Brief regering : Ontwikkelingen in het aanbestedingstraject van het programma Grensverleggende IT (GrIT)

Nr. 91 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2018

Hierbij bericht ik u over de ontwikkelingen in het aanbestedingstraject van het programma
Grensverleggende IT (GrIT) en de aangepaste planning. Daarin is nu tevens opgenomen
de extra toetsing door het Bureau ICT-toetsing (BIT), waarmee ik uitvoering geef aan
de motie van het lid Bruins Slot c.s. (Kamerstuk 31 125, nr. 88).

Defensie heeft in 2014 geconstateerd dat vernieuwing van haar IT-infrastructuur dringend
noodzakelijk is. Defensie heeft toen eerst stappen gezet om de continuïteit op korte
termijn te kunnen waarborgen. Onder meer uit onderzoek van Deloitte blijkt dat dit
zonder aanvullende maatregelen mogelijk is tot in de periode 2020–2022. De vernieuwing
van de IT-Infrastructuur is verder noodzakelijk om voorbereid te zijn op de nieuwe
dreigingen en om de plannen zoals opgenomen in de Defensienota 2018 (Kamerstuk 34 919, nr. 1) mogelijk te maken. Hiertoe is onder het programma GrIT in 2016 een gerubriceerde
aanbesteding gestart.

Terugtrekking consortium

Defensie heeft in het aanbestedingsproces gekozen voor een vernieuwende aanpak. Hiermee
worden de aanbevelingen van het Eindrapport van de Tijdelijke Commissie ICT-projecten
bij de overheid («Naar GrIP op ICT», Kamerstuk 33 326, nr. 5) opgevolgd. Conform dit rapport zijn zowel de aanbesteding als de uitvoering ingericht
als processen die gekenmerkt worden door kleine stappen en bestaat de aanpak van de
aanbesteding daarnaast uit een dialoog met twee consortia. Het is, voor zover bekend,
voor het eerst dat een grootschalig IT-project bij de rijksoverheid op deze wijze
is gestart. Hierin tracht Defensie niet alles vooraf in detail te specificeren, maar
samen met de markt een ontwerp en werkwijze overeen te komen. Zo wordt de marktkennis
optimaal benut. Het doel en de werkwijze moeten enerzijds voldoen aan de functionele
behoefte en anderzijds flexibiliteit bieden voor veranderingen in de toekomst. De
dialoog kent twee delen: een functionele dialoog en een technische dialoog. In de
functionele dialoog is het integrale functioneel ontwerp met de consortia besproken
en vastgesteld. In de daaropvolgende technische dialoog hebben beide consortia het
ontwerp geconcretiseerd op basis van de vastgestelde functionele eisen. Conform de
met de partijen overeengekomen planning hebben zij op 22 juni jl. een technisch ontwerp
ingediend. Deze ontwerpen zijn door Defensie getoetst aan het Programma van Eisen,
dat gebaseerd is op het functionele ontwerp. Bij één consortium bleek dat de integraliteit
van de IT-infrastructuur met dit ontwerp niet kan worden gegarandeerd. Het consortium
erkent de tekortkomingen en acht deze, samen met Defensie niet op afzienbare termijn
oplosbaar. Het consortium heeft vervolgens laten weten zich terug te trekken uit de
aanbesteding.

Hoe verder?

De beoordeling van het technisch ontwerp, en daarmee de mogelijkheid dat partijen
op grond daarvan konden afvallen, was gedurende de verwervingsprocedure overeengekomen.
Defensie hield rekening met de mogelijkheid dat deze situatie zich zou voordoen. Uit
advies van de Landsadvocaat, die in het hele aanbestedingstraject intensief betrokken
is, blijkt dat het aanbestedingsrechtelijk niet meer mogelijk is om in deze fase de
eerder afgevallen partij alsnog in het proces te brengen. Dat betekent dat het voortzetten
van de aanbesteding met de resterende partij, die een technisch ontwerp heeft ingediend
dat wel voldoet aan de eisen, aanbestedingsrechtelijk juist is.

Mede op basis van dit advies is besloten tot het voortzetten van de aanbesteding met
één partij. Dit consortium heeft een technisch ontwerp ingediend dat voldoet aan de
eisen. Defensie is zich bewust van de risico’s van het continueren van de aanbesteding
met één consortium, maar acht aanvaarding daarvan verantwoord om de volgende redenen.
Als het gaat om de kosten van de IT-vernieuwing heeft Defensie veel inzicht vergaard
in de periode van de functionele en technische dialoog. De consortia hebben een budgettaire
offerte ingediend, waarvan door verschillende interne en externe experts, waaronder
PwC, is vastgesteld dat zij passen binnen de technische scope. Op basis hiervan wordt
verwacht dat de gevraagde oplossing binnen het beschikbare budget kan worden gerealiseerd.
Indien dat in het vervolgtraject niet het geval blijkt te zijn, dan kan Defensie nog
tot het moment van definitieve gunning eenzijdig besluiten de aanbesteding te stoppen.
Ook voert de ADR onderzoek uit naar prijsstelling. Daarnaast heeft de overgebleven
partij zich ook op andere gebieden aanbestedingsrechtelijk verplicht tot nakoming.
Deze partij kan niet significant afwijken van reeds gemaakte afspraken. Het gaat onder
meer om de functionele eisen (functioneel ontwerp), technische oplossingen, beprijzing,
governance, personeel en risico’s. Hierdoor is er voldoende druk voor het overblijvende
consortium om een aanbieding met een goede prijs/kwaliteitverhouding te doen. Tevens
wordt in het contract een exitclausule opgenomen om te voorkomen dat Defensie in de
uitvoering (na de aanbesteding) voor problemen wordt gesteld. Het is overigens vaker
voorgekomen in verwervingsprocedures dat slechts met één partij wordt gesproken.

Het alternatief zou zijn om de lopende aanbesteding te stoppen en een nieuwe aanbesteding
op te starten. Aan die keuze zijn ook risico’s verbonden. Ten eerste is er een risico
dat bij een nieuwe aanbesteding de nu betrokken partijen zich niet meer zullen aanmelden
en er zich ook geen andere geschikte partijen melden. Ten tweede loopt de vervanging
van de IT-infrastructuur naar schatting ten minste twee jaar vertraging op. Dan ontstaat
een kwetsbare situatie. Dat de vernieuwing van de IT dringend noodzakelijk is, heeft
Defensie immers al in 2014 geconstateerd. Ook de Algemene Rekenkamer spoorde Defensie
meermaals aan om snel maatregelen te nemen die de continuïteit van de IT waarborgen.
Ten derde loopt Defensie het risico dat de partij die zich nu wel heeft gekwalificeerd,
een juridische procedure begint. Kortom, aan het stoppen van de aanbesteding zijn
forse risico’s verbonden. Deze risico’s wegen zwaarder dan de risico’s die horen bij
het vervolgen van de aanbestedingsprocedure.

Vervolg van het proces

Nu de technische dialoog is afgerond met een technisch ontwerp dat voldoet aan de
eisen, volgt de voorbereiding van de inschrijvingsfase. Ik voorzie nu nog tot het
einde van het jaar nodig te hebben om de aanbestedingsdocumenten af te ronden. Ik
zal het Bureau ICT-toetsing (BIT) verzoeken in januari, voorafgaand aan de inschrijving
een onderzoek te doen naar de wijze waarop de aanbevelingen uit eerdere BIT-adviezen
zijn verwerkt. Het BIT is reeds op de hoogte gesteld van de ontstane situatie en zal
ook door mij verzocht worden om die situatie mee te nemen in zijn onderzoek. Ik zal
uw Kamer over de uitkomsten daarvan informeren. Deze uitkomsten zijn tevens in sterke
mate bepalend voor de planning van de daarop volgende inschrijving, gunning en contractering.

Tot slot

De vernieuwing van de IT-infrastructuur is noodzakelijk om de IT toekomstvast te maken
en randvoorwaardelijk voor de ambities van Defensie. Met GrIT wil Defensie hiervoor
de basis leggen.

De Staatssecretaris van Defensie,
B. Visser