Brief regering : Monitoren effecten aanpak belastingontwijking en planning maatregelen aanpak belastingontwijking

Nr. 222
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 november 2018

1. Inleiding

Dit kabinet neemt veel maatregelen om belastingontwijking en belastingontduiking tegen
te gaan, en Nederland tegelijkertijd aantrekkelijk te houden voor het reële bedrijfsleven.
Deze beleidslijn wordt uiteengezet in de fiscale beleidsagenda en mijn brief over
de aanpak belastingontwijking en belastingontduiking van februari dit jaar.1 Dit doen we onder andere met nieuwe wet- en regelgeving, bijvoorbeeld door een conditionele
bronbelasting in te voeren op rente en royalty’s naar laagbelastende landen per 2021.
Doel van de maatregelen is zoveel mogelijk te voorkomen dat Nederland wordt gebruikt
voor doorstroomactiviteiten naar belastingparadijzen.

Tijdens het plenair debat over het verslag van de parlementaire ondervragingscommissie
fiscale constructies op 5 september 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 105, item 8) heb ik toegezegd om te onderzoeken op welke manier ik mijn aanpak van belastingontwijking
en belastingontduiking kan monitoren. De beschikbaarheid van kwantitatieve gegevens
is belangrijk voor het beleid, kan de objectiviteit in het debat ten goede komen,
en het parlement beter in staat stellen om het beleid te controleren. In deze brief
zal ik u informeren op welke manier ik dat wil doen. Daarnaast heb ik tijdens hetzelfde
debat toegezegd een planningsoverzicht naar de Kamer te sturen met alle maatregelen
van dit kabinet om belastingontwijking en belastingontduiking aan te pakken. Dit planningsoverzicht
is als bijlage bij deze brief gevoegd2.

2. Samenvatting en conclusies

2.1. Het meten van belastingontwijking is lastig vanwege het ontbreken van een éénduidige
definitie en betrouwbare data

Mijn brief van 23 februari van dit jaar richt zich op het aanpakken van zowel belastingontwijking
als belastingontduiking. Belastingontduiking is illegaal. Wanneer belastingplichtigen
de wet ontduiken, moet dat hard worden aangepakt. Het kabinet geeft hier bijvoorbeeld
met de intensivering aanpak verhuld vermogen invulling aan. Omdat belastingontduiking
om fraude gaat is kwantificering van de omvang problematisch. Fraude onttrekt zich
immers per definitie aan de openbaarheid waardoor er geen betrouwbare gegevens zijn.
De meeste nieuwe maatregelen in mijn aanpak hebben betrekking op belastingontwijking.
Om deze redenen richt ik mij in deze brief uitsluitend op het meten van belastingontwijking.
Ook het meten van de omvang van belastingontwijking blijkt een lastige kwestie aangezien
zowel een éénduidige definitie van belastingontwijking als betrouwbare data op bedrijfsniveau
ontbreken. Dit wordt ook onderschreven door de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (OESO). De OESO werkt daarom aan een nieuwe database met bedrijfsinformatie
«corporate tax statistics dataset» op basis van individuele landenrapporten «country-by-country»
landenrapporten, met informatie over de winst die een bedrijf realiseert in een bepaald
land in relatie tot de betaalde belasting in datzelfde land. Dat kan de mogelijkheden
voor het meten van de omvang van belastingontwijking, en het meten van de effecten
van beleid mogelijk vergroten. De OESO verwacht in 2020 resultaten te publiceren.

2.2. Het balanstotaal van € 4.500 miljard is fiscaal niet relevant. De fiscaal relevante
financieel stroom is € 199 miljard, en daarvan gaat € 22 miljard naar laagbelastende
landen

In de tussentijd heb ik gekeken naar wat wél al onderzocht kan worden. Belastingontwijking
in Nederland wordt vaak in verband gebracht met de omvangrijke financiële stromen
die multinationals met behulp van brievenbusfirma’s door Nederland laten lopen. Daarom
heb ik SEO Economisch Onderzoek (SEO) gevraagd om de financiële stromen door Nederland
via bijzondere financiële instellingen (bfi’s, vaak brievenbusfirma’s genoemd) in
kaart te brengen en te splitsen naar herkomst en bestemming.

Uitkomst van het onderzoek van SEO3 is dat er in Nederland circa 15.000 bfi’s zijn met een totale balansomvang van bijna
€ 4.500 miljard. Het balanstotaal is echter niet relevant voor de te betalen belasting.
Belasting wordt immers geheven over de inkomensstromen die samenhangen met de posten
op de balans, en niet over de waarde op de balans zelf. Zie onderstaand voorbeeld
voor een nadere uitleg.

Box: Voorbeeld balanstotaal in relatie tot inkomensstromen

Bedrijven gaan bijvoorbeeld onderling leningen aan die op de balans worden verantwoord.
De schuld komt tot uitdrukking op de balans van de ontvanger en de vordering op de
balans van de verstrekker van de lening. Over deze lening wordt periodiek rente betaald.
De betaalde rente in dit voorbeeld is een stroom waar de verstrekker van de lening
belasting over betaalt en die de ontvanger van de lening kan aftrekken van de belastbare
winst. In dit voorbeeld is de betaalde rente dus de fiscaal relevante stroom.

De fiscaal relevante financiële stroom bestaat uit dividend, rente en royalty’s. Deze
bedragen in 2016 € 196 miljard aan inkomsten en € 199 miljard aan uitgaande betalingen.
Het verschil tussen de omvang van de inkomsten en uitgaande betalingen wordt onder
andere veroorzaakt doordat het hier de bedragen in een momentopname van één jaar betreft.
Van de uitgaande betalingen gaat naar schatting € 22 miljard naar laagbelastende landen.
Dat zijn landen zonder winstbelasting, een winstbelasting met een statutair tarief
lager dan 7%, of landen die zijn opgenomen op de EU-lijst van niet-coöperatieve jurisdicties.
Circa € 19 miljard (85%) van deze € 22 miljard bestaat vervolgens uit royalty’s.

Figuur 1: Verdeling financiële stromen

2.3. Met de conditionele bronbelasting wordt de stroom naar laagbelastende landen
van € 22 miljard gericht aangepakt

Het onderzoek van SEO dient als nulmeting om de effecten van mijn beleid op de financiële
stromen te monitoren. Met de introductie van een conditionele bronbelasting op rente
en royalty’s naar laagbelastende landen wordt de financiële stroom van € 22 miljard
gericht aangepakt, omdat deze stroom nagenoeg volledig uit rente en vooral royalty’s
bestaat. De verwachting is dat deze stroom nagenoeg volledig zal verdwijnen.

Daarnaast is er een financiële stroom van € 177 miljard naar landen met een algemeen
geldend winstbelastingsysteem en een normaal tarief (niet-laagbelastende landen).
Deze stroom bestaat bijvoorbeeld omdat een structuur met een Nederlandse bfi dubbele
belasting kan voorkomen, wanneer landen onderling geen belastingverdrag hebben afgesloten,
terwijl deze landen wel een belastingverdrag met Nederland hebben. Wanneer sprake
is van misbruiksituaties kunnen andere maatregelen in mijn aanpak invloed hebben op
deze stroom. Een belangrijke maatregel in dit verband is de introductie van de «principal
purpose test» in de Nederlandse belastingverdragen per 2020. Als bedrijven een financiële
stroom puur via Nederland laten lopen om belasting te ontwijken dan biedt deze bepaling
een land de mogelijkheid om in te grijpen. Om landen daartoe is staat te stellen deelt
Nederland actief informatie met andere landen wanneer sprake is van omvangrijke rente
en royaltybetalingen in relatie tot de «substance» in Nederland.

2.4. De ontwikkeling van de financiële stromen, het balanstotaal en het aantal bfi’s
wordt zal jaarlijks worden gemonitord

Het onderzoek van SEO levert verschillende kwantitatieve gegevens op zoals het aantal
bfi’s, het balanstotaal en de fiscaal relevante financiële stromen naar laagbelastende
landen en landen met een normaal winstbelastingtarief.

De stroom van € 22 miljard naar laagbelastende landen wordt gericht geraakt door de
conditionele bronbelasting op rente en royalty’s. SEO concludeert dan ook dat een
harde effectmeting van de introductie van de conditionele bronbelasting op rente en
royalty’s op termijn mogelijk is. Omdat invoering voorzien is per 2021 zal een dergelijke
effectmeting vermoedelijk in 2023 kunnen worden uitgevoerd.

Het is niet mogelijk om te voorspellen hoe de financiële stroom naar landen met een
normaal belastingtarief zich de komende jaren gaat ontwikkelen. De omvang en ontwikkeling
van deze financiële stromen is immers van veel factoren afhankelijk. Hetzelfde geldt
voor de ontwikkeling van het balanstotaal en het aantal bfi’s.

Wel zal ik, zoals ik heb toegezegd tijdens het debat over de parlementaire ondervragingscommissie
fiscale constructies, de ontwikkeling van deze gegevens monitoren en hierover jaarlijks
aan uw Kamer rapporten. Ik zal over de manier waarop ik deze rapportage vorm wil geven
overleggen met De Nederlandsche Bank (DNB).

3. OESO-onderzoek naar de omvang van belastingontwijking

3.1. Volgens de OESO is kwantificering lastig door beperkte data en het ontbreken
van één definitie. Desondanks heeft de OESO geschat dat er jaarlijks wereldwijd tussen
de 100 en 240 miljard USD aan belasting wordt ontweken

In mijn zoektocht naar de mogelijkheden om de effecten van mijn beleid te monitoren,
heb ik eerst gekeken naar reeds uitgevoerd werk van de OESO. Het Base Erosion & Profit
Shifting» (BEPS) project van de OESO is immers de aanjager van een internationaal
gecoördineerde aanpak van belastingontwijking. Bovendien doet de OESO veel onderzoek
naar belastingen en publiceert statistische informatie.

Het BEPS-project van de OESO bestaat uit 15 acties om belastingontwijking aan te pakken.
Actie 11 bestaat uit het meten en monitoren van BEPS. Het meten van de omvang van
belastingontwijking is ingewikkeld. Ten eerste omdat een eenduidige definitie van
belastingontwijking ontbreekt. De OESO stelt dan ook dat er niet één indicator is
aan te wijzen op basis waarvan de omvang van belastingontwijking gemeten kan worden
en werkt daarom aan een set van zes indicatoren. Deze indicatoren trachten grofweg
te meten wat de discrepantie is tussen financiële en reële economische activiteiten,
en waar verschillen in winstgevendheid en effectieve belastingdruk tussen en binnen
bedrijven zichtbaar zijn. De indicatoren zullen een rol spelen in het rapport over
BEPS dat de OESO naar verwachting in 2020 zal publiceren, waarbij de resultaten niet
op landniveau, maar voor de landen van het «Inclusive Framework»4 als geheel zullen worden gepresenteerd.

Daarnaast is wel bekend hoeveel belasting er momenteel in landen wordt betaald, maar
is onbekend hoeveel er per land betaald zou worden zonder kunstmatige structuren om
belasting te ontwijken. Dat komt onder andere doordat betrouwbare data op bedrijfsniveau
tot op heden deels ontbreken. In het eindrapport over actie 11 concludeert de OESO
in 2015 dat beperkte beschikbaarheid van data de analyse van de omvang en economische
impact van BEPS ernstig beperkt en dat betere data en methodologie nodig zijn voor
goede analyses.5

Ondanks de complexiteit van het meten van BEPS en problemen met data zijn er wel verschillende
pogingen gedaan om de omvang van misgelopen vennootschapsbelastingontvangsten (Vpb-ontvangsten)
wereldwijd als gevolg van agressieve belastingplanning in te schatten. De OESO heeft
in 2015 en 2017 geschat dat er jaarlijks wereldwijd tussen de 100 en 240 miljard USD
aan belasting wordt ontweken door het kunstmatig verplaatsen van winsten van hoger
belastende naar lager belastende landen. Dit staat gelijk aan 4 tot 10 procent van
de wereldwijde Vpb-ontvangsten.6

3.2. De OESO werkt aan een nieuwe database die de mogelijkheden voor analyses in de
toekomst moet vergroten

Momenteel werkt de OESO aan een nieuwe «corporate tax statistics dataset» die de mogelijkheden
voor analyses moet vergroten. Vanaf 2019 wordt geaggregeerde en niet herleidbare (geanonimiseerde)
informatie vanuit de country-by-country landenrapporten aan de database toegevoegd.
Deze rapporten bevatten informatie over de activiteiten, winst en betaalde belasting
van multinationale ondernemingen per land. De mogelijkheden voor monitoring zullen
naar verwachting de komende jaren dus groter worden.

4. Andere onderzoeken naar de omvang van belastingontwijking

4.1. Meerdere onderzoekers hebben geprobeerd de wereldwijd misgelopen belasting door
belastingontwijking te kwantificeren. Probleem daarbij is vaak dat betrouwbare data
op bedrijfsniveau ontbreekt

Naast werk van de OESO zijn er meer internationale organisaties en onderzoekers die
getracht hebben de gevolgen van belastingontwijking te kwantificeren. Deze onderzoeken
maken gebruik van verschillende methoden, waardoor de resultaten niet altijd goed
met elkaar kunnen worden vergeleken. Volgens schattingen van het IMF zijn de gederfde
wereldwijde Vpb-ontvangsten door belastingontwijking jaarlijks 123 miljard USD (2016)
op korte termijn, en 647 miljard USD op lange termijn.7 UNCTAD (2015) heeft geschat dat ontwikkelingslanden 90 tot 120 miljard USD per jaar
mislopen door wereldwijde belastingontwijking.8 Clausing (2016) schat dat de totale omvang van misgelopen Vpb-ontvangsten wereldwijd
als het gevolg van belastingontwijking 280 miljard USD per jaar bedraagt.9 Een recent artikel van Zucman (2018) laat zien dat ongeveer 5% van de in het buitenland
gemaakte winsten door multinationals kunstmatig naar belastingparadijzen wordt verschoven,
in totaal meer dan 600 miljard USD.10 Van ’t Riet en Lejour (2017) laten zien dat het optimaal gebruik maken van belastingverdragen
(waaronder de Nederlandse) tot een lagere belastingdruk van circa 6 procentpunt kan
leiden op dividenden bij de uiteindelijke ontvanger.11

De inschatting hoe hoog de theoretische winst in een bepaald land behoort te zijn,
en welk gedeelte daarvan een land uiteindelijk niet toekomt door belastingontwijking,
blijft de grootste onzekere factor in veel van deze onderzoeken. De eerdergenoemde
nieuwe «corporate tax statistics dataset» van de OESO kan in de toekomst mogelijk
meer duidelijkheid verschaffen.

4.2. Volgens DNB is het belang van bfi’s voor de Nederlandse economie beperkt

In een DNBulletin van 25 oktober jl. wordt het belang van bijzondere financiële instellingen
voor de Nederlandse economie in kaart gebracht. Uit de DNB publicatie blijkt dat bfi’s
gemiddeld circa € 1,4 miljard per jaar aan belastingen betalen (0,9% van de totaal
ontvangen belasting) en een bijdrage van 0,1% leveren aan de totale werkgelegenheid.
Op basis van deze cijfers concludeert DNB dat het belang van bfi’s voor de Nederlandse
economie beperkt is. Overigens hanteert DNB in deze publicatie een andere lijst van
laagbelastende landen dan gebruikt is in het SEO onderzoek. In het DNBulletin wordt
namelijk een lijst van circa vijftig landen gehanteerd die eerder gebruikt is door
de Congressional Research Service (2015), OECD (2000) en FSF-IMF (2000).12 Het verschil met de resultaten in het SEO onderzoek lijkt vooral te ontstaan door
landen als Curaçao, Hong Kong, Ierland, Luxemburg, Singapore en Zwitserland.

5. Bevindingen SEO Economisch Onderzoek naar bijzondere financiële instellingen (bfi’s)

5.1. SEO heeft de financiële stromen door bfi’s in Nederland in kaart gebracht op
basis van DNB data

Ondanks problemen met data en definities heb ik naast het werk van de OESO en andere
onderzoekers ook zelf actie ondernomen. Het doel van mijn aanpak van belastingontwijking
is dat het Nederlandse belastingstelsel minder ontvankelijk wordt voor constructies
om belasting te ontwijken in zowel Nederland als andere landen. In dat kader wordt
vaak gewezen op de financiële stromen door Nederland, waarmee internationale ondernemingen
met behulp van brievenbusfirma’s inkomsten naar laagbelastende landen -in de volksmond
vaak aangeduid als belastingparadijzen- zouden laten lopen. Om meer inzicht te krijgen
in deze financiële stromen heb ik SEO gevraagd om hier onderzoek naar uit te voeren,
en een nulmeting te doen, zodat het op een later moment mogelijk is om de effecten
van mijn beleid op deze stromen te monitoren. Deze analyse van de stromen kan niet
direct vergeleken worden met de in de voorgaande paragraaf aangehaalde onderzoeken
van onder andere de OESO, waarin het totale bedrag aan misgelopen winstbelasting wordt
gekwantificeerd.

SEO heeft bij het onderzoek gebruik gemaakt van data van DNB over de investeringsstromen
via bfi’s. Bfi’s zijn vennootschappen met een buitenlandse eigenaar die financiële
stromen in de vorm van dividend, rente en royalty’s uit het buitenland ontvangen en
ook weer dividenden, rente of royalty’s naar het buitenland betalen. Voor de definitie
van laagbelastende landen heb ik SEO gevraagd om aan te sluiten bij de geconsulteerde
lijst.13 De definitieve lijst wordt in december van dit jaar in een ministeriële regeling
omgezet. SEO heeft voor haar onderzoek gebruikt gemaakt van de bfi’s in een steekproef
waarvoor de zwaarste rapportageverplichtingen van DNB gelden. De resultaten uit het
SEO onderzoek hebben betrekking op deze steekproef. In deze brief heb ik ervoor gekozen
alle bedragen op te hogen tot macrototalen voor alle bfi’s. Daardoor zullen de in
deze brief genoemde bedragen (licht) afwijken van de bedragen in het SEO-onderzoek.14

5.2. Het balanstotaal van alle bfi’s bedraagt € 4.500 miljard. De fiscaal relevante
stroom (dividend, rente en royalty’s) bedraagt € 196 miljard (inkomend), respectievelijk
€ 199 miljard (uitgaande betalingen)

Uit het onderzoek van SEO blijkt dat Nederland zo’n 15.000 bijzondere financiële instellingen
(bfi’s) telt. Het balanstotaal van alle bfi’s samen bedraagt bijna € 4.500 miljard.
Belasting wordt echter alleen geheven over de gerelateerde inkomensstroom en niet
over de waarde op de balans. De activa op de balans worden productief ingezet en verdienen
dus inkomen. Andersom moet voor de passiva op de balans een vergoeding worden betaald.
De fiscale motieven van bfi’s hangen dan ook vooral samen met de inkomsten en uitgaande
betalingen. De totale inkomsten van bfi’s bedroegen in 2016 € 196 miljard en de totale
uitgaande betalingen € 199 miljard. Deze inkomsten en uitgaande betalingen zijn de
fiscaal relevante stromen door bfi’s. Figuur 2 illustreert de relatie tussen balanstotaal
en fiscaal relevante financiële stromen.

Figuur 2: balanstotaal met fiscaal relevante financiële stromen

SEO heeft ook de ontwikkeling van de stromen in de periode van 2004 tot en met 2016
in beeld gebracht. Daaruit blijkt een flinke groei van de uitgaande betalingen van
€ 72 miljard in 2004 tot € 199 miljard in 2016. De groei zit vooral in dividend en
royalty’s. SEO schrijft dat de groei van royalty’s en licentie-vergoedingen, wereldwijd
ongeveer vijf keer zo groot is als die van goederen en directe buitenlandse investeringen.
Dat weerspiegelt hoe wereldwijde productie verschuift van fysieke grensoverschrijdende
productie naar immateriële waardeketens.15 SEO heeft de totale bruto transacties van bfi’s buiten beschouwing gelaten aangezien
de fiscale betekenis hiervan beperkt is. Dit wordt in box 2.1 van het rapport geïllustreerd.

5.3. Van de totale uitgaande betalingen van € 199 miljard gaat € 22 miljard naar laagbelastende
landen. Deze stroom bestaat voor circa € 19 miljard uit royalty’s

SEO heeft vervolgens gekeken naar de regionale spreiding van deze financiële stromen
(inkomsten en uitgaande betalingen) en de samenstelling (dividend, rente en royalty’s),
uitgaande van een steekproef van de bfi’s. Wat betreft de regionale spreiding maakt
SEO een onderscheid tussen EU-28, VS, laagbelastende landen en overige landen. De
inkomsten van bfi’s komen vrijwel volledig uit de EU-28 en uit de overige landen en
nauwelijks uit de VS en de laagbelastende landen. Daarentegen gaat bij de uitgaande
betalingen wel een groot deel naar de VS en de laagbelastende landen. De uitgaande
betalingen naar de laagbelastende landen bedragen in de steekproef die SEO gebruikt
heeft in totaal € 18 miljard in 2016. Opgehoogd naar het totaal is dit bij benadering
€ 22 miljard.16 Dit geschatte bedrag is dus de totale stroom aan dividend, rente en royalty’s die
via bfi’s in Nederland naar laagbelastende landen gaat.

Figuur 3 geeft de samenstelling van de stromen van bfi’s voor alle landen en specifiek
voor de laagbelastende landen weer. De figuur laat zien dat de totale inkomende stromen
voor alle landen voor € 128 miljard uit dividend, voor € 35 miljard uit rente en voor
€ 33 miljard uit royalty’s bestaan.17 De verdeling van de totale uitgaande betalingen is vergelijkbaar: € 132 miljard dividend,
€ 35 miljard rente en € 31 miljard royalty’s. Opvallend is dat de samenstelling van
uitgaande betalingen naar laagbelastende landen fors afwijkt. Circa € 19 miljard van
de naar schatting € 22 miljard van de uitgaande betalingen naar deze landen bestaat
uit royalty’s.18 Deze uitgaven zijn bovendien geconcentreerd bij een relatief beperkt aantal bfi’s.
SEO geeft aan dat dit de functie van Nederland in het doorgeven van royalty’s uit
de EU28 en de VS naar laagbelastende landen illustreert.

Figuur 3: Samenstelling stromen van bfi’s; totaal en naar laagbelastende landen

5.4. De conditionele bronbelasting pakt de stroom naar laagbelastende landen gericht
aan

De maatregel die het meest direct verband houdt met financiële stromen van bfi’s naar
laagbelastende landen, is de introductie van de conditionele bronbelasting op rente
en royalty’s per 2021. Met deze bronbelasting worden alle uitgaande rente- en royaltybetalingen
vanuit Nederland naar laagbelastende landen geraakt. Mijn beleidsinzet is dat de betreffende
betalingen voor een belangrijk deel verdwijnen. Daarom verwacht ik dat de opbrengst
van de conditionele bronbelasting op rente en royalty’s verwaarloosbaar is. Overigens
zal het effect op het balanstotaal waarschijnlijk beperkt zijn, omdat intellectueel
eigendom (dat samenhangt met royaltybetalingen) niet op de balans van de Nederlandse
bfi, maar op de balans van de verstrekker in het laagbelastende land staat. Figuur
4 illustreert de werking van de conditionele bronbelasting.

Figuur 4: Werking conditionele bronbelasting

5.5. De financiële stromen naar landen met een algemeen geldend winstbelastingsysteem
en een normaal tarief bedraagt € 177 miljard

Naast de financiële stroom naar laagbelastende landen is er een uitgaande stroom via
bfi’s van € 177 miljard naar landen met een algemeen geldend winstbelastingsysteem
en een normaal tarief (niet-laagbelastende landen). SEO heeft daarbij onderscheid
gemaakt tussen de VS, de EU-28 en overige landen waar een normaal winstbelastingtarief
geldt.

SEO heeft niet onderzocht waarom bedrijven ervoor kiezen om financiële stromen via
een bfi in Nederland laten lopen naar een land waar een normaal winstbelastingtarief
geldt. Wel geeft paragraaf 2.3 in het SEO onderzoek een voorbeeld hoe bedrijven via
een in Nederland gevestigde bfi bronheffingen kunnen voorkomen of reduceren. Kern
van het voorbeeld is dat het ontbreken van een belastingverdrag tussen landen kan
leiden tot dubbele heffing van winstbelasting en bronbelasting (zonder verdrag waarin
het tarief van de bronbelasting wordt verlaagd kan de bronbelasting vaak niet, of
niet volledig verrekend worden). Een structuur met een bfi in Nederland kan deze dubbele
heffing voorkomen wanneer Nederland wel een belastingverdrag met het betreffende land
heeft.

5.6. In misbruiksituaties zouden andere maatregelen in mijn aanpak zoals de «principal
purpose test» de financiële stroom naar landen met een normaal winstbelastingtarief
verlagen

Wanneer sprake is van misbruiksituaties kunnen andere maatregelen van dit kabinet
invloed hebben op de financiële stroom van € 177 miljard naar landen waar een normaal
winstbelastingtarief geldt. Een relevante maatregel in dit verband is de introductie
van de zogenoemde «principal purpose test» in de Nederlandse belastingverdragen per
2020. Dit is een bepaling die Nederland aan alle belastingverdragen gaat toevoegen,
onder meer door ratificatie van het Multilateraal Verdrag. Deze bepaling geeft bronlanden
de mogelijkheid om verdragsvoordelen te weigeren bij kunstmatige constructies waarbij
het verkrijgen van verdragsvoordelen één van de hoofddoelen is van het gebruik van
de Nederlandse vennootschap. Anders gezegd: als een bedrijf een financiële stroom
via een Nederlandse bfi laat lopen puur en alleen om belasting te ontwijken, kan een
land via de «principal purpose test» ingrijpen. Hiermee krijgen landen een belangrijk
instrument in handen om hun belastinggrondslag te beschermen. Dat kan van invloed
zijn op de inkomende en uitgaande fiscaal relevante stromen. Het wetsvoorstel ter
ratificatie van het Multilateraal Verdrag heb ik eind vorig jaar naar uw Kamer gestuurd.

In ditzelfde kader heeft het kabinet specifiek aandacht voor belastingontwijking waar
dit ontwikkelingslanden raakt. De afgelopen jaren zijn in belastingverdragen met enkele
ontwikkelingslanden al antimisbruikbepalingen opgenomen. Daarnaast biedt het kabinet
experts van de Nederlandse Belastingdienst aan deze landen aan om hen in staat te
stellen hun belastinggrondslag te beschermen. Ook via het International Bureau of
Fiscal Documentation is Nederland op deze wijze actief. Ik zal met DNB bespreken of
het mogelijk is om de inkomende stromen vanuit ontwikkelingslanden in de toekomst
separaat in beeld te brengen.

Naast antimisbruikbepalingen in belastingverdragen kunnen ook de CFC-maatregel en
de uitwisseling van informatie tussen landen van invloed zijn op de financiële stroom
van € 177 miljard naar landen met een normaal winstbelastingtarief. Ook heb ik in
mijn brief van 23 februari jl. aangekondigd te onderzoeken of de deelnemingsvrijstelling
zodanig kan worden gewijzigd dat deze niet meer hoeft te worden toegepast als de aanwezigheid
van een concern in Nederland zich beperkt tot één of meerdere nagenoeg «substanceloze»
(tussen)houdsters. Ik verwacht dit onderzoek in 2020 af te ronden.

5.7. De ontwikkeling van de financiële stromen, het balanstotaal en het aantal bfi’s
zal jaarlijks worden gemonitord. Op termijn is een causale effectmeting van de bronbelasting
op rente en royalty’s mogelijk

Het SEO onderzoek levert kwantitatieve gegevens over het aantal bfi’s, het balanstotaal
en de fiscaal relevante stromen naar laagbelastende landen en landen met een normaal
winstbelastingtarief.

Omdat de conditionele bronbelasting op rente en royalty’s financiële stromen naar
laagbelastende landen gericht aanpakt concludeert SEO dat een harde effectmeting van
deze maatregel mogelijk is. De verwachting is dat door deze maatregel de financiële
stroom naar laagbelastende landen nagenoeg verdwijnt. Ook uitgaande rente en royalty’s
vanuit andere vennootschappen dan bfi’s vallen onder de reikwijdte van deze bronbelasting.
Bfi’s blijken echter verantwoordelijk te zijn voor circa 85% van de totale fiscaal
relevante stroom naar de laagbelastende landen.19 Daarom kan met het onderzoek van SEO dus weliswaar niet één op één het effect van
de bronbelasting op rente en royalty’s worden gemeten, maar wel voor het grootste
deel.

De huidige studie van SEO is nog gebaseerd op een steekproef. Voor een goede effectmeting
dient de steekproef te worden opgeschaald naar de totale populatie. DNB heeft aangegeven
vanaf 2018 ook voor de totale populatie van bfi’s de informatie te verzamelen die
tot nu toe alleen voor de steekproef beschikbaar is. Dat maakt een effectmeting met
behulp van een difference-in-difference methode mogelijk. Dat houdt in dat de effecten
bij een behandelgroep die te maken krijgt met nieuw beleid, worden vergeleken met
de effecten bij een controlegroep die niet geraakt wordt door het nieuwe beleid. SEO
geeft aan dat gelet op de grens van een statutair tarief van 7% of lager, een controlegroep
zou kunnen bestaan uit landen met een tarief tussen de 7 en 15%. Aangezien de conditionele
bronheffing op rente en royalty’s per 2021 wordt ingevoerd, zal een dergelijke effectmeting
vermoedelijk pas op zijn vroegst vanaf 2023 kunnen worden uitgevoerd.

Het is op voorhand niet in te schatten hoe het balanstotaal, het aantal bfi’s en de
financiële stromen naar landen met een normaal winstbelastingtarief zich de komende
jaren ontwikkelt. Zo zijn er veel ontwikkelingen van invloed op de financiële stromen
en daarmee samenhangend het balanstotaal. Denk hierbij bijvoorbeeld aan beleid van
andere landen zoals de belastinghervorming van de VS.20 Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat bedrijven -ondanks de antimisbruikbepalingen-
de conditionele bronbelasting op rente en royalty’s vermijden door de betalingen om
te leiden via een EU-land zonder bronbelasting, waardoor de stroom naar laagbelastende
landen weliswaar verdwijnt, maar de totale uitgaande stroom uit Nederland niet wijzigt.
Dit onderstreept eens te meer dat wereldwijde belastingontwijking uiteindelijk internationaal
zal moeten worden aangepakt. Nederland heeft daarom de afgelopen jaren actief meegewerkt
aan de bestrijding van (internationale) belastingontwijking en zal zich ook in de
toekomst blijven inzetten voor een internationale gecoördineerde aanpak.

Een causale effectmeting van de maatregelen op de financiële stromen naar niet- laagbelastende
landen en het balanstotaal is -in tegenstelling tot bij de conditionele bronbelasting-
niet mogelijk. Sommige maatregelen hebben een preventieve werking, waardoor een bepaalde
trend moeilijk te interpreteren valt. Bovendien ontbreekt vaak een zogenoemde «counterfactual».
Dat betekent dat het niet duidelijk is wat er gebeurd zou zijn zonder de maatregel.
Wat betreft de ontwikkeling van het aantal bfi’s concludeert SEO dat bfi’s niet altijd
geheel zelfstandig opereren. Soms maken ze deel uit van een groep bfi’s die bestaan
uit dezelfde buitenlandse groepsmaatschappij en ook als zodanig opereren. Daarom kan
de ontwikkeling van het aantal bfi’s een vertekend beeld opleveren.

Deze problemen met het meten van effecten van individuele maatregelen laten onverlet
dat ik mij maximaal zal inspannen om bij iedere afzonderlijke maatregel te bezien
of, en zo ja op welke manier, de effecten in kaart kunnen worden gebracht. Bovendien
zal ik de ontwikkeling van de financiële stromen, het balanstotaal en het aantal bfi’s
monitoren en uw Kamer hierover jaarlijks rapporteren, zoals ik heb toegezegd tijdens
het debat over het verslag van de parlementaire ondervragingscommissie fiscale constructies
op 5 september. Ik zal met DNB overleggen over de manier waarop ik deze jaarlijkse
rapportage vorm kan geven.

6. Planningsoverzicht maatregelen aanpak belastingontwijking en belastingontduiking

Als bijlage bij deze brief is een planningsoverzicht opgenomen21 van alle maatregelen in mijn brief van 23 februari jl. Dit overzicht toont of, en
zo ja wanneer, maatregelen worden geconsulteerd, aan het parlement worden aangeboden,
naar verwachting worden aangenomen en de beoogde inwerkingtreding. Op dit ogenblik
ligt het wetsvoorstel tot

goedkeuring van het Multilateraal Verdrag ter implementatie van aan belastingverdragen
gerelateerde maatregelen ter voorkoming van grondslaguitholling en winstverschuiving
voor behandeling in de Tweede Kamer.

Uit het overzicht blijkt voorts dat volgend jaar de eerste serie van maatregelen in
werking treedt. Het betreft vooral maatregelen die volgen uit de eerste Europese richtlijn
tegen belastingontwijking (ATAD 1). Daarnaast wordt ook de wetgeving die het toezicht
op trustkantoren aanscherpt per 2019 van kracht. Volgend jaar zal nog veel wetgeving
aan uw Kamer worden voorgelegd, zoals de uitwerking van de «mandatory disclosure»-richtlijn,
die regelt dat fiscale intermediairs potentieel agressieve fiscale structuren aan
de Belastingdienst moeten voorleggen en de implementatie van de tweede Europese richtlijn
tegen belastingontwijking (ATAD 2). Ook het wetsvoorstel dat de introductie van een
conditionele bronbelasting op rente en royalty’s regelt wordt volgend jaar aan uw
Kamer aangeboden.

De meeste maatregelen zullen naar verwachting eind 2019 door uw Kamer zijn behandeld
en, indien aangenomen, vanaf 2021 van kracht zijn.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel