Brief regering : Ontwikkelingen Verklaring Omtrent het Gedrag Natuurlijke Personen 2018 (VOG NP)

Nr. 9
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 november 2018

Inleiding

Met deze brief informeer ik u over een aantal aspecten en recente ontwikkelingen op
het gebied van screening en de Verklaring Omtrent het Gedrag Natuurlijke Personen
(VOG NP, hierna VOG), te weten: de stand van zaken met betrekking tot het «Dark Number
onderzoek», tuchtrecht en de VOG-screening, ontwikkelingen rond het wetsvoorstel «VOG
politiegegevens», de afdoening van twee moties die werden ingediend tijdens het VAO
Kinderopvang van 26 april jl. (Handelingen II 2017/18, nr. 79, item 8) en het gebruik van internationale justitiële documentatie. Daarnaast bied ik u het
WODC-onderzoek aan naar pre-employment screening in de grensregio’s inclusief de beleidsreactie.

VOG-aanvragen

Met het aanvragen van een VOG wordt het justitiële verleden van de aanvrager afgewogen
tegen het doel waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Er kan een VOG worden aangevraagd
bij Justis als onderzoek naar het gedrag van de aanvrager noodzakelijk is om een risico
voor de samenleving te beperken.1 Het aantal VOG-aanvragen is de laatste jaren fors toegenomen van 250.000 in 2005,
tot ruim een miljoen in 2017. De cijfers van 2018 laten wederom een stijging zien;
tijdens de eerste acht maanden van dit jaar werden ruim 818.000 VOG’s verstrekt en
ruim 2200 afgewezen. In de VOG zijn twee doelen verenigd; het beschermen van kwetsbare
sectoren tegen herhaald crimineel gedrag enerzijds en de re-integratie van justitiabelen
anderzijds.

«Dark number onderzoek»

Mijn ambtsvoorganger berichtte uw Kamer over het signaal dat personen met een strafblad
uit angst voor een weigering, geen VOG aan durven te vragen.2 Met name voor jongeren kan deze angst een groot probleem zijn. Het WODC onderzoekt
in hoeverre jongeren van het reageren op banen afzien omdat zij (al dan niet onterecht)
verwachten geen VOG te kunnen krijgen (het zogenaamde «dark number»). Aanvankelijk
zouden de onderzoeksresultaten begin 2018 beschikbaar komen. Door problemen bij het
verkrijgen en met elkaar combineren van de noodzakelijke onderzoeksgegevens, is het
onderzoek helaas vertraagd. Door middel van een andere onderzoekaanpak en extra vragenlijsten
zijn deze problemen inmiddels grotendeels opgelost. De onderzoeksresultaten worden
nu in 2019 verwacht. Vooruitlopend op de resultaten van het onderzoek heeft Justis
een online VOG-check ontwikkeld, waarmee jongeren de kans op het krijgen van een VOG
reëler kunnen inschatten.3

Tuchtrecht en de VOG

Tijdens het sportdebat van 16 mei jl. informeerde het lid Heerema (VVD) bij de Minister
voor Medische Zorg en Sport, naar de mogelijkheid om de VOG te laten toetsen aan de
tuchtrechtelijke sportregistratiesystemen (Handelingen II 2017/18, nr. 81, item 8). Evenals mijn ambtsvoorganger acht ik het koppelen van zwarte lijsten en tuchtrechtinformatie
aan de VOG niet wenselijk.4 De verantwoordelijkheid voor samenstellen en gebruiken van sectoreigen bronnen, zoals
tuchtrecht en «zwarte lijsten» ligt bij sectoren zelf. Het screenen van deze informatie
vind ik dan ook een afweging die sectoren het beste zelf kunnen maken; in deze afweging
zal ik niet treden. Gezien het bovenstaande wil ik het belang van het doen van aangifte
benadrukken.

De VOG wordt afgegeven op basis van het Justitieel Documentatie Systeem (JDS). Hierin
staan niet alleen onherroepelijke veroordelingen opgenomen, maar bijvoorbeeld ook
lopende en geseponeerde strafzaken. Het (gratis) aanvragen van een VOG voor begeleiders
en trainers is van groot belang, maar dus ook het doen van aangifte bij misstanden
op en rond het sportveld. NOC*NSF zal dit in het kader van de opvolging van de aanbevelingen
van Commissie De Vries bij sportbonden onder de aandacht brengen.

Wetsvoorstel VOG politiegegevens

In 2017 is het wetsvoorstel VOG politiegegevens ter internetconsultatie aangeboden.
Met dit voorstel wordt voorgesteld een VOG te kunnen weigeren enkel op basis van relevante
politiegegevens. Het afwijzen van een VOG op basis van politie-informatie moet mogelijk
worden voor functies die een dermate hoge mate van integriteit vereisen, dat de betrokkene
van onbesproken gedrag moet zijn. Hierbij wordt vooralsnog gedacht aan functies binnen
het veiligheidsdomein zoals personeel van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI),
buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) en OM-personeel, maar ook aan bestuursfuncties
zoals wethouders. Ik heb inmiddels verschillende adviezen mogen ontvangen over het
wetsvoorstel. De verwachting is dat het aangepaste voorstel op korte termijn voor
advies kan worden aangeboden aan de Raad van State, waarna het wetsvoorstel begin
2019 bij uw Kamer kan worden ingediend.

Motie beroepsverbod

Tijdens het VAO Kinderopvang van 26 april jl. (Handelingen II 2017/18, nr. 79, item 8), dienden de leden De Jong en Markuszower (beiden PVV) twee moties in die werden
aangenomen (Handelingen II 2017/18, nr. 80, item 12).5 Ik geef mijn reactie op de moties mede namens de Staatssecretaris van SZW. De eerste
motie vraagt om een levenslang beroepsverbod voor het werken met kinderen door zedendelinquenten
en mensen die veroordeeld zijn voor kindermishandeling.6 Op grond van het Wetboek van Strafrecht heeft de strafrechter de mogelijkheid om
voor een aantal specifieke bij wet aangewezen delicten als bijkomende straf een beroepsverbod
op te leggen voor het beroep waarin het misdrijf is begaan. Of en hoe lang een persoon
uit een beroep wordt ontzet, wordt bepaald door de strafrechter. Een levenslange ontzetting
is alleen mogelijk wanneer er een levenslange gevangenisstraf wordt opgelegd. Dit
omdat de ontzetting uit het beroep een zware sanctie is.7 Immers, de veroordeelde wordt «het brood uit de mond gestoten» omdat hij of zij een
tijdlang zijn of haar beroep niet kan uitoefenen.

Als we het beroepsverbod vergelijken met de VOG-screening, dan kent het beroepsverbod
enkele beperkingen. Een leraar die een beroepsverbod krijgt opgelegd door de strafrechter
wegens kindermisbruik mag het beroep van leraar niet meer uitoefenen, maar zou bijvoorbeeld
wel als jeugdtrainer bij de sportclub mogen werken. Het beroepsverbod is dus beperkt
in zijn reikwijdte. Dit in tegenstelling tot de VOG. Bij een VOG-aanvraag kan de werkgever
of organisatie aangeven op welke profielen gescreend moet worden met het oog op de
uit te voeren (vrijwilligers)functie. Vervolgens worden alle voor de functie relevante
antecedenten gescreend door Justis. Met een VOG worden dan meer kwetsbare functies
beschermd dan met een enkel beroepsverbod.

Bovendien zijn voor VOG-aanvragers die willen werken met kinderen niet alleen misdrijven
jegens kinderen relevant; ook andere justitiële documentatie, zoals drugsdelicten
en geweldsmisdrijven kunnen leiden tot een VOG-weigering. Het bereik van de VOG is
daarmee breder en effectiever dan een beroepsverbod. Bovendien kan een veroordeling
voor misdrijven jegens kinderen ook voor andere werkzaamheden waarbij sprake is van
een afhankelijkheidsrelatie relevant zijn, bijvoorbeeld voor functies in de zorg-
en welzijnssector. Overigens bestaat er in een aantal omvangrijke sectoren waar met
kinderen wordt gewerkt (zoals de kinderopvang en het onderwijs) een wettelijke VOG-plicht.
Om deze redenen acht ik de motie die ziet op het beschermen van minderjarigen via
een beroepsverbod, voldoende uitgevoerd.

Motie onbeperkte terugkijktermijn

Met de tweede motie wordt een onderzoek gevraagd naar de mogelijkheid van een onbeperkte
terugkijktermijn in de VOG-screening bij personen die veroordeeld zijn voor kindermishandeling.8 Wanneer uit onderzoek van Justis blijkt dat er sprake is van een misdrijf jegens
een kind, bieden de beleidsregels de mogelijkheid om de VOG langer dan de gebruikelijke
vier jaar te weigeren. In dat geval maakt Justis gebruik van de bijzondere weigeringsgrond.
De VOG kan in dergelijke gevallen twintig jaar na de veroordeling in eerste aanleg,
aangevuld met de duur van de detentieperiode, worden geweigerd. In praktijk betekent
dit dat personen die ernstige misdrijven jegens kinderen hebben gepleegd lange tijd
geen VOG krijgen om met kinderen te werken.

De motie vraagt echter de mogelijkheid tot een onbeperkte terugkijktermijn te onderzoeken.
Dat ga ik doen. Zoals ook uit de motie blijkt, kennen de beleidsregels VOG een grote
diversiteit aan terugkijktermijnen. Deze regels laat ik evalueren, indachtig de motie
zal ik daarbij ook de effecten van onbeperkte terugkijktermijnen laten onderzoeken.
Onderdeel hiervan zal onderzoek naar mogelijke negatieve neveneffecten zijn. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan de positie van minderjarige delinquenten; justitiële documentatie
van personen vanaf 12 jaar wordt immers geregistreerd en kan worden gebruikt in de
VOG-screening.

In het najaar van 2019 informeer ik u over de resultaten van dit onderzoek.

Haalbaarheidsstudie door Interpol

Op 27 november 2014 is tijdens de begrotingsbehandeling van Veiligheid en Justitie
een motie van het lid Berndsen-Jansen (D66) aangenomen (Handelingen II 2014/15, nr.
30, item 38). Met deze motie werd de regering verzocht in de strijd tegen kinderporno en kindersekstoerisme
een financiële bijdrage aan Interpol te verstrekken voor een viertal projecten, waaronder
de ontwikkeling van een internationaal screeningsinstrument, het zogenoemde ‘Interpol’s
Police Cerficate (IPPC).9 Ter uitvoering van de motie heeft Interpol, met financiële steun van mijn ministerie,
in 2015 ingezet op bewustwording omtrent de meerwaarde van internationale screening.
Via een haalbaarheidsstudie is vervolgens onderzocht of binnen Interpol een coördinatiepunt
zou kunnen worden ingericht voor het afgeven van een IPPC.

Deze haalbaarheidsstudie heeft niet geleid tot het beoogde doel. Begin 2018 ontving
ik bericht dat Interpol heeft besloten om niet tot implementatie van een IPPC over
te gaan. Interpol achtte het project – gelet op de schaarse capaciteit en de administratieve
lasten die de implementatie van een IPPC met zich mee zou brengen – niet proportioneel
noch een uitvoerbare duurzame oplossing. De korpschef van de Nationale Politie heeft
zijn teleurstelling over dit afwijzende besluit richting Interpol laten blijken. Ook
ik ben teleurgesteld over de uitkomsten. Ik realiseer mij dat het geen gemakkelijke
opgave is om in internationaal verband een instrument te realiseren waarmee veroordeelde
zedendelinquenten kunnen worden gescreend, desondanks zal ik mij hiervoor blijven
inspannen.

Pre-employment screening in de Benelux en Duitsland

In 2016 werd een Nederlandse man die in Duitsland werkzaam was als directeur van een
asielzoekerscentrum, verdacht van het verkrachten van een Syrische asielzoekster.
De man was eerder in Nederland voor enkele zedendelicten veroordeeld. Uit onderzoek
dat naar aanleiding van deze casus is uitgevoerd, bleek dat de betrokkene voor de
werkzaamheden in Duitsland geen VOG heeft aangevraagd en dat Duitse autoriteiten geen
justitiële informatie hebben opgevraagd in Nederland.10 Het European Criminal Record System (ECRIS) biedt wel de mogelijkheid om voor administratieve doeleinden, waaronder werkgelegenheidsscreening,
justitiële documentatie uit te wisselen, binnen de kaders van de nationale wet- en
regelgeving.

Mijn ambtsvoorganger beloofde zich in te spannen voor verbeteringen op het gebied
van grensoverschrijdende werkgelegenheidsscreening. Op initiatief van Nederland hebben
de Benelux-partners en Duitsland inmiddels diverse keren met elkaar gesproken over
screening. Het belang van een betere samenwerking is door deze landen onderkend en
begin volgend jaar verwacht ik u te kunnen berichten op welke wijze grensoverschrijdende
werkgelegenheidsscreening kan worden verbeterd. Hierbij wordt expliciet gekeken naar
de mogelijkheden die het ECRIS-systeem biedt.

Parallel aan de overleggen met Duitsland en de Benelux, is een WODC-onderzoek naar
pre-employment screening in de grensregio’s uitgevoerd.11 In de bijlage vindt u het rapport12. De onderzoekers stellen de vraag of verdere informatiedeling tussen de lidstaten
nodig is, omdat het ECRIS-besluit lidstaten reeds verplicht om binnen de Europese
Unie onherroepelijke veroordelingen door te geven aan het land van nationaliteit.
Nederlandse werkgevers zouden dan bij werknemers met een andere EU-nationaliteit dan
Nederlandse niet om een VOG hoeven vragen, maar naar een screeningscertificaat uit
het land van nationaliteit van de (toekomstig) werknemer. Daarnaast zouden werkgevers
en (potentiële) werknemers in de grensregio’s beter geïnformeerd moeten worden over
de verschillende Europese screeningsinstrumenten en op welke wijze deze kunnen worden
aangevraagd.

Het is de vraag of voornoemde oplossing leidt tot gewenste resultaten. In Europa bestaat
er een grote diversiteit aan screeningsinstrumenten. Uit het onderzoek is gebleken
dat er alleen al op nationaal niveau met verschillende soorten certificaten wordt
gewerkt. Bovendien worden de documenten veelal in de nationale taal opgesteld, waardoor
ze lastig te gebruiken zijn voor Nederlandse werkgevers. Het uitwisselen van documenten
vraagt niet alleen een verbetering in de kennis van werkgevers omtrent screeningsinstrumenten,
maar brengt ook een grote administratieve last met zich mee. In Nederland geldt daarnaast
in diverse sectoren een wettelijke VOG-plicht. Bovenstaande aanbeveling zou een wetswijziging
behoeven. Bovendien biedt de aanbeveling geen oplossing voor werkgevers die werknemers
in dienst hebben van buiten de grensregio’s.

Ik zal mij in Benelux-verband blijven inzetten voor verdere informatie-uitwisseling
ten behoeve van een volledige VOG-screening, met als uiteindelijk doel het optimaal
benutten van ECRIS voor werkgelegenheidsscreening. Het advies van de onderzoekers
over communicatie neem ik ter harte. Er is behoefte aan betrouwbare informatie in
de eigen taal over het bereik van de verschillende nationale screeningscertificaten.
Ik zal daarom in overleg treden met Justis en het Benelux-secretariaat, om te bezien
hoe werkgevers en werknemers beter kunnen worden geïnformeerd over het bereik van
de verschillende screeningscertificaten en uittreksels uit nationale strafregisters.

Ter afsluiting

Ik werk aan een veilige en rechtvaardige samenleving en daarin is integer handelen
van burgers en organisaties van groot belang. Het VOG-instrument levert een bijdrage
aan een gedegen integriteitsbeleid van werkgevers. Zoals ik met deze brief heb aangegeven,
zet ik mij in om de VOG-screening van natuurlijke personen verder te ontwikkelen,
zonder afbreuk te doen aan de resocialisatiekansen van justitiabelen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker