Brief regering : Onderzoek TNO naar de WLTP-testmethode en BPM

Nr. 46
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2018

Een belangrijk onderwerp met betrekking tot de autobelastingen is de introductie van
de nieuwe CO2-testmethode voor personenauto’s, de Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure
(WLTP). In deze brief ga ik – zoals eerder toegezegd1 – in op de implementatie van de WLTP in de Belasting van personenauto’s en motorrijwielen
(BPM).

WLTP en BPM

De WLTP vervangt de verouderde NEDC-testmethode.2 De WLTP sluit beter aan bij de praktijkomstandigheden dan de NEDC-testmethode en
biedt daarom beter inzicht in het werkelijke verbruik en de CO2-uitstoot van personenauto’s. Sinds 1 september 2018 moeten alle nieuwe auto’s in
de Europese Unie conform de WLTP zijn getest. Een uitzondering hierop zijn auto’s
die nog op voorraad zijn en waarvan de CO2-uitstoot nog volgens de oude NEDC-testmethode is vastgesteld, de zogenoemde restantvoorraden.

De verwachting is dat de CO2-uitstoot van personenauto’s – zoals gemeten conform de WLTP – op macroniveau gemiddeld
hoger is dan gemeten volgens de NEDC. De CO2-uitstoot van personenauto’s is de heffingsgrondslag van de BPM. Hoe hoger de CO2-uitstoot van de auto, des te hoger de BPM uitkomt. Het kabinet zet zich in om de
totale BPM-opbrengst niet te laten stijgen als gevolg van de WLTP testmethode. De
WLTP op zichzelf maakt auto’s immers niet onzuiniger.

Met het oog op monitoring van de Europese fabrikantennorm krijgen alle WLTP-geteste
auto’s in ieder geval tot en met 2020 ook een CO2-uitstoot conform de NEDC. Deze NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s kan zijn berekend door het rekenmodel CO2mpas. Dit Europese rekenmodel is – in samenwerking met autofabrikanten – zo opgesteld
dat het in beginsel leidt tot dezelfde CO2-uitstoot als dit voertuig zou zijn getest overeenkomstig de NEDC. Een andere mogelijkheid
die autofabrikanten hebben, is ervoor te kiezen om WLTP-auto’s ook conform de NEDC
te testen.

In de Wet Overige fiscale maatregelen 2017 is daarom geregeld dat voor de berekening
van de BPM op WLTP-geteste auto’s gebruik gemaakt kan worden van de NEDC CO2-uitstoot van deze WLTP-auto’s. Door deze NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s te gebruiken is het voor Nederland mogelijk om de huidige
BPM- tarieven te handhaven totdat een nieuwe, op WLTP-testresultaten gebaseerde, BPM-tarieftabel
in de wet opgenomen wordt. Op deze wijze voorziet het kabinet in een in beginsel budgetneutrale
overstap gedurende de jaren dat van WLTP-auto’s ook NEDC CO2-uitstootcijfers beschikbaar zijn.

Marktpartijen geven echter het signaal af dat de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s gemiddeld hoger is dan verwacht. Om die reden heb ik – in
samenwerking met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en in afstemming
met de RDW – TNO opdracht gegeven onderzoek te doen naar de gevolgen van de WLTP voor
de CO2-uitstoot. De autobranche is hierbij uitvoerig geconsulteerd.

Het onderzoek van TNO is onderverdeeld in drie fasen. Fase I is bedoeld om uitleg
te geven over de complexiteit van de conversie van NEDC naar WLTP. Dit rapport heb
ik uw Kamer op 5 juli 2018 toegezonden.3 In Fase II maakt TNO de eerste kwantitatieve analyses van de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s en blikt TNO vooruit op de ontwikkeling van de WLTP CO2-uitstoot. Het rapport van Fase II is als bijlage bij deze brief gevoegd4. Vanaf begin 2019 zullen naar verwachting grotere aantallen WLTP-auto’s in Nederland
op de markt worden gebracht. Dit maakt het voor TNO mogelijk de WLTP CO2-uitstoot beter in beeld te brengen en in mei 2019 het eindrapport van Fase III op
te leveren.

Onderzoeksresultaten TNO

In het Fase-I-rapport van 5 juli 2018 schrijft TNO onder meer dat het door een combinatie
van veranderende variabelen en processen erg complex is om een eenduidig beeld te
krijgen van de effecten van de overgang van NEDC naar WLTP.5 Het beeld van de ontwikkeling van de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s ten opzichte van de oude NEDC CO2-uitstoot is ten tijde van Fase I en II van het onderzoek daarom mogelijk tijdelijk
en vertekend.6 In het bijgevoegde Fase-II-rapport toont TNO, op basis van de tot september beschikbare
data van in Nederland geregistreerde WLTP-auto’s, aan dat de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s gemiddeld 9 g/km hoger is dan van in 2018 geregistreerde
auto’s die alleen volgens de oude NEDC-testmethode zijn getest. TNO geeft tegelijkertijd
aan dat deze WLTP-auto’s gemiddeld genomen zwaarder en duurder zijn en over meer motorvermogen
beschikken dan hun «vergelijkbare» NEDC-voorgangers. Met andere woorden: de tot op
heden in Nederland geregistreerde WLTP-auto’s zijn andere auto’s dan NEDC-auto’s en
hebben dan ook een andere NEDC CO2-uitstoot. Indien TNO corrigeert voor deze verschillen in voertuigkarakteristieken
tussen WLTP-auto’s en NEDC-auto’s dan bedraagt het CO2-verschil slechts 1 g/km voor benzineauto’s en 5 g/km voor dieselauto’s. De afwijking
bij dieselauto’s is vermoedelijk hoger vanwege aangescherpte Europese milieueisen.
Hierdoor zijn autofabrikanten genoodzaakt dieselauto’s aan te passen om de uitstoot
van andere schadelijke stoffen omlaag te brengen.

TNO benadrukt dat de huidige waarnemingen met veel onzekerheid gepaard gaan. De grote
spreiding van uitstootgegevens en de nog altijd beperkte hoeveelheid data leiden ertoe
dat het vormen van een eenduidig beeld van eventuele effecten van de WLTP op de NEDC
CO2-uitstoot op dit moment nagenoeg onmogelijk is. Tevens lopen de CO2-uitstootcijfers per merk en fabrikant zeer ver uiteen. Autofabrikanten zijn volgens
TNO namelijk nog op grote schaal WLTP-testen aan het uitvoeren en TNO verwacht daarom
dat er het komende jaar ook op grote schaal nieuwe auto’s met een WLTP-typegoedkeuring
en met een lagere CO2-uitstoot te verwachten zijn. Het lijkt er daarom op dat autofabrikanten ieder op
eigen tempo en uiteenlopende wijzen omgaan met de implementatie van de WLTP. TNO ziet
de WLTP-auto’s die tot op heden zijn geleverd daarom als een «tussenronde»: een eerste
tranche WLTP-auto’s die slechts kort op de markt zullen zijn. Daarnaast vertoont de
data in het Fase-II-rapport een sterk dalende trend van zowel de WLTP CO2-uitstoot als de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s. Gelet op het bovenstaande is duidelijk dat zowel de gemiddelde
WLTP als ook de NEDC CO2-uitstootgegevens voorlopig nog in beweging zullen zijn. Hoewel het lastig te voorspellen
is welke kant de CO2-uitstoot opgaat ziet TNO een aantal signalen op basis waarvan de verwachting kan
worden uitgesproken dat deze dalende trend van de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s zal doorzetten.

Al met al is het op basis van de geanalyseerde uitstootdata niet mogelijk om te concluderen
dat er sprake is van een hogere NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s als gevolg van de introductie van de nieuwe WLTP-testmethode.
De hogere NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s lijkt volgens TNO een samenspel van meerdere factoren, waarin
de nieuwe WLTP-testmethode slechts een beperkte – niet kwantificeerbare – rol speelt.
Het huidige beeld dient – gelet op het beperkte aantal WLTP-auto’s – te worden gezien
als een momentopname. De bevindingen uit het rapport van TNO geven het kabinet dan
ook geen aanleiding om de BPM-tarieven aan te passen.

Vervolgproces

In de autobranche en bij de belastingbetaler leven veel onzekerheden over de gevolgen
van de WLTP. Mede vanwege deze onzekerheden hebben Nederlandse auto-importeurs in
de afgelopen maanden forse voorraden NEDC-auto’s aangelegd. TNO verwacht daarom dat
het aandeel WLTP-auto’s in de nieuwverkopen, voor alle automodellen, pas begin 2019
sterk zal toenemen. Het gaat namelijk om ruim 90.000 door de RDW als restantvoorraad
geregistreerde NEDC-auto’s die officieel nog tot 1 september 2019 kunnen worden verkocht.
Dit aantal staat grosso modo gelijk aan een kwartaal aan nieuwverkopen in Nederland.
Zoals ik eerder aan uw Kamer heb geschreven streef ik ernaar om voor wat betreft de
BPM zo snel als mogelijk een einde te maken aan deze onzekerheden.7De WLTP-uitstootdata die vanaf begin 2019 beschikbaar komen, bieden TNO de mogelijkheid
om een meer volledig beeld van de ontwikkeling van de WLTP CO2-uitstoot en eventuele veranderingen in het wagenpark te vormen. TNO maakt hier op
voorhand wel de belangrijke kanttekening bij dat ook de WLTP-uitstootdata – bijvoorbeeld
als gevolg van veranderende voertuigkarakteristieken, introductie van nieuwe WLTP-auto’s
en ontwikkelingen op EU-niveau – de komende jaren nog flink in beweging kunnen zijn.
TNO rapporteert in mei 2019 over de analyses van de dan beschikbare WLTP-uitstootdata
in het Fase-III-rapport van het onderzoek. Aan de hand van dit TNO-rapport wordt dan
bezien of het mogelijk is om per 1 januari 2020 een op WLTP-testresultaten gebaseerde
BPM-tarieftabel in de wet op te nemen. Het invoeren van een op WLTP-testresultaten
gebaseerde BPM-tarieftabel is daarom in ieder geval niet mogelijk voor 1 januari 2020.
Dit betekent dat in ieder geval tot 1 januari 2020 de NEDC CO2-uitstoot de heffingsgrondslag van de BPM blijft.

Uiteindelijk kan alleen een – op voldoende WLTP-testresultaten gebaseerde – WLTP-tarieftabel
in de BPM een einde maken aan de onzekerheden die leven bij de autobranche voor wat
betreft de BPM. Ook rondom deze uiteindelijke omzetting naar een WLTP-tarieftabel
bestaat de mogelijkheid dat er – net zoals nu ook zichtbaar is bij de grote restantvoorraden
NEDC-auto’s – in de markt anticipatie-effecten zullen volgen. Dergelijke anticipatie-effecten
kunnen echter altijd optreden bij aanpassingen rondom belastingen. Daarnaast bestaat
de mogelijkheid dat een wijziging van de BPM-heffingsgrondslag van NEDC CO2-uitstoot naar WLTP CO2-uitstoot doorwerkt in de parallelle import van gebuikte auto’s. In mei 2019 zal ik
uw Kamer het Fase-III-rapport van TNO sturen en uw Kamer nader informeren over de
hierboven genoemde aspecten rondom de implementatie van de WLTP in de BPM.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel