lange termijn verder zal stijgen. Vanaf 2021 maakt de internationale
luchtvaart onderdeel uit van het mondiale CO2 compensatie- en reductiesysteem (CORSIA) als gevolg waarvan een deel van de kosten van CO2 verder geïnternaliseerd zullen worden.

Verder merk ik op dat Schiphol in de start- en landingsgelden differentieert naar
geluidsklassen. Deze differentiatie wordt per 1 april 2019 verscherpt. Dit kan in
de ticketprijzen tot uitdrukking komen.

In het AE rapport is logischerwijs nog geen rekening gehouden met de in het regeerakkoord
aangekondigde vliegbelasting die thans wordt uitgewerkt. Deze belasting zal uiteraard
wel in de toekomst invloed hebben op berekeningen zoals in dit rapport.

Wat betreft de berekening van de btw opbrengst wil ik het volgende opmerken. De wijze
waarop AE de btw-opbrengst berekent, komt niet overeen met de huidige Nederlandse
wetgeving en de Europese BTW-richtlijn. De btw mag op dit moment slechts berekend
worden over het in Nederland afgelegde deel van de totale vliegreis. Zouden de berekeningen
gebaseerd worden op de huidige wet- en regelgeving, dan zou de btw-opbrengst aanzienlijk
lager uitvallen. Deze kanttekening plaatst AE zelf ook, naar aanleiding waarvan in
de berekening van AE wordt uitgegaan van een alternatieve heffingssystematiek voor
de btw.

Verder merk ik op dat in het AE rapport niet wordt meegenomen dat de btw op vliegtickets
voor zakelijke reizen in aftrek kan worden gebracht door ondernemers. Ook wordt geen
rekening gehouden met mogelijke vraaguitval, als gevolg van introductie van btw op
vliegreizen, waardoor de belastinginkomsten mogelijk lager uitkomen dan berekend.

Het AE rapport noemt een gederfde belastingopbrengst voor de Nederlandse Staat van
circa € 1,25 miljard als gevolg van het niet in rekening brengen van accijns en btw
op vliegtuigbrandstof. Ook bij accijnsheffing (wanneer deze mogelijk zou worden door
wijziging van verdragen) geldt dat sprake kan zijn van vraaguitval, waardoor de opbrengst
lager zal zijn dan genoemd in het AE rapport. Overigens gaat de berekening van € 1,25
miljard uit van het Europese minimumtarief op kerosine van € 0,33 per liter voor de
internationale luchtvaart, terwijl het Nederlandse tarief momenteel circa € 0,49 per
liter is. Oftewel als zou zijn uitgegaan van het Nederlandse tarief zou de accijnsopbrengst
hoger uitvallen.

Tot slot wil ik er nog op wijzen dat het AE rapport voor de berekening van de «werkelijke
prijs» van een vliegticket niet alle externe effecten en kosten belicht. Niet meegenomen
zijn bijvoorbeeld de kosten voor aanleg van de infrastructuur rond Schiphol die de
luchtvaart en andere vervoersmodaliteiten ten goede komt. Er zijn verder ook positieve
externe effecten die niet worden genoemd, zoals de netwerkkwaliteit. Het uitgebreide
netwerk van luchtverbindingen op Schiphol is belangrijk voor onze economie en aantrekkelijkheid
van ons land als vestigingsplaats, zoals in het regeerakkoord ook wordt onderkend.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga