Brief regering : Uitbreiding inspectieketen Inspectie SZW

Nr. 846
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 oktober 2018

Aanleiding

In het regeerakkoord zijn heldere politieke keuzes voor het toezicht op gezond, veilig
en eerlijk werk en bestaanszekerheid gemaakt. Er wordt 50 miljoen euro per jaar vrijgemaakt
voor de handhavingsketen van de Inspectie SZW conform het Inspectie Controle Framework
(ICF)1. Het regeerakkoord bevestigt hiermee het belang van handhaving als een randvoorwaarde
voor een werkende arbeidsmarkt en een functionerend stelsel van sociale zekerheid.

In de Handhavingskoers 2018–2021 die ik u op 9 april jl. heb gestuurd, geef ik weer
hoe ik het handhavingsbeleid van het Ministerie van SZW wil versterken2. De intensivering en verbinding van de handhavingsketen, waarbinnen de Inspectie
SZW opereert, is hiervan een van de hoofdlijnen.

Het betekent een stevige opdracht voor de Inspectie SZW om de handhaving en de aanpak
van fraude op de arbeidsmarkt te intensiveren. De Inspectie kan zich de komende jaren
sterker inzetten voor een goed werkende arbeidsmarkt in het belang van alle werknemers
én werkgevers. Het toezicht op het wettelijk minimumloon kan intensiever worden opgepakt
en schijnconstructies, onveilige en ongezonde arbeidsomstandigheden en arbeidsuitbuiting
kunnen intensiever worden tegengegaan.

Op 13 december 2017 heb ik uw Kamer het jaarplan 2018 van de Inspectie SZW gestuurd3. Daarin staat beschreven dat uitbreiding van de Inspectieketen conform het Inspectie
Control Framework in 2018 plaatsvindt. Hierin stelde ik tevens voor om ten behoeve
van politieke besluitvorming over de verdeling van de extra middelen uit het regeerakkoord,
in samenhang met de reeds gemaakte keuzes conform het ICF, in het derde kwartaal van
2018 met uw Kamer in gesprek te gaan. Met deze brief geef ik daar invulling aan.

De belangrijkste gevolgtrekking is:

• Conform het ICF ligt het zwaartepunt van de maatregelen die gericht zijn op versterking
van de handhavingsketen bij het domein Eerlijk Werk (zoals de aanpak van onderbetaling,
illegale tewerkstelling, schijnconstructies en arbeidsuitbuiting). Het inspectiebereik
bij grote chemische installaties (Brzo-bedrijven) wordt vergroot. En er wordt geïnvesteerd
in de verdere ontwikkeling van informatie-gestuurd werken door de Inspectie SZW in
samenwerking met ketenpartners en regionale en landelijke samenwerkingsverbanden zoals
de landelijke interventieteams.

• Het is tevens wenselijk om de aanpak van arbeidsmarktdiscriminatie en de aanpak in
het domein gezond en veilig werk (zoals blootstelling gevaarlijke stoffen en actieve
inspecties onder meer op het terrein van arbozorg) te intensiveren. Herstel van de
balans tussen ongevalsonderzoek en preventieve inspecties heeft hierbij prioriteit.

Inspectie Control Framework

Centraal in het werk van de Inspectie staan de maatschappelijke doelen: eerlijk, veilig
en gezond werk en bestaanszekerheid.

Het ICF formuleert een viertal doelen voor de versterking van de inspectieketen.

• Ten aanzien van het doel eerlijk werk is dat een verdubbeling van de inspectiedekking.
In het ICF werd geconstateerd dat de inspectiedekking bij bijna alle programma’s gericht
op eerlijk werk ontoereikend was.

• Ten aanzien van het doel van veilig en gezond werk is dat ten eerste het bewerkstelligen
van de balans tussen de inzet op ongevalsonderzoek en actieve op preventie gerichte
inspecties.

• Ten aanzien van het doel van veilig en gezond werk is dat ten tweede het verhogen
van de inspectiedekking op zogenoemde Brzo-bedrijven4.

• Het vierde doel betreft het ontwikkelen van informatie/datagestuurd werken.

In de eerdergenoemde brief bij het jaarplan van de Inspectie SZW en tijdens diverse
overleggen met uw Kamer heb ik aangegeven dat het ICF een belangrijk uitgangspunt
is voor de verdeling van de middelen uit het regeerakkoord. Ook heb ik in die brief
het belang van de thema’s arbeidsmarktdiscriminatie en blootstelling aan gevaarlijke
stoffen aangegeven. Hiermee gaf ik eind 2017 al wel de richting aan. In deze fase
ga ik over tot besluitvorming. In de aanloop daar naartoe heb ik de aard en omvang
van de uitbreiding bezien in relatie tot andere ontwikkelingen en in relatie tot de
aanpak van andere prioritaire risico’s, gebruikmakend van de inzichten uit het proces
van meerjarenprogrammering 2019–2022. Op beide ga ik onderstaand in.

Recente ontwikkelingen

De afgelopen periode is gebleken dat de onderwerpen arbeidsmarktdiscriminatie en blootstelling
gevaarlijke stoffen de bijzondere aandacht van uw Kamer hebben en houden.

• Het regeerakkoord gaf reeds aan dat het Actieplan Arbeidsmarktdiscriminatie een vervolg
krijgt. Zoals aan uw Kamer gemeld in de Hoofdlijnenbrief Actieplan Arbeidsmarktdiscriminatie
2018–2021, richt de aanpak zich op drie pijlers: toezicht en handhaving; onderzoek
en instrumenten; en kennis en bewustwording5. Ten aanzien van toezicht en handhaving heb ik aangekondigd dat het team Arbeidsdiscriminatie
van de Inspectie SZW zich onverminderd inzet om discriminatie op de werkvloer aan
te pakken. Momenteel verken ik hoe toezicht op discriminatie in het werving- en selectieproces
effectief kan worden vormgegeven en welke aanpassingen in wet- en regelgeving nodig
zijn om de handhavingsmogelijkheden voor de Inspectie te vergroten. Een tweede pijler,
onderzoek en instrumenten, is gericht op het ontwikkelen van toepasbare instrumenten
voor werkgevers, personeelsfunctionarissen en ondernemingsraadsleden om vooroordelen
bij werving en selectie tegen te gaan. Uit onderzoek blijkt dat onbewuste vooroordelen
vaak aan de basis liggen van arbeidsmarktdiscriminatie. Binnen de derde pijler, kennis
en bewustwording, zet ik in op het stimuleren van kennis over en bewustwording6 van discriminatie en uitsluiting op de arbeidsmarkt en wat welwillende werkgevers
kunnen doen om dit te voorkomen. Zodoende is er een aanzienlijke gezamenlijke inzet
vanuit beleid, onderzoek, communicatie en toezicht voor dit maatschappelijke vraagstuk.
In november informeer ik uw Kamer, zoals eerder toegezegd, over de nadere uitwerking
van deze hoofdlijnen in het implementatieplan.

• Daarnaast hebben onder andere de lessen van Dupont duidelijk gemaakt dat versterking
van het toezicht op blootstelling aan gevaarlijke stoffen wenselijk is. De Inspectie
SZW besteedt sinds 2016 in het programma «Bedrijven met gevaarlijke stoffen» meer
aandacht aan blootstelling aan gevaarlijke stoffen. De resultaten7 uit dit programma, het Capgemini rapport naar de blootstellingsregistraties en de
aanbevelingen van de Commissie Knottnerus naar Chroom 6 en de aandacht voor dit onderwerp
in uw Kamer onderstrepen dat het wenselijk is om dat programma extra te versterken.

Inzichten uit meerjarenprogrammering

Het opstellen van een meerjarenplan betreft een exercitie die de Inspectie uitvoert
om haar inzet op verschillende risico’s via een programmagerichte aanpak te bepalen
voor de jaren 2019 en verder. Het meerjarenplan is van belang voor invulling van de
maatschappelijke opdracht van de Inspectie SZW. Dit plan stuur ik u in november van
dit jaar toe.

De nieuwe meerjarenprogrammering komt tot stand op grond van een nieuwe, verbeterde
inspectiebrede risicoanalyse (IRA 4.0) en omgevingsanalyse (OMA)8. Binnen het domein van SZW onderscheidt de Inspectie twintig hoofdrisico’s (zie tabel
1). De risico’s in de inspectiebrede risicoanalyses (IRA en OMA) zijn afgeleid uit
wet- en regelgeving en beleidsdoelstellingen van het Ministerie van SZW. De debatten
in uw Kamer en in de samenleving hebben een signalerende functie.

Elk risico heeft een score op basis van de kwantitatieve en kwalitatieve bronnen in
de risicoanalyse en omgevingsanalyse9. Daarbij gaat het om de groep mensen die met het risico te maken heeft of kan krijgen,
de mate waarin ze zijn blootgesteld aan het risico en de mate waarin het risico schadelijke
gevolgen heeft. Nieuw is dat de risicoanalyse nu ook aandacht besteedt aan de werking
van stelsels die gericht zijn op de beheersing van de risico’s op het domein van SZW.
Denk aan het arbozorgstelsel, het sociale zekerheidstelsel en het stelsel van eerlijk
werk. Voor het eerst is daarnaast aan burgers gevraagd welke risico’s op het werkterrein
van de Inspectie volgens hen prioriteit moeten krijgen. In de analyse is ook de invloed
van de sociaal-maatschappelijke en economische ontwikkelingen op de risico’s meegewogen
(de groeiende economie, flexibilisering, vergrijzing, migratie, robotisering en schijnconstructies).

Tevens is geïnventariseerd in hoeverre de Inspectie het risico kan reduceren met haar
interventies. Oftewel, de mate waarin het toezicht naar verwachting het risico kan
verkleinen10. Hierbij kan worden gedacht aan inspecties, rechercheonderzoek, voorlichting, samenwerking
en onderzoek. De optelsom van de scores levert een relatieve prioritering op van de
risico’s binnen het domein van SZW. De risico’s met de hoogste scores staan in tabel
1 in het rode vlak. Naarmate een risico op minder aspecten scoort, bevindt het risico
zich lager in de tabel.

Tabel 1. Hoofdrisico’s binnen het domein van SZW

De belangrijkste inzichten uit de risicoanalyse en de omgevingsanalyse zijn:

• Ondanks een sterk groeiende economie blijft er een grote druk op de loonkosten bij
een deel van de bedrijven en sectoren. Arbeidsmigratie, internationale concurrentie
en flexibilisering liggen hieraan ten grondslag. Risico’s op onderbetaling, uitbuiting,
illegale tewerkstelling, uitkeringsfraude en schijnconstructies vereisen daarom extra
aandacht. In toenemende mate treft de Inspectie schijnconstructies aan gericht op
het belemmeren van de handhaving van Nederlandse arbeidsvoorwaarden, waardoor de complexiteit
van het inspectiewerk toeneemt. Een substantieel sterkere inzet op handhaving van
eerlijke arbeidsvoorwaarden is daarom noodzakelijk. Dit heeft tevens een positieve
uitstraling op bijvoorbeeld openbare orde vraagstukken, zoals in het internationale
wegtransport en bij huisvesting.

• Het belang van bestrijding van (risico’s van) de blootstelling aan gevaarlijke stoffen
neemt toe.

• Het risico op arbeidsmarktdiscriminatie is onverminderd groot.

• De (werkende) beroepsbevolking neemt toe en de economie groeit. Dat leidt tot een
toename van risico’s op (zware) ongevallen door onveilige werksituaties. De toename
van ongevallen die in 2016 is gesignaleerd11 en die in 2017 doorging, zet zich ook in 2018 onverminderd voort. Werkgevers zijn
in eerste instantie verantwoordelijk voor het totstandbrengen van een daling van het
aantal verwijtbare ongevallen. Daarnaast zet de Inspectie daar fors op in. Middels
een pilot beziet de Inspectie reeds of meer preventief effect bereikt kan worden met
een aanpassing van de werkwijze bij ongevalsonderzoek, bijvoorbeeld door bedrijven
na een ongeval een verbeterplan te laten opstellen waarna monitoring en zo nodig handhaving
plaatsvindt. De situatie in 2018 maakt duidelijk dat het aantal ongevalsonderzoeken
sterker stijgt dan voorzien. Hierdoor wordt de voor 2018 geraamde 30/70 verhouding
(actieve inspecties / ongevalsonderzoek) onevenwichtiger. Het totaal aantal zaken
valt hierdoor ook lager uit dan de geraamde 10.000, omdat ongevalsonderzoeken door
hun complexiteit – vaststelling van de mate van verwijtbaarheid en getuigenverhoren
– vaak arbeidsintensief en daarmee tijdrovend zijn. De onderzoeken zijn ook in aanzienlijke
mate effectief, gezien het handhavingspercentage (50%) bij ongevalsonderzoek. Hierdoor
is er minder capaciteit beschikbaar voor preventie op het terrein van gezond en veilig
werk. De problematiek is zo groot dat, ondanks de toegenomen investering in de inspectieketen,
de beperkte capaciteit voor preventieve inspecties ook in 2019 nog de realiteit zal
zijn. Het zal daarom meer capaciteitsinzet vergen dan in het ICF voorzien om de inzet
op ongevalsonderzoek in balans te brengen met de inzet op actieve inspecties in de
programma’s op het terrein van gezond en veilig werk. Dit zal onder meer gaan om toezicht
op het naleven van de kernverplichtingen van arbozorg. Het achterblijven van de naleving
door bedrijven van de stelselverplichtingen arbozorg, brengt het risico van onvoldoende
preventie met zich mee12.

De uitkomsten maken zichtbaar dat de extra middelen uit het regeerakkoord en de doelen
waarop die gericht zijn, nauw aansluiten bij de risico’s uit de inspectiebrede risico-
en omgevingsanalyse.

De inzet van de extra 50 miljoen euro leidt in de komende jaren tot de onderstaande
invulling van de indicatoren die zijn ontleend aan het ICF en die ook zijn opgenomen
in de SZW-begroting (2018 en 2019) en het Jaarplan Inspectie SZW 2018.

Tabel 2 Inspectie Control Framework

 

Realisatie 2016

Raming 2017

Raming 2018

Raming 2020

Raming 2023

Verhouding actief/reactief in Gezond en Veilig (excl. Brzo, %)

42:58

30:70

30:70

50:50

 

Verhouding niet/wel deelname Inspectie SZW aan gezamenlijke Brzo-inspecties (%)

41:59

40:60

40:60

90><100

 

Niveau informatiegestuurd werken (schaal 0–5)1

2

2

2

 

3

Inspectiedekking Eerlijk werk (%)2

1

1

1

 

2

X Noot

1

Niveau 2: Interne informatie wordt gestructureerd verzameld in de eigen organisatie
en informatie geeft antwoord op wat het probleem is. Niveau 3: Interne en externe
informatie wordt gestructureerd verzameld en geanalyseerd. Informatie heeft een sturende
rol.

X Noot

2

Betreft het aandeel van alle bedrijven waar oneerlijk werk een potentieel risico is
en waar de Inspectie toezicht heeft gehouden.

In het Meerjarenplan 2019–2022 van de Inspectie SZW zal nader worden ingegaan op de
risicoanalyse, de omgevingsanalyse en programma’s. Zoals aangegeven, wordt dit plan
in november 2018 aan uw Kamer toegezonden.

Verdeling middelen

Samenvattend wordt de extra 50 miljoen euro, gegeven het ICF, de inzichten uit de
meerjarenprogrammering en de verschillende overleggen met uw Kamer over handhaving,
arbeidsomstandigheden en blootstelling als volgt ingezet.

Naast verdubbeling van de inzet op eerlijk werk om het geconstateerde handhavingstekort
op dat domein tegen te gaan, de investering in informatie-gestuurd werken, inzet op
herstel van de balans actief/reactief op het terrein van gezond en veilig werk en
versterking toezicht BRZO (conform ICF), zal ik extra middelen reserveren voor de
handhaving van arbeidsmarktdiscriminatie. Dat is in ieder geval 1 miljoen vanuit de
extra middelen. Daarnaast, vanwege het belang dat het kabinet hecht aan het voorkomen
van discriminatie en gelet op de lopende verkenning over het tegengaan van discriminatie
bij werving en selectie, verhoog ik het budget voor de Inspectie structureel met een
extra half miljoen vanuit het departementale handhavingsbudget. Uit de verkenningen
moet blijken welke aanpak hiervoor het meest effectief is. Hiermee wordt het totaalbedrag
voor de versterking van de inspectieketen 50,5 miljoen, waarvan 1,5 miljoen (3%) voor
arbeidsmarktdiscriminatie (zie tabel 3). Daarbovenop zal ik in 2019 en 2020 uit het
huidige handhavingsbudget van SZW nog 1 miljoen euro extra inzetten voor nalevingscommunicatie
om het bewustzijn van arbeidsdiscriminatie te vergroten en om het toezicht daarop
te ondersteunen.

Ook wil ik 9% inzetten voor de bestrijding van blootstelling aan gevaarlijke stoffen.
Tenslotte zal ik het in het ICF voorziene aandeel van 10% voor gezond en veilig werk
fors ophogen naar 17%. Alle actieve programma’s op het terrein van gezond en veilig
werk kunnen hiermee worden geïntensiveerd13. Hiermee kan de gewenste balans ontstaan tussen preventieve inspecties en ongevalsonderzoek.
Een grotere inzet op preventie biedt tevens meer mogelijkheden om intensiever toezicht
te houden op de kernverplichtingen voor goede arbozorg onder meer ter bevordering
van een betere veiligheidscultuur waardoor ongevallen en gezondheidsschade kunnen
worden voorkomen. In tabel 3 wordt de totale inzet van de extra middelen weergegeven.

Tabel 3 Inzet middelen versterking inspectieketen 2023

Inspectiedoelen

mln.

%

Gezond en veilig werk: balans reactief/actief

8,5

17%

Gezond en veilig werk: blootstelling gevaarlijke stoffen

4,5

9%

Gezond en veilig werk: gezamenlijke BRZO inspecties

2

4%

Gezond/eerlijk werk: arbeidsmarktdiscriminatie

1,5

3%

Eerlijk werk: intensivering aanpak onderbetaling, uitbuiting, schijnconstructies

30

59%

Informatiegestuurd werken

4

8%

Totaal

50,5
1

100%

X Noot

1

50 mln. ICF + 0,5 mln. handhavingsbudget.

De in bovenstaande tabel benoemde extra middelen uit het regeerakkoord voor versterking
van de inspectieketen komen grotendeels tot uitdrukking in verhoging van de budgetten
voor de Inspectie SZW. Deze middelen zijn aanvullend op het reeds bestaande budget
van de Inspectie SZW. Voor de komende jaren leidt dit tot de volgende oplopende budgettaire
reeks.

Tabel 4

Budget Inspectie SZW (x € 1 miljoen)

2018

2019

2020

2021

2022

Totaal

119,1

123,9

130,2

137,7

149,7

w.v. Middelen regeerakkoord

8,6

20,6

26,6

33,6

45,6

w.v. Personeel

104,4

112,7

117,5

124,0

136,0

Uitvloeisel van de beoogde inzet van de bestaande en additionele middelen is dat na
2022 van het totale inspectiebudget grosso modo 50% wordt besteed aan het doel eerlijk
werk, 34% aan het doel veilig en gezond werk, 13% aan Brzo en blootstelling gevaarlijke
stoffen14, 2% aan arbeidsmarktdiscriminatie en 1% aan bestaanszekerheid/werk en inkomen.

De middelen worden aangewend binnen de programma’s van de Inspectie en daarbij horende
ondersteuning voor de inzet van een breed handhavingsinstrumentarium, variërend van
(grensoverschrijdend) opsporingsonderzoek, stilleggingen, boetes, ketenafspraken,
zelfinspectietools en branchevoorlichting. Er wordt daarbij intensief samengewerkt
met de relevante publieke en private partners in de handhavingsketen, gericht op maximaal
maatschappelijk effect.

Met deze invulling van de middelen uit het regeerakkoord wordt de handhavingsketen
van de Inspectie SZW verder versterkt en ontstaat een goede balans tussen de intensivering
van de bevordering van eerlijk werk aan de ene kant en gezond en veilig werk aan de
andere kant.

In het ICF is reeds voorzien dat om de 2 jaar de balans tussen ongevalsonderzoek en
preventieve inspecties wordt bezien. Eveneens wordt in het najaar van 2020 in het
kader van de midterm review van de meerjarenprogrammering bezien of en in hoeverre de risico’s, doelen en ontwikkelingen,
en daarmee de verdeling van de inspectiemiddelen over de programma’s, herijking behoeven.

Graag bied ik uw Kamer aan dat in een technische briefing door de Inspectie een nadere
toelichting kan worden gegeven op de inzichten uit het proces van de meerjarenprogrammering
en de inzet op eerlijk, gezond en veilig werk.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark