Brief regering : Kabinetsreactie op de adviezen ‘Dichterbij en sneller’ en ‘Van B naar anders’ van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli)

Nr. 267 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 november 2018

Hierbij ontvangt u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de reactie op de adviezen «Dichterbij en sneller» (d.d. 26 januari 2017) en «Van B
naar anders» (d.d. 23 mei 2018) van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
(Rli). Omdat de adviezen in elkaars verlengde liggen – beide adviezen hebben betrekking
op het mobiliteitsbeleid in brede zin – is gekozen voor een gecombineerde kabinetsreactie.
Daarnaast gaan wij in op de vragen die het Kamerlid Kröger heeft gesteld over het
klimaatproof maken van de WLO-scenario’s. Een afschrift van deze brief wordt verzonden
aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

Met deze brief voldoen wij aan:

• de toezegging aan uw Kamer (Kamerstuk 31 305, nr. 230) om een beleidsinhoudelijke reactie te geven op het advies «Dichterbij en sneller»
van de Rli;

• de toezegging in het AO MIRT van 27 juni 2018 (Kamerstuk 34 775 A, nr. 75) om de Kamer in het najaar van 2018 te informeren over de wijze waarop wordt omgegaan
met de aanbevelingen van de Rli in het advies «Van B naar Anders»;

• de toezegging aan uw Kamer om daarin een antwoord te geven op de vragen van het Kamerlid
Kröger over het klimaatproof maken van de WLO – 2015 en het meenemen van kosten voor
CO2 in de MKBA’s.

Kabinetsreactie op hoofdlijnen

Mobiliteit is van groot belang voor onze economie en maakt het daarnaast voor mensen
mogelijk om deel te nemen aan de maatschappij. Onze basis is sterk: Nederland beschikt
over een zeer goed ontwikkeld infrastructuurnetwerk, dat behoort tot de top van de
wereld. Deze positie is niet vanzelfsprekend. Het huidige mobiliteitssysteem loopt
op meerdere vlakken tegen zijn grenzen aan, terwijl voor de komende jaren een verdere
toename van mobiliteit wordt verwacht, met name in stedelijke gebieden. Juist daar
komen veel verschillende opgaven samen zoals op het gebied van mobiliteit, duurzaamheid/leefbaarheid,
economie en ruimte. Verkeersveiligheid blijft een enorme uitdaging. Het klimaatakkoord
van Parijs vereist dat mobiliteit duurzamer wordt.

Tegelijkertijd biedt de technologische ontwikkeling de mogelijkheid om uiteindelijk
tot een meer geïntegreerd vervoerssysteem te komen dat steeds schoner wordt. Dit alles
maakt een brede afweging van opgaven en oplossingen en flexibiliteit in onze werkwijze
noodzakelijk.

Wij zijn de Rli erkentelijk voor beide adviezen. Wij onderschrijven het belang dat
de Raad hecht aan een integrale aanpak van mobiliteitsvraagstukken en de noodzaak
om het beleid aan te laten sluiten op de veranderende eisen die aan mobiliteit worden
gesteld. Op dit moment werken we hard aan de transitie naar slimme en duurzame mobiliteit,
o.a. met de afspraken die we maken in het kader van het Klimaatakkoord en de omvorming
van het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds, zoals in het Regeerakkoord
is aangekondigd. Kern hiervan is dat de mobiliteit centraal staat in plaats van de
modaliteit. Doel van het Mobiliteitsfonds is het beter mogelijk maken om breed en
integraal af te wegen tussen mobiliteitsopgaven (bijv. bereikbaarheid, duurzaamheid
en economie) en ruimte te bieden voor budgetten voor slimme en innovatieve maatregelen,
zoals het beter benutten van bestaande infrastructuur. Dit is een proces waarin we
stap voor stap te werk gaan. De aanbevelingen van de Rli zullen wij betrekken in de
uitwerking hiervan, zoals bij het ontwikkelen van een nieuw spelregelkader, waar we
samen met de regionale overheden aan werken. Hierin is expliciet aandacht voor breed
en integraal («ontschot») afwegen, slimme en innovatieve maatregelen, zoals het beter
benutten van de bestaande infrastructuur, flexibiliteit en nieuwe manieren van financieren.
Op basis van de bestuurlijke overleggen MIRT zullen wij uw Kamer informeren over hoe
invulling wordt gegeven aan de ambitie rond het Mobiliteitsfonds en de hierbij behorende
aanpak.

Voorlopers van deze nieuwe werkwijze zijn de gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s
in de Metropoolregio Amsterdam, Metropoolregio Rotterdam en Den Haag en Utrecht en
het programma Goederencorridors Oost en Zuidoost, waarin Rijk en regio samenwerken.
In deze programma’s staan een multimodale en integrale aanpak, waaronder de afweging
van ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit, en een gelijkwaardige samenwerking centraal.
Veel maatregelen zijn al op korte termijn mogelijk, bijvoorbeeld op het gebied van
smart mobility, fiets, stadslogistiek, geavanceerde duurzame (bio)brandstoffen (aanpak
«Slimme en Duurzame Mobiliteit 2018–2021»). Een ander voorbeeld is de werkgeversaanpak,
waarin werkgevers werknemers stimuleren slimme en duurzame mobiliteitskeuzes te maken.
In het kader van onder andere het MIRT en het Klimaatakkoord maken we ook met andere
regio’s afspraken over kortetermijnmaatregelen. De aanbevelingen van de Rli kunnen
daarbij behulpzaam zijn.

Hieronder schetsen we eerst de hoofdlijnen van beide Rli-adviezen. Vervolgens gaan
wij in op de afzonderlijke aanbevelingen, voor zover nog niet eerder aan de orde gekomen
in deze brief. Tot slot beantwoorden wij de vragen van het Kamerlid Kröger over het
klimaatproof maken van de WLO-scenario’s.

Hoofdlijn adviezen

Advies Dichterbij en sneller

Hoofdlijn van dit advies is om meer samenhang aan te brengen in het ruimte- en mobiliteitsbeleid.

In dit kader adviseert de Rli om, met name in stedelijke gebieden, met medeoverheden
tot betere afstemming van overheidsbeleid en -investeringen te komen.

Volgens de Rli vraagt verbetering van de bereikbaarheid niet alleen om optimale mobiliteitsoplossingen.
De Raad pleit voor de ontwikkeling van beleid dat het doel van bereikbaarheid als
uitgangspunt neemt, namelijk: mensen de mogelijkheid bieden om binnen een acceptabele
reistijd zo veel mogelijk (verschillende) activiteiten te ontplooien.

De Raad adviseert om hiertoe een nieuwe wet te ontwikkelen, nl. een Bereikbaarheidswet,
die vervoerswijzen en afzonderlijke beleidssectoren (ruimte, verstedelijking, infrastructuur
en mobiliteit) met elkaar verbindt. Zo kunnen bij beleidskeuzes en investeringsbeslissingen
evenwichtige afwegingen tussen ruimtelijke keuzes en mobiliteitsoplossingen worden
gemaakt. Ook nieuwe mobiliteitsontwikkelingen, bijvoorbeeld als gevolg van technologische
innovatie, kunnen daarin een plek krijgen.

Advies Van B naar anders

Hoofdlijn van dit advies is dat volgens de Rli de beleidsinzet en financiële middelen
voor mobiliteit meer zouden moeten aansluiten op de veranderende eisen die aan mobiliteit
worden gesteld, zoals op het gebied van verstedelijking, leefomgevingskwaliteit en
de noodzaak tot het terugdringen van de CO2-uitstoot. Bovendien zou meer ingespeeld moeten worden op kansen die technologische
vernieuwingen, digitale platforms en deelsystemen bieden.

De Rli vindt dat, ondanks de ingezette vernieuwingen, in de praktijk het Rijk en decentrale
overheden nog vooral investeren in het aanleggen en verbreden van wegen en het realiseren
van extra spoorcapaciteit. Dit zijn oplossingen die volgens de Rli in het verleden
succesvol waren, maar tegenwoordig niet meer. Ook de regels, de financiering en de
werkwijzen die zijn opgebouwd rond het mobiliteitssysteem zouden moeten veranderen.
Verder beveelt de Rli de gezamenlijke overheden aan om de ruimte te nemen om eerder
genomen mobiliteitskeuzes te heroverwegen.

Reactie op afzonderlijke aanbevelingen advies Dichterbij en sneller

Aanbeveling 1 aan de Minister van IenW: Stel een Bereikbaarheidstoets verplicht voor
alle relevante ruimtelijke en infrastructurele overheidsplannen en -besluiten

Aan die toets geven we invulling via het Mobiliteitsfonds. Dit fonds zal wettelijk
geborgd worden. Een aparte bereikbaarheidswet is naar de mening van het kabinet daarom
niet nodig.

Aanbeveling 2 aan de Minister van IenW en aan decentrale overheden: Zorg voor adaptief
bereikbaarheidsbeleid

Met de kabinetsreactie op het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) «Flexibiliteit
in infrastructurele planning» (Kamerstuk 34 550 A, nr. 5) uit 2016 en de verankering daarvan in de MIRT-spelregels is meer ruimte gecreëerd
om in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen en daarbij voldoende flexibiliteit
te behouden. Deze werkwijze krijgt o.a. vorm in de hierboven genoemde gebiedsgerichte
bereikbaarheidsprogramma’s.

De omvorming van het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds is een belangrijke
volgende stap hierin. De aanbeveling van de Rli nemen wij hierin mee.

Aanbeveling 3 aan de Minister van IenW en aan decentrale overheden: Hanteer een meersporenaanpak
voor het verbeteren van de bereikbaarheid in stedelijke regio’s

Hiervoor verwijzen we naar de hierboven genoemde gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s,
waarin een multimodale en intregrale aanpak centraal staat.

Aanbeveling 4 aan de Minister van IenW: Werk een nieuw wettelijk kader uit dat ruimte
biedt voor een vraaggerichte benadering van bereikbaarheid en dat de schotten tussen
sectoren en vervoersmodaliteiten wegneemt.

Met de omvorming van het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds wordt beoogd
om een integrale werkwijze, over de modaliteiten heen, een sterke stimulans te geven.
Zie voorts de reactie bij aanbeveling 2.

Aanbeveling 5 aan de Minister van IenW en aan decentrale overheden: Investeer gezamenlijk
in de maatschappelijke bereikbaarheidsopgaven, waarbij samenhang tussen ruimte en
mobiliteit, vraagsturing, flexibiliteit en afstemming van investeringen en exploitatiebudgetten
leidende uitgangspunten zijn.

Aanbeveling 6 aan de Minister van IenW: Creëer ruimte in de begroting van het Ministerie
van IenM om samenhangende bereikbaarheidsinvesteringen mogelijk te maken.

Hiervoor verwijzen we naar de hierboven genoemde werkwijze in de gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s.
Voor deze programma’s heeft het Kabinet middelen gereserveerd in het Infrastructuurfonds.
Verder zal de strekking van deze aanbevelingen worden meegenomen in de omvorming van
het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds.

Aanbeveling 7 aan de Minister van IenW en de Staatssecretaris van Financiën: Voer
nader onderzoek uit naar de invoering van andere dan de huidige prijsprikkels voor
verkeer en vervoer en sta gemeentelijke experimenten toe met het oog op het meer dynamisch
en vraaggericht maken van het bereikbaarheidsbeleid.

Prijsprikkels voor verkeer en vervoer kunnen een effectief sturingsinstrument zijn,
of deze nu van overheidswege worden opgelegd of door de vrije markt van mobiliteitsdiensten.
Het kabinet maakt hierbij gebruik van het bestaande instrumentarium dat al veel mogelijkheden
biedt. Daarnaast is in het Regeerakkoord een «vrachtwagenheffing» voor het goederenvervoer
aangekondigd. Verder zijn er zeven landelijk opschaalbare pilots op het gebied van
Mobility as a Service (MaaS) in voorbereiding en zijn we aan het onderzoeken of we
– conform het Regeerakkoord – samen met de Mobiliteitsalliantie pilots kunnen uitvoeren
om ervaringen op te doen met alternatieve vormen van vervoer en betaling, zonder dat
dit leidt tot een systeem van rekeningrijden.

Reactie op afzonderlijke aanbevelingen advies Van B naar anders

Aanbeveling 1: Rijk, creëer in het afwegingskader voor het Mobiliteitsfonds veel meer
ruimte voor vernieuwing en duurzaamheid dan nu het geval is.

Deze aanbeveling nemen wij mee in de ontwikkeling van het Mobiliteitsfonds. Wij zullen
hier nader op ingaan als wij in het volgende Notaoverleg MIRT met uw Kamer spreken
over de werkwijze, doelen en planning met betrekking tot het Mobiliteitsfonds. Overigens
is er nu ook al ruimte in het Infrastructuurfonds voor vernieuwing en duurzaamheid.
Duurzame inpassing van infrastructuur wordt bijvoorbeeld al bekostigd uit het Infrastructuurfonds.
Daarnaast nemen we maatregelen in onze wijze van opdrachtgeverschap, zoals in het
MIRT. In de spelregels MIRT van november 2016 (Kamerstuk 34 550 A, nr.19) is duurzaamheid geborgd. In MIRT-projecten en programma´s zijn klimaatneutraliteit,
circulaire economie en duurzame mobiliteit een integraal onderdeel. Ook is de handreiking
voor duurzaamheid in MIRT gerealiseerd in samenwerking met Rijkswaterstaat en ProRail.
Deze handreiking geeft opdrachtgevers en projectmanagers aanknopingspunten om duurzaamheid
vorm te geven in MIRT-projecten en programma´s.

Ruimte aan vernieuwing geven we door middelen beschikbaar te stellen voor onder andere
Beter Benutten, MaaS-pilots, Talking Traffic en experimenten met autonoom rijden en
varen.

Aanbeveling 2: Rijk, reserveer structureel middelen voor duurzaam onderhoud en beheer
van de bestaande infrastructuur.

In deze aanbeveling kunnen wij ons goed vinden. Investeren in het beheer en onderhoud
van de bestaande infrastructuur is – naast de inhaalslag op het terrein van aanleg
– noodzakelijk en effectief en verdient naar mijn mening de volle aandacht. In de
kamerbrief van 17 januari 2018 (Kamerstuk 29 385, nr. 95) wordt het belang onderstreept om de bestaande infrastructuur te verjongen, te vernieuwen
en te verduurzamen. Dit is nodig omdat veel objecten aan het eind van hun (technische)
levensduur zijn. De instandhoudingsprogramma’s van Rijkswaterstaat en ProRail dragen
bij aan een blijvend hoge kwaliteit van onze netwerken.

Aanbeveling 3: Rijk, stel duidelijke kaders voor de mobiliteitstransitie.

Wij zijn het met de Raad eens dat er rondom de mobiliteitstransitie veelal behoefte
is aan duidelijke kaders die richting geven aan de transitie, onder andere om de keuze
voor verschillende vormen van duurzame mobiliteit te vergemakkelijken. Daarom zijn
concrete doelen geformuleerd. De doelstelling voor mobiliteit is een maximale CO2-uitstoot van 25 Mton in 2030. Ook streeft het kabinet naar de verkoop van uitsluitend
emissievrije personenauto’s vanaf 2030 en worden aan de Mobiliteitstafel, die onderdeel
is van het Klimaatakkoord, afspraken gemaakt over het verminderen van de CO2-uitstoot van de mobiliteitssector. Daarnaast zal speciale aandacht uitgaan naar het
potentieel voor CO2-reductie ten aanzien van de nationale impact van de (inter-)nationale lucht- en zeevaart.
Bij de green deal scheepvaart worden voor de maritieme sector deze afspraken ook ingevuld
met heldere reductiedoelen voor zowel de binnenvaart als de zeevaart.

In de brief van de Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft u de kabinetsappreciatie
ten aanzien van het voorstel voor de hoofdlijnen van een Klimaatakkoord ontvangen
(Kamerstuk 32 813, nr. 220). Daarin heeft het kabinet de kaders geschetst waarbinnen de mobiliteitstransitie
en de visie van de mobiliteitstafel die zij daarbij nastreeft dienen te worden vormgegeven.
In de komende maanden wordt gezamenlijk toegewerkt naar het concretiseren van de voorstellen
en worden afspraken gemaakt over wie welk deel van de opgave op zich neemt.

Innovaties kunnen helpen mobiliteit schoner, veiliger en efficiënter te maken. Het
Rijk en andere overheden willen hier proactief in zijn door het meegeven van de juiste
randvoorwaarden om enerzijds publieke meerwaarde te creëren en anderzijds publieke
waarden (zoals privacy, security, toegankelijkheid, aansprakelijkheid) te borgen.
Het kabinet heeft een nationale digitaliseringsstrategie1 gelanceerd met daarin specifiek aandacht voor het mobiliteitsdomein. Daarnaast heeft
Kamer een brief ontvangen over de aanpak voor smart mobility op de weg (Kamerstuk
31 305, nr. 264) en werken wij samen met regionale bestuurders aan krachtenbundeling op smart mobility.
Als gezamenlijke overheden willen we meer impact realiseren door een gedeelde koers,
uitgangspunten en randvoorwaarden met een gemeenschappelijk beeld van ieders rol en
taak daarin. In de BO MIRT-gesprekken zal smart mobility een terugkerend onderwerp
op de agenda worden om gezamenlijke afspraken hierover te maken en te borgen. Daarnaast
komen wij eind dit jaar met een digitale transport strategie om de modaliteiten in
het goederenvervoer landelijk en Europees beter op elkaar te laten aansluiten.

Aanbeveling 4: Gezamenlijke overheden, investeer in regionale oplossingen waarbij
de bestaande infrastructuur beter en anders wordt gebruikt.

Ik deel de opvatting van de Raad dat er – naast het investeren in het beheer en onderhoud
van de bestaande infrastructuur – mogelijkheden zijn om de capaciteit beter te benutten,
bijvoorbeeld door een betere spreiding van de mobiliteitsvraag. Het Programma Beter
Benutten heeft laten zien dat dergelijke, op korte termijn te realiseren maatregelen
effectief zijn. Behalve dat ze helpen om de bereikbaarheid te verbeteren dragen ze
ook bij aan de ambitie van het Kabinet om te groeien naar een slim en duurzaam vervoerssysteem
waarvan de delen naadloos op elkaar aansluiten. Wij verwijzen hiervoor naar de eerdergenoemde
aanpak «Slimme en Duurzame Mobiliteit 2018–2021».

Aanbeveling 5: Gezamenlijke overheden, neem de ruimte om eerder genomen mobiliteitskeuzes
te heroverwegen.

Het kabinet hecht eraan om zich als betrouwbare partij te houden aan de afspraken
die we in het kader van het MIRT met de regio’s hebben gemaakt, in het bijzonder wanneer,
na de uitvoering van een brede verkenning, de voorkeursbeslissing is genomen. Hierin
wordt het voorkeursalternatief op hoofdlijnen bestuurlijk vastgesteld. Er blijft nog
wel flexibiliteit mogelijk in de planuitwerking die dan volgt, maar dan binnen de
vastgestelde scope en hoofdoplossingsrichting (zoals bijvoorbeeld de keuze voor een
modaliteit en de ligging van het tracé).

Klimaatproof maken WLO-scenario’s

Tijdens het AO MIRT van 27 juni 2018 heeft het Kamerlid Kröger vragen gesteld over
het klimaatproof maken van de WLO – 2015 en het meenemen van kosten voor CO2 in de MKBA’s.

Vanuit IenW werken we aan een veilig, leefbaar en bereikbaar Nederland. Daar hebben
we verschillende beleidsprogramma’s voor. Ook in het MIRT-proces worden aspecten zoals
duurzaamheid, veiligheid en leefbaarheid meegewogen en worden de kosten en baten van
oplossingsrichtingen inzichtelijk gemaakt. Het samenspel van ontwikkelingen en opgaven
op het gebied van bereikbaarheid, woningbouw, leefbaarheid en duurzaamheid bepalen
de uiteindelijke keuzes.

In de NMCA maken we gebruik van de WLO-scenario’s uit 2015. De WLO-scenario’s zijn
omgevingsscenario’s waarop beleid getoetst kan worden. In het regeerakkoord is de
ambitie opgenomen met het klimaatbeleid de doelstellingen uit Parijs te halen. Momenteel
worden de plannen om deze doelstellingen te halen uitgewerkt in het Klimaatakkoord.
Gezien de verschillende mogelijkheden waarop beleidsmatig kan worden ingezet om de
doelstelling te halen, met verschillende effecten op de mobiliteitsontwikkeling, is
het noodzakelijk om de uitkomsten van het Klimaatakkoord af te wachten. Zodra het
Klimaatakkoord bekrachtigd is, zullen we samen met de planbureaus uitwerken hoe deze
afspraken kunnen landen in de beleidsuitgangspunten, zodat we de WLO-scenario’s in
combinatie met de geactualiseerde beleidsuitgangspunten als referentiescenario’s kunnen
gebruiken bij studies in het MIRT.

Bij MKBA’s houden we rekening met effectieve CO2-prijzen uit de scenario’s. Ook voor MKBA’s geldt dat we de resultaten van het Klimaatakkoord
moeten afwachten voordat we aangepaste referentiescenario’s kunnen gebruiken. Tot
die tijd voeren we voor projecten met een substantieel CO2-effect een gevoeligheidsanalyse uit met effectieve CO2-prijzen voor de 2-gradendoelstelling. Deze zijn vastgesteld door het CPB.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer