Brief regering : Reactie op de motie van het lid Sjoerdsma c.s. inzake digitalisering van consulaire documentverstrekking (Kamerstuk 34950-V-11)

Nr. 112
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN DE
MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 oktober 2018

Bij het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2017 van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken heeft het lid Sjoerdsma c.s. een motie ingediend over digitalisering
van consulaire documentverstrekking1. De motie verzoekt de regering uiterlijk in 2020 consulaire documentverstrekking
volledig gedigitaliseerd te hebben en zo veel eerder als mogelijk in elk geval de
herhaalaanvragen van consulaire documenten zonder verschijningsplicht en digitaal
te realiseren. Met deze brief schetsen wij de mogelijkheden en onmogelijkheden ten
aanzien van het digitaal aanvragen van reisdocumenten, en geven wij de ambitie aan
ten aanzien van het moderniseren van de reisdocumentverstrekking. Tevens wordt, zoals
toegezegd in het wetgevingsoverleg, op hoofdlijnen de praktijk van een aantal andere
landen beschreven. De overwegingen hebben betrekking op het verstrekken van reguliere
reisdocumenten in het buitenland. Op basis van de overwegingen volgt ons oordeel over
de motie.

Reisdocument: betrouwbaarheid en dienstverlening

Met het Nederlandse paspoort als identiteitsbewijs heeft men, veelal zonder aanvullende
verplichtingen, toegang tot vele landen. Als identiteitsbewijs vervult het paspoort
ook in het maatschappelijk verkeer een belangrijke rol. Steeds meer bedrijven, instellingen
en burgers vragen om identificatie met een geldig identiteitsbewijs. Gelet op het
belang van het paspoort als identificatiemiddel, dient de betrouwbaarheid van het
document voorop te staan. Het aanvraagproces voor een paspoort vervult hierin een
centrale rol. Het vraagt een afweging tussen het individuele belang om op eenvoudige
wijze een reisdocument te kunnen verkrijgen en het algemeen en individueel belang
bij een zo waterdicht mogelijke procedure, die het risico van fraude met reisdocumenten
nagenoeg uitsluit.2

Op Europees niveau ligt het accent op de veiligheid en betrouwbaarheid. In de afgelopen
jaren heeft de Europese Unie zich ingezet voor het versterken van de grenzen van het
Schengengebied.3 Dit stoelt op betrouwbare reis- en identiteitsdocumenten, kernelementen in de strijd
tegen terrorisme en georganiseerde criminaliteit. De Europese Unie hecht dan ook aan
betrouwbare documenten en een betrouwbaar aanvraagproces. Hiertoe zijn de afgelopen
jaren diverse voorstellen gedaan.4

Toelichting verschijningsplicht reisdocument

In de Paspoortwet is vastgelegd dat de aanvrager van een paspoort persoonlijk moet
verschijnen bij de uitgevende instantie, i.c. de Minister van Buitenlandse Zaken,
die hiertoe de ambassade, het consulaat-generaal of (sinds 2016) een externe dienstverlener
heeft aangewezen.5 De verschijningsplicht dient om iemands identiteit vast te stellen. Het doel hiervan
is zeker te stellen dat de gegevens op het reisdocument in overeenstemming zijn met
de werkelijkheid en dat het reisdocument wordt verstrekt aan degene op wiens naam
het is gesteld.6 Bij de persoonlijke verschijning wordt gecontroleerd dat de aanvrager grote gelijkenis
vertoont met de nieuw ingeleverde foto en worden vingerafdrukken afgenomen. Een scan
van de foto en de vingerafdrukken worden op een chip op het paspoort geplaatst.7

Het afnemen van biometrische gegevens, in het bijzonder de vingerafdrukken, vereist
dat de aanvrager altijd in persoon dient te verschijnen bij de uitgevende instantie.
Gelet op de gewenste betrouwbaarheid en technische kwaliteit van de in het reisdocument
op te nemen gegevens kan hiervan maar zeer beperkt worden afgeweken.8 Het gaat dan om vastgestelde zwaarwegende redenen zoals invaliditeit of bedlegerigheid
door een ernstige ziekte.9 In overleg met de uitgevende instantie wordt dan bepaald hoe op andere wijze de identiteit
kan worden vastgesteld en de biometrische gegevens (en de handtekening) van de aanvrager
kunnen worden verkregen. Bij alle ontwikkelingen, ook zoals hieronder toegelicht,
zal steeds gezocht worden naar een moderne en effectieve wijze van toepassen in het
buitenland die rekening houdt met de bijzondere omstandigheden die daar voorkomen.

Verbeteren consulaire documentverstrekking en dienstverlening

Met de invoering van het biometrisch paspoort waarin vingerafdrukken sinds 2009 worden
opgeslagen en de herinrichting van het postennet in 2013 is het niet langer mogelijk
om reisdocumenten, anders dan een nooddocument (laissez-passer), aan te vragen bij
honorair-consuls. Rond de herinrichting van het postennet is de geldigheidstermijn
van een paspoort verlengd van vijf naar tien jaar. In de meeste landen kunnen Nederlanders
zich tot de ambassade in de hoofdstad wenden voor de aanvraag van een reisdocument
en/of een consulaat-generaal. Ook is het voor niet-ingezeten Nederlanders mogelijk
gemaakt om tijdens verblijf in Nederland een aanvraag te doen bij één van de aangewezen
(grens)gemeenten en bij de gemeentebalie op de luchthaven Schiphol. Het Kabinet is
zich ervan bewust dat het aanvragen van een reisdocument voor niet-ingezeten Nederlanders
verre reisafstanden en hoge kosten met zich kan meebrengen. Dit blijkt onder meer
ook uit de eerdergenoemde brief van de organisatie NIHB en reacties op de consultatie
«consulaire dienstverlening»10. Het Kabinet spant zich in om de dienstverlening op dit vlak verder te verbeteren.
In dat kader zullen de bestaande voorzieningen, waaronder ook de grensgemeenten en
de paspoortbalie op Schiphol, de komende jaren worden gehandhaafd.

Op verschillende plaatsen in de wereld wordt een mobiel vingerafdrukopname apparaat
(MVA) gebruikt om op locatie aanvragen in te nemen. Onder meer in Spanje, Frankrijk,
Turkije en de VS wordt deze apparatuur ingezet. Het Kabinet is voornemens om in de
toekomst breder gebruik te maken van de inzet van het MVA. Tevens zal het Kabinet
de paspoortdienstverlening via een externe dienstverlener (EDV) uitbreiden naar meer
locaties. Voor meer informatie wordt u naar de Kamerbrief verwezen waarin u wordt
geïnformeerd over de eindevaluatie pilot aanvragen bij een EDV en de verdere uitbreiding
van deze dienstverlening.11 Hoewel bij uitreiking van het paspoort ook een verschijningsplicht geldt, kan het
onder bepaalde voorwaarden (bijvoorbeeld reisafstand of beperkte mobiliteit) worden
opgestuurd. Dit wordt afgesproken bij de aanvraag, maar opsturen kan alleen als dit
veilig is en is voor eigen rekening van de aanvrager. Nederlanders in het buitenland
laten op veel plekken in de wereld hun document thuisbezorgen.

Ook wat betreft de informatievoorziening rond het verstrekken van reisdocumenten zijn
de afgelopen tijd stappen gezet. De Minister van BZ heeft het 24/7 BZ contactcenter
ingericht, één centraal punt voor consulaire vragen dat vanuit de gehele wereld gebeld
kan worden. Nederlanders die in het buitenland wonen kunnen hier onder andere terecht
met vragen over paspoorten. In het kader van de harmonisatie met de aangewezen gemeenten
is bovendien een nieuwe tool gelanceerd voor paspoorten en ID-kaarten op Nederlandwereldwijd.nl.
Dankzij deze tool kan online een persoonlijke checklist worden gemaakt van de documenten
die nodig zijn bij een aanvraag van een paspoort of identiteitskaart.

Consequentie van bovenstaande ontwikkelingen is dat de kosten voor het aanvraag- en
uitgifteproces van reisdocumenten evenwel zijn toegenomen. Door onder andere de investeringen
in het verbeteren van de kwaliteit van de informatievoorziening (door bijvoorbeeld
de inrichting van het 24/7 BZ contactcenter) en de verschuiving van aanvragen van
ambassades en consulaten-generaal naar de grensgemeenten zijn de kosten voor het aanvraag-
en uitgifteproces van reisdocumenten toegenomen. Uit het laatste integrale onderzoek
naar deze kosten, het «Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse
Zaken – inventarisatie dienstverleningskosten in 2016»12, blijkt dat het huidige tarief niet kostendekkend is, wanneer de kosten worden gecalculeerd
op basis van verstrekking in het buitenland. Een tariefswijziging is nodig om het
tarief op een voor de komende jaren kostendekkend niveau te krijgen. Het tarief voor
paspoort voor volwassenen zal verhoogd worden van € 130,77 naar € 158,– en dat voor
kinderen van € 117,47 naar € 140,60. Momenteel zet BZ in nauwe samenwerking met BZK
in op een efficiencyverbetering en daarmee kostenreductie, bijvoorbeeld door de inzet
van EDV’s en digitalisering van het aanvraagproces.

(On)mogelijkheden volledige digitalisering

1. Authenticiteit foto

Het is technisch mogelijk om, met gebruik van zogenaamde automatische gezichtsherkenning,
te constateren dat de gezichtskenmerken van een gezichtsopname (foto) overeenkomsten
vertoont met die van een foto die is ingeleverd bij de aanvraag van een vorig document.
Daarmee komt niet vast te staan dat de ingeleverde (digitale) foto ook daadwerkelijk
van de aanvrager (op dat moment) is. Dit laat onverlet dat ook bij visuele controle
door een daartoe geautoriseerd persoon persoonsverwisseling niet is uit te sluiten.
Verder is het technisch mogelijk foto’s van verschillende personen zodanig te versmelten
(«morphing») dat beide personen als authentieke houders van het document worden herkend
door de apparatuur. Ook in geval de foto met een app «live» wordt genomen, is het
op dit moment nog niet goed mogelijk vast te stellen of de persoon van wie de opname
wordt gemaakt «echt» is of dat een foto van een foto is gemaakt. Daarbij geldt dat
het zelf maken van een foto die aan de eisen van de zogenaamde fotomatrix13 voldoet, niet eenvoudig is.

Juist om deze nieuwe vormen van identiteitsfraude te voorkomen onderzoekt de Staatssecretaris
van BZK de mogelijkheden om het aanvraagproces zodanig in te richten dat op het moment
van de aanvraag ter plekke een digitale opname van het gezicht van de aanvrager wordt
gemaakt. Dit om op termijn eventueel tot een systeem van «Live Enrollment/Live Capture»
te komen, waarbij ter plekke, naast de vingerafdrukken en handtekening, de gezichtsopname
wordt afgenomen. Hiermee neemt de betekenis van de verschijningsplicht alleen maar
toe. Ten aanzien van «Live Enrollment/Live Capture» zal in nauwe afstemming met de
Minister van BZ uitdrukkelijk gekeken worden naar de (on-)mogelijkheden om deze aanpak
wereldwijd sluitend te krijgen.

2. Hergebruik vingerafdrukken in de chip

In Nederland worden vingerafdrukken alleen op het document opgeslagen en moeten deze
bij elke aanvraag weer opnieuw worden verstrekt. Hergebruik van vingerafdrukken uit
het eerdere reisdocument, zoals gesuggereerd door de organisatie Nederlanders in het
Buitenland (NIHB), is mogelijk een optie. Dit vergt zowel onderzoek naar de mate waarin
vingerafdrukken over langere periode hetzelfde blijven (bij hergebruik voor een vervolgaanvraag
gaat het dan over minimaal twintig jaar), als onderzoek naar de technische en organisatorische
aspecten van een dergelijk hergebruik. Omdat de verschijningsplicht vooralsnog noodzakelijk
is, is er geen reden om op korte termijn deze onderzoeken uit te voeren.

3. Opname biometrie en handtekening als los proces

Een andere optie is om de opname van de biometrie en handtekening los van de aanvraag
van een document te laten plaatsvinden. Hiermee zou de burger in een bepaalde periode
voorafgaand aan de aanvraag bij een toegeruste locatie zijn biometrie en handtekening
alvast kunnen afgeven voor later gebruik. Te denken valt hier aan de ambassade, het
consulaat-generaal of een externe dienstverlener, of de daarvoor aangewezen grensgemeente
of Schipholbalie. De verschijningsplicht verdwijnt hier niet mee, maar het creëert
de mogelijkheid om die te laten plaatsvinden op een eerder moment en op een groter
aantal locaties, om daarmee de flexibiliteit aanzienlijk te vergroten. Deze nieuwe
optie roept echter vragen op. Deze liggen zowel op het terrein van de identiteitsvaststelling,
die nu eens per tien jaar plaatsvindt, als de herbruikbaarheid van de biometrie, de
opslag daarvan bij de uitgevende instantie en overige gevolgen voor het aanvraagproces.
Deze optie impliceert dat het fysieke document op een later moment en digitaal kan
worden aangevraagd.

Aangespoord door de motie zullen de Minister van BZ en de Staatssecretaris van BZK
de voor- en nadelen van deze optie nader onderzoeken. Het Kabinet zal nader onderzoeken
of deze optie (voor eerste aanvragen of herhaalaanvragen), binnen onder andere de
randvoorwaarden van veiligheid en betrouwbaarheid, mogelijkheden biedt om flexibeler
met het moment van verschijnen om te gaan en, indien haalbaar, deze optie implementeren
om daarmee de paspoortdienstverlening voor Nederlanders in het buitenland te verbeteren.

4. Digitalisering van het aanvraagproces

Binnen de in deze brief genoemde kaders wordt gewerkt aan een online formulier voor
aanvragen in het buitenland, waarin de aanvrager in de toekomst online de persoonlijke
gegevens kan invullen en de benodigde documenten kan uploaden. Hiermee wordt de verschijningplicht
niet weggenomen, maar het voorkomt dat de aanvrager met ontbrekende documenten aan
de balie verschijnt. De inzet is erop gericht om in 2020 tot een zo maximaal mogelijke
digitalisering voor paspoortaanvragen in het buitenland te komen.

Internationale vergelijking

In het wetgevingsoverleg en in de brief van de organisatie Nederlanders in het buitenland
(NIHB)14 is verwezen naar een aantal landen waar het mogelijk is reisdocumenten digitaal aan
te vragen. De praktijk van een aantal andere landen met een ander aanvraagproces dan
in Nederland is op hoofdlijnen geïnventariseerd. Voor zover bekend maken het Verenigd
Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Ierland gebruik van een aanvraagproces waarbij de gezichtsopname
digitaal kan worden aangeleverd. Dit zijn landen waarbij het eerder al mogelijk was
bij sommige (herhaalaanvragen) foto’s per post op te sturen. Deze landen nemen momenteel
geen vingerafdrukken op in hun reisdocumenten. Veelal kennen de landen die dit bieden
een andere wijze van identiteitsvaststelling, bijvoorbeeld met een getuigenverklaring.
Ook zijn er landen die onder bepaalde voorwaarden de vingerafdruk hergebruiken. In
Estland en Finland is het mogelijk om voor een nieuwe paspoortaanvraag vingerafdrukken
te hergebruiken indien het minder dan vijf jaar geleden is dat de vingerafdrukken
zijn afgenomen. In deze landen geldt de verschijningsplicht bij het ophalen van het
paspoort, alwaar de identiteitsvaststelling plaatsvindt alvorens afgifte. Er zijn
op dit moment geen landen bekend die vingerafdrukken op afstand digitaal opnemen.

Aangespoord door de motie stellen de Minister van BZ en de Staatssecretaris van BZK
voor om nader onderzoek te doen naar de verschillende aanvraagprocessen die landen
hanteren om te bezien of elementen uit deze processen in de Nederlandse context bruikbaar
zijn. Deze zullen ook moeten passen in de regels die de Europese Unie stelt.

Conclusie

Een volledig digitaal aanvraagproces van Nederlandse reisdocumenten, zonder verschijning
in persoon, is op basis van de huidige Paspoortwet- en regelgeving momenteel niet
mogelijk. Tevens is de betrouwbaarheid en de veiligheid van de beschikbare techniek
op dit moment nog onvoldoende, waardoor persoonlijke verschijning voorlopig aan de
orde zal blijven. Vanuit fraudebestrijdingsoptiek en de wens om het Nederlandse reisdocument
tot de meest betrouwbare in de wereld te laten behoren, is het niet wenselijk om de
verschijningsplicht af te schaffen. Dit geldt zowel voor aanvragen in Nederland als
in het buitenland. Tenslotte heeft het document dezelfde waarde ongeacht of het in
Nederland of in het buitenland is verstrekt. Zeker gelet op het belang van reisdocumenten
in het kader van internationale terrorismebestrijding. Dit laat onverlet dat in het
kader van de modernisering van het reisdocumentenbeleid en aangespoord door de motie,
de mogelijkheden tot verdere digitalisering nader worden verkend en is de inzet erop
gericht tot een zo maximaal mogelijke versoepeling van het aanvraagproces te komen.
De Minister van BZ en de Staatssecretaris van BZK zetten hier gezamenlijk op in. Voor
dit doel vindt daarom een nadere inventarisatie plaats van de voor- en nadelen van
het loskoppelen van de afgifte van biometrie en de (digitale) aanvraag van het fysieke
document om flexibeler met het moment van verschijnen om te kunnen gaan voor aanvragen
in het buitenland. Voorts wordt voorgesteld om nader onderzoek te doen naar de verschillende
aanvraagprocessen die verschillende landen hanteren om na te gaan welke elementen
hiervan in onze context toepasbaar zijn. Over de resultaten van deze beide onderzoeken
zullen wij uw Kamer uiterlijk in september 2019 informeren. Daarnaast wordt ingezet
op breder gebruik van het MVA en het verbreden van het gebruik van een EDV op meer
locaties.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok