Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport ‘Evaluatie teruggaafregeling LNG in de accijnzen’

Nr. 45 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2018

Hierbij zend ik u, mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, het rapport «Evaluatie teruggaafregeling
LNG in de accijnzen» van 7 augustus 20181. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de toezegging in Autobrief 2.0 om de betreffende
teruggaafregeling te evalueren (Kamerstuk 32 800, nr. 27).

Beleidsmatige achtergrond van de fiscale regeling

Vloeibaar gemaakt aardgas (LNG, liquefied natural gas), vloeibaar gemaakt methaan
en vloeibaar gemaakt biogas (bioLNG) vallen voor de Wet op de accijns onder het tarief
van vloeibaar gemaakt petroleumgas, doorgaans LPG genoemd.

Sinds 1 januari 2014 wordt voor de drie eerstgenoemde producten gedeeltelijk teruggaaf
van accijns verleend (€ 125 per 1.000 kg). De teruggaafregeling had als doel het gebruik
van deze brandstoffen te stimuleren vanwege de positieve milieueffecten ten opzichte
van diesel. De teruggaafregeling geldt voor een periode van 5 jaar en loopt via een
horizonbepaling in artikel 71i van de Wet op de accijns af op 31 december 2018.

Evaluatie: methode en aannames

In het rapport wordt ingegaan op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de regeling.
De evaluatie is gebaseerd op deskresearch en interviews met belanghebbenden. Een deel
van de informatie is gebaseerd op de ervaringen, inschattingen en kennis van partijen
die actief zijn in de LNG-markt. Hoewel deze partijen niet onafhankelijk zijn, was
dit voor sommige noodzakelijke informatie de enige beschikbare bron. Deze informatie
hebben de onderzoekers als plausibel en daarmee voldoende betrouwbaar voor het rapport
aangemerkt.

In het rapport zijn voor de evaluatie enkele aannames gemaakt om het onderzoek te
kunnen verrichten.

• Een belangrijke aanname is dat de nieuwprijs en onderhoudskosten van LNG-trucks in
2022 met 5% zijn afgenomen ten opzichte van 2018 als gevolg van schaalvoordelen en
technologische vooruitgang. In de analyse is uitgegaan van een daling van de aanschafprijs
van 1,25% per jaar ten opzichte van 2018. In 2022 is de aanschafprijs dan met € 6.000
afgenomen ten opzichte van 2018.

• De volgende kosten zijn buiten beschouwing gelaten:

o Het opleiden van chauffeurs om LNG te tanken.

o Omrijdkosten om te tanken; het aantal LNG tankstations ligt ver achter bij het aantal
diesel tankstations.

o Hogere verzekerings- en financieringskosten in verband met een hogere aanschafprijs
van LNG-trucks.

o Onzekerheid over het regelgevend kader rondom LNG; in relatie tot de Greendeal zero
emissie stadsdistributie waarin sommige gemeenten overwegen strikt zero emissie beleid
binnen stedelijk vervoer toe te passen mag met een LNG-truck in de toekomst mogelijk
niet meer in de binnenstad worden gereden.

• Voor de vergelijking van soorten trucks is ervan uitgegaan dat een LNG-truck dient
als alternatief voor een Euro VI dieseltruck. Sinds 2014 mogen alleen dieseltrucks
worden verkocht die voldoen aan de Euro VI emissienormen.

• In de berekeningen zijn alleen de directe baten en lasten meegenomen. Zo is bij de
baten geen rekening gehouden met de geluidswinst bij gebruik van LNG-trucks en is
voor de kosten alleen uitgegaan van die van de accijnsteruggaaf zonder rekening te
houden met de extra kosten als gevolg van derving van accijns wegens het verschil
in het diesel- en LNG-tarief. De berekening in het rapport betreft daarom geen volledige
maatschappelijke kosten-bastenanalyse.

Belangrijkste conclusies

Aantal LNG-trucks en LNG-infrastructuur

Bij de invoering van de regeling was de verwachting dat er eind 2018 in Nederland
1.455 LNG-trucks in gebruik zouden zijn. De verkopen van LNG-trucks in de periode
2014 tot 2018 waren echter fors lager dan verwacht. Volgens gegevens van Rijkswaterstaat
(RWS) waren er na 1 januari 2017 slechts 450 LNG-trucks. De sector geeft aan dat het
aantal nieuwe trucks is achtergebleven door de langzame ontwikkeling van de LNG-infrastructuur,
zowel in Nederland als in het buitenland, en door onvoldoende beschikbaarheid van
LNG-trucks die voldeden aan wensen van afnemers. In 2014 was het aanbod van LNG-trucks
nog beperkt. Sinds 2016/2017 is het aanbod toegenomen en zijn er ook trucks met meer
trekkracht op de markt gekomen. Tot slot was de ontwikkeling van de brandstoffenprijzen
in de eerste jaren zodanig dat het verschil in diesel- en LNG-prijzen kleiner was
dan verwacht bij totstandkoming van de regeling.

Het aantal vulpunten is relatief hoog in Nederland. Inmiddels ligt het aantal LNG
tankstations iets boven het door de EU verplicht gestelde minimum aantal van 23 (Alternatieve
tank en laadinfrastructuur richtlijn, AFID). Andere landen zijn hun netwerk aan het
ontwikkelen, maar hebben nog niet dezelfde dekking als Nederland.

Vergelijking buurlanden: accijns, aanschafsubsidie en infrastructuur

Het accijnsverschil tussen LNG en diesel in het voordeel van LNG is in Duitsland en
België groter dan in Nederland. Daarnaast kennen onze buurlanden een aanschafsubsidie
voor LNG-trucks, Duitsland sinds 2018 en België sinds 2017. Nederland heeft de milieu-investeringsaftrek
(MIA) waarvan ook voor LNG-trucks gebruik kan worden gemaakt. Voor ondernemers in
Gelderland is een subsidie van € 8.000 per LNG-truck mogelijk tot een maximum van
zeven trucks per ondernemer.

De LNG-infrastructuur in onze buurlanden en andere EU lidstaten blijft nog (ver) achter
bij wat vereist is door de EU. Dit is van belang voor het lange afstandsvervoer en
kan de groei van de LNG-markt in Nederland negatief beïnvloeden.

Business case 2014–2018

LNG-trucks hebben een nieuwprijs die tussen de € 30.500 en € 37.000 hoger ligt (afhankelijk
van toepassing MIA) dan die van een Euro VI dieseltruck. Doordat de accijns van LNG
(met of zonder teruggaafregeling) lager is dan die van diesel is het rijden met een
LNG-truck per kilometer goedkoper dan het rijden met een dieseltruck. Zonder de teruggaafregeling
komen de onderzoekers uit op een terugverdientijd van de hogere aanschafkosten (inclusief
toepassing van de MIA) van gemiddeld 6,9 jaar. Omdat de levensduur van een truck gemiddeld
ongeveer 7 jaar is, was er in de periode 2014–2018 zonder de teruggaafregeling nauwelijks
een economische prikkel om op LNG te gaan rijden, nog afgezien van de onzekerheden
die met zo’n overstap gepaard gaan. De teruggaafregeling maakte het overstappen op
een LNG-truck een stuk aantrekkelijker. Hierdoor verkortte volgens het rapport de
terugverdientijd van een LNG-truck, aangeschaft begin 2014, tot 3,6 jaar. De terugverdientijd
liep op tot 6,4 jaar als de LNG-truck was aangeschaft begin 2018. In beide gevallen
wordt uitgegaan van beëindiging van de teruggaafregeling per 1 januari 2019. De conclusie
in het rapport is dat de teruggaafregeling gedeeltelijk doeltreffend is geweest. De
regeling heeft zeker in de beginjaren bijgedragen aan een positieve businesscase.

Business case 2019–2022

De sector geeft aan dat bedrijven zonder de teruggaafregeling niet langer voor een
LNG-truck zullen kiezen. Tegelijkertijd zien ze voor de komende jaren positieve ontwikkelingen.
Wanneer het aantal LNG-trucks de komende jaren blijft stijgen, wordt een kostendaling
verwacht van ongeveer 5% door schaalvoordelen.2 Hierdoor zijn de hogere kosten bij de aanschaf van een LNG-truck in de periode 2019–2022
zonder de teruggaafregeling gemiddeld na 5,7 jaar terugverdiend ten opzichte van een
Euro VI dieseltruck, afhankelijk van het aantal gereden kilometers en het moment van
aanschaf. Met behoud van de huidige teruggaafregeling tot eind 2022 zou dat na gemiddeld
4 jaar zijn, afhankelijk van het jaar van aanschaf. Hierbij moet worden opgemerkt
dat deze inschatting op basis van de eerdergenoemde aannames is gemaakt. Door de verwachte
kostenvoordelen is een teruggaafregeling volgens de sector niet meer nodig na 2022.

Milieuprestaties LNG

Het rapport vergelijkt de milieuprestaties van LNG-trucks en Euro VI dieseltrucks.
Het voornaamste milieuvoordeel van LNG zit in de uitstoot van fijnstof (PM10) die ongeveer de helft lager is dan van Euro VI dieseltrucks. LNG heeft ten opzichte
van diesel beperkte voordelen qua uitstoot van CO2 en stikstofoxiden (NOx).

Hierbij moet de kanttekening worden geplaatst dat de milieuprestaties van een diesel-
of LNG-truck ook afhangen van de gekozen meetmethode, afstelling van de truck en hoe
met de truck gereden wordt. Bij LNG-trucks speelde in het verleden ook het probleem
van methaanslip, waardoor methaan in de atmosfeer komt. In geval van methaanslip wordt
de mogelijke CO2-winst vaak volledig teniet gedaan. Uit een recent TNO-rapport is echter gebleken
dat de methaanslip bij de geteste LNG-trucks erg laag was, 0,3% van de CO2-equivalente TTW broeikasgasemissies, waardoor de CO2-winst grotendeels behouden blijft.3 Tot slot maken LNG motoren minder geluid dan dieselmotoren. Dit is een belangrijk
aspect voor onder meer bedrijven die in binnensteden goederen afleveren. Tegelijkertijd
wordt in het rapport aangegeven dat er onzekerheid rondom de regelgeving is. Mogelijk
mag in de toekomst in sommige steden die deelnemen aan de Greendeal zero emissie stadsdistributie
niet meer met LNG-trucks in de binnenstad worden gereden.

Alternatieven die milieuvriendelijker zijn dan LNG-trucks, zoals trucks op waterstof,
zijn op korte termijn niet beschikbaar. Elektrische trucks zijn technisch nog onvoldoende
ontwikkeld om te concurreren met LNG- en dieseltrucks, zeker voor wat betreft het
lange afstand transport. Er zijn volgens de analyse op dit moment geen gerede alternatieven
voor LNG die snel opgeschaald kunnen worden om op korte termijn stappen richting verduurzaming
te kunnen zetten.

Kosteneffectiviteitsanalyse

Via een kosteneffectiviteitsanalyse geeft het rapport een indicatie of de milieubaten
al dan niet in verhouding staan tot de directe kosten van de teruggaafregeling. Mede
omdat de stikstofoxiden emissies van Euro VI dieseltrucks fors lager zijn dan voorheen
bij Euro V dieseltrucks liggen de milieubaten van rijden op LNG ten opzichte van diesel
tussen de € 5.380 en € 23.230, afhankelijk van de prijs die aan de emissies wordt
toegerekend.4 De directe kosten van de teruggaafregeling zijn berekend op gemiddeld € 11.000 per
truck. Naast de directe kosten van de teruggaafregeling leidt de overstap naar LNG
er ook toe dat de inkomsten uit accijnzen per saldo zullen afnemen als gevolg van
de lagere accijns op LNG ten opzichte van die op diesel. Hiermee is in de kosteneffectiviteitsanalyse
geen rekening gehouden evenmin als met andere kosten of baten (zoals verschillen in
btw, motorrijtuigenbelasting, baten uit geluidwinst). Zou ook rekening zijn gehouden
met de accijnsderving als gevolg van het overstappen van het gebruik van diesel op
LNG, dan zouden de kosten per truck beduidend hoger liggen. Uitgaande van de huidige
accijns voor diesel van € 0,49 per liter en voor LNG van € 0,34 per kilogram zouden
volgens het rapport de accijnsinkomsten van een LNG-truck (levensduur van 7 jaar)
tot ongeveer € 50.000 lager zijn ten opzichte van een dieseltruck. Het exacte verschil
hangt in sterke mate af van de actieradius die LNG-/dieseltrucks hebben. Dit is afhankelijk
van het soort distributie en merk van trucks. Het saldo van de overige indirecte kosten
en baten is ten opzichte hiervan beperkt en verandert niets aan de business case.

BioLNG

BioLNG (LNG geproduceerd uit biogas) heeft grote milieuvoordelen in vergelijking met
fossiel LNG en diesel. BioLNG is duurder dan fossiel LNG. In theorie kan er voldoende
bioLNG in Nederland worden geproduceerd om hierop 7.000 trucks volledig te laten rijden.
Omdat bioLNG naar verwachting ook zal worden ingezet voor andere doeleinden zoals
motorbrandstof voor binnenvaartschepen, is het realistischer uit te gaan van maximaal
3.000 trucks. Op een huidig totaal aantal trucks van circa 200.000 is dit een gering
aantal. De hiermee te behalen milieuwinst ten opzichte van Euro VI dieseltrucks is
dan in absolute zin vrij beperkt. Niettemin wordt in het rapport geadviseerd om wegens
de grote milieuvoordelen overheidsinstrumenten te ontwikkelen om gebruik van biogas
en bioLNG te stimuleren. Duurzamere voortbewegingstechnieken zijn voor het vrachtvervoer
de komende jaren niet voorhanden.

Teruggaafregeling versus aanschafsubsidie

In plaats van aan een teruggaafregeling in de accijns zou ook gedacht kunnen worden
aan een aanschafsubsidie voor LNG-trucks van bijvoorbeeld € 8.000 per truck. Stimulering
op aanschaf zou volgens het rapport resulteren in een terugverdientijd van 4,4 (2019)
tot 3,1 (2022) jaar.

Een aanschafsubsidie heeft als voordeel voor een ondernemer dat deze niet afhankelijk
is van het aantal gereden kilometers. Ook trucks die minder rijden dan gemiddeld of
die stilstaan wegens gebreken profiteren van de subsidie. Het voordeel voor de overheid
is dat het bedrag van een eenmalige aanschafsubsidie exact bekend is. Nadeel van een
aanschafsubsidie is echter dat LNG-trucks die met subsidie zijn aangeschaft, aan ondernemers
in het buitenland zouden kunnen worden verkocht. Om dit te voorkomen zou in een terugbetalingsregeling
moeten worden voorzien. Een aanschafsubsidie met een goed uitgewerkte terugbetalingsregeling
zal echter niet meer in 2018 kunnen worden vormgegeven en daarom ook niet in werking
kunnen treden met ingang van 1 januari 2019. Een optie zou dan kunnen zijn de teruggaafregeling
nog met één of twee jaar te verlengen alvorens over te gaan naar een aanschafsubsidie.
Dit leidt echter tot onzekerheid voor bedrijven en zou zelfs kunnen leiden tot een
kopersstaking in 2019 (en eventueel 2020) in afwachting van deze subsidieregeling.
Een aanschafsubsidie levert immers meer voordeel op dan een gedeeltelijke teruggaaf
van accijnzen gedurende één (of eventueel twee) jaar. Deze aanschafsubsidie zou dan
vervolgens maar gelden tot en met 2022 omdat de sector heeft aangegeven dat na 2022
geen teruggaafregeling of subsidie meer nodig is. De conclusie van het rapport is
dat partijen de meeste investeringszekerheid krijgen bij continuering van de teruggaafregeling.

Beleidsimplicaties

Het rapport concludeert dat de teruggaafregeling in de afgelopen jaren gedeeltelijk
doeltreffend is geweest. De regeling heeft, zeker in de beginjaren, bijgedragen aan
een positieve business case. Dat de oorspronkelijke doelstellingen ten aanzien van
het aantal trucks in Nederland niet zijn gehaald, komt door externe factoren. De teruggaafregeling
zorgde ervoor dat de meerkosten van een LNG-truck ten opzichte van een Euro VI dieseltruck
na gemiddeld 5 jaar waren terugverdiend.

De belangrijkste vraag is of de teruggaafregeling doelmatig is geweest. De doelstelling
van de regeling was om ondernemers te stimuleren over te stappen van dieseltrucks
op LNG-trucks vanwege de veronderstelde milieuvoordelen van deze laatste. Blijkens
het rapport zijn de milieuvoordelen van LNG-trucks echter relatief beperkt ten opzichte
van Euro VI dieseltrucks. Als de teruggaafregeling zou worden verlengd, zou er volgens
de kosteneffectiviteitsanalyse in het rapport een gerede kans zijn dat de directe
kosten van het rijden op LNG (alleen de kosten van de teruggaafregeling) de baten
van de hiermee behaalde milieuwinst overstijgen in vergelijking met rijden op diesel
met een Euro VI dieseltruck. Als ook rekening wordt gehouden met de derving van accijns
door het overstappen van diesel op LNG, zijn de kosten van het rijden op LNG altijd
(fors) hoger dan de baten, behalve wanneer volledig op bioLNG zou worden gereden.
Dit laatste is echter nog geen optie voor de komende jaren. Daarom ziet het kabinet
geen reden het gebruik van LNG nog langer te stimuleren via een korting op de accijns.
Ook zonder de teruggaafregeling zullen de meerkosten van een LNG-truck volgens het
rapport kunnen worden terugverdiend in gemiddeld 5,7 jaar, hetgeen minder is dan de
afschrijvingstermijn van 7 jaar voor een dieseltruck.

Het kabinet beseft dat sommige bedrijven door het niet verlengen van de teruggaafregeling
mogelijk niet zullen overgaan tot aanschaf van LNG-trucks. Daarentegen zullen er bedrijven
zijn die ook zonder teruggaafregeling zullen kiezen voor aanschaf van LNG-trucks,
bijvoorbeeld omdat deze minder geluid produceren dan dieseltrucks en daarom bijvoorbeeld
op ruimere tijden zijn toegestaan in sommige binnensteden. Een en ander heeft mogelijk
gevolgen voor de LNG infrastructuur en daarmee voor het op termijn niet meer kunnen
voldoen aan de verplichtingen uit de AFID richtlijn.

De vraag of het gebruik van LNG en met name van bioLNG moet worden gestimuleerd en
zo ja, op welke wijze, zal moeten worden bezien bij de uitwerking van het Klimaatakkoord5. De beschikbaarheid van bioLNG is beperkt. Er zal daarom moeten worden bezien waar
het gebruik van bioLNG de grootste milieuvoordelen heeft. In het «akkoord op hoofdlijnen»
(10 juli) staat de continuering van de tijdelijke accijnsteruggave als optie genoemd
bij bioLNG. Deze brief en het onderliggende rapport zijn in afschrift verzonden aan
de partijen die betrokken zijn bij de totstandkoming van het Klimaatakkoord. Het kabinet
wacht op dit punt de uitwerking van het Klimaatakkoord af. Het kabinet is uiteraard
bereid om het rapport en het kabinetsstandpunt op dit punt nader toe te lichten aan
de betrokkenen bij het Klimaatakkoord.

De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel