Brief regering : Integrale aanpak lachgas

Nr. 452
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN DE MINISTER
VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2019

Dit voorjaar heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het Coördinatiepunt
Assessment en Monitoring nieuwe drugs (CAM) om een risicobeoordeling van lachgas gevraagd.
De risicobeoordeling vormt de grondslag voor een landelijke aanpak. Zoals wij aan
uw Kamer hebben toegezegd, informeren wij u met deze brief, mede namens de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat, over de uitkomsten van de risicobeoordeling en kondigen
wij op basis van het advies aan dat wij voornemens zijn om lachgas op lijst II van
de Opiumwet te plaatsen.

Met deze brief komen wij tevens tegemoet aan het verzoek van uw Kamer uit de regeling
van werkzaamheden van 28 november jl. om een brief te sturen naar aanleiding van de
berichtgeving van het AD van die dag: «Alarm over lachgas: eerste meldingen over ripdeals
zijn al binnen» (Handelingen II 2019/20, nr. 30, Regeling van werkzaamheden).

Problematiek

Lachgas (N2O) is een kleurloos, niet-irriterend, zoet geurend en zoet smakend gas.1 Het product kent verschillende toepassingen; het wordt in de zorg gebruikt als anestheticum
en kortwerkende pijnstiller (medisch lachgas), in de voedingsmiddelenindustrie en
in de horeca om bijvoorbeeld slagroom op te spuiten (food grade lachgas) en in verschillende technologische industrieën zoals de auto-industrie (technisch
lachgas). Naast de oorspronkelijke toepassingsvormen wordt lachgas ook steeds vaker
oneigenlijk als recreatief roesmiddel gebruikt. Het geeft een kortdurende roes en
een ontspannen gevoel.

Er is sprake van mainstreaming van het oneigenlijk gebruik van lachgas als recreatief roesmiddel. Waar lachgas als
roesmiddel sinds halverwege de jaren negentig vooral in het uitgaansleven en in de
grote steden werd gebruikt, wordt het nu ook in dorpen en meer rurale gebieden, thuis
of op thuisfeesten en in het verkeer gebruikt. Hoewel het gebruik het hoogst is onder
jongvolwassenen, wordt het recreatief gebruik van lachgas ook onder heel jonge gebruikers
gesignaleerd, die vaak weinig ervaring hebben met andere middelen.

Het Nationaal Vergiftigingen Informatiecentrum (NVIC) meldde eerder dit jaar een toename
van het aantal incidenten met lachgas. In 2017 registreerde het NVIC 48 meldingen
van gezondheidsklachten na gebruik van lachgas. In 2018 steeg dit aantal naar 54,
in de eerste helft van 2019 werden al 67 meldingen gedaan.2 Artsen slaan alarm in de media en uiten hun zorgen over mogelijk onherstelbare neurologische
schade als gevolg van lachgasgebruik en bevriezingsverschijnselen van ledematen (gelijkend
op brandwonden) door het vastklemmen van gasflessen waaruit ballonnen met lachgas
worden gevuld.

Het oneigenlijk recreatief gebruik van lachgas levert ook lokaal de nodige problemen
op. Naast zorgen over de gezondheidsrisico’s van het oneigenlijk recreatief gebruik
van lachgas, is er in gemeenten sprake van overlast en ervaren burgers gevoelens van
onveiligheid. De verkoop en het gebruik van lachgas veroorzaakt vervuiling (patronen
en lege ballonnen), (geluids-)overlast (sissende lachgascilinders, hangjongeren) en
openbare ordeproblemen op straat (oponthoud van uitgaanspubliek, intimidatie, opstootjes).

Lachgas heeft grote invloed op de rijvaardigheid. Omdat lachgasgebruik in de regel
niet aantoonbaar is in bloed, urine, adem of speeksel bij de bestuurder, en het effect
van lachgas ook maar van zeer korte duur is, is het vrijwel niet mogelijk om aan te
tonen dat het een rol heeft gespeeld bij verkeersongevallen. Toch ziet de politie
in de laatste jaren een toename in het aantal aanrijdingen waar lachgas mogelijk bij
betrokken is, vooral in grote steden. Ook wordt tijdens reguliere verkeerscontroles
steeds vaker lachgas aangetroffen. Ook in het algemeen neemt het aantal meldingen
bij de politie waarbij er een associatie met lachgas is toe.

De recreatieve lachgasmarkt is een lucratieve branche en heeft zich de afgelopen tijd
snel ontwikkeld. Ballonnen worden niet alleen meer gevuld uit kleine slagroomgaspatronen
maar ook uit aanzienlijk grotere gasflessen (variërend in formaat). Verkoop vindt
met name plaats via webshops, thuisbezorging, in horeca, en op straat.

Risicobeoordeling CAM

De algehele problematiek, maar in het bijzonder het toegenomen aantal meldingen bij
het NVIC zijn, zoals hierboven genoemd, voor de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport aanleiding geweest het CAM om een risicobeoordeling te vragen. Het
CAM is in 2000 bij ministeriële regeling ingesteld en heeft als taak een risicobeoordeling
uit te voeren op nieuw verschenen drugs. De Commissie Risicobeoordeling nieuwe drugs
voert de beoordeling uit. Aan de hand van de risicobeoordeling kan vervolgens beleid
ten aanzien van deze nieuwe drugs worden bepaald. Ook in het geval van lachgas vormt
de beoordeling de grondslag voor de in deze brief aangekondigde landelijke aanpak.

Het CAM oordeelt dat het gebruik van lachgas als roesmiddel een substantieel risico
kan vormen voor de gezondheid van gebruikers. Over de risico’s voor de individuele
gezondheid zegt de Commissie Risicobeoordeling dat bij excessief gebruik gezondheidsincidenten
optreden. Er kan niet worden uitgesloten dat ook na eenmalig gebruik al ernstige neurologische
schade kan intreden in het geval iemand een functioneel vitamine B12-tekort heeft.
Een eventueel B12-tekort is doorgaans onbekend bij mensen. Daarnaast merkt de Commissie
Risicobeoordeling op dat het niet eenvoudig is een bovengrens van veilig gebruik te
formuleren.3 Dit betekent dat de grens zoals destijds opgesteld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM)4, niet meer kan worden toegepast.

Naast de aanzienlijke risico’s voor de individuele gezondheid, stelt de Commissie
Risicobeoordeling dat het risico voor de volksgezondheid substantieel is. Lachgas
wordt veel gebruikt in verschillende lagen van de bevolking, waaronder ook kwetsbare
groepen zoals jonge en/of onervaren gebruikers. Ook hier wijst de Commissie Risicobeoordeling
op het risico voor mensen met een laag functioneel vitamine B12 niveau. Ook noemt
de Commissie Risicobeoordeling in het bijzonder dat de brede en makkelijke beschikbaarheid
en verkrijgbaarheid van lachgas duidelijk bijdraagt aan de problematiek en een risico
vormt voor de volksgezondheid. De verandering van het patroon van gebruik uit slagroomgaspatronen
naar gebruik uit gasflessen lijkt het gebruik van grotere hoeveelheden lachgasballonnen
in de hand te werken.

De Commissie Risicobeoordeling beoordeelt ook op risico’s voor openbare orde en veiligheid.
De commissie erkent de lokale problematiek die wordt ervaren, zoals overlast. Daarnaast
wordt met name gesignaleerd dat lachgasgebruik tijdens verkeersdeelname een groot
probleem is, door zowel de vermindering van reactievermogen na het gebruik, als afleidende
handelingen met ballonnen tijdens het gebruik. De betrokkenheid van de georganiseerde
criminaliteit wordt in beginsel gering geschat omdat lachgas nu een middel is dat
onder de Warenwet valt. Er zijn wel aanwijzingen dat er een toename is van criminele
organisaties die willen verdienen aan een legaal product.

Het risicoprofiel van lachgas zoals dat door de Commissie Risicobeoordeling is opgesteld,
scoort ten opzichte van andere middelen waarvoor de Commissie een risicobeoordeling
heeft uitgevoerd hoog (zie Figuur 1 hieronder).

Figuur 1: Totaalscores van de door de Commissie Risicobeoordeling gescoorde middelen.1

1 CAM, Risicobeoordeling lachgas (2019), p. 18.

Hoewel deze context zeker laat zien dat de risico’s omtrent lachgas substantieel zijn,
is voorzichtigheid geboden bij een rechtstreekse vergelijking van verschillende middelen.
De Commissie Risicobeoordeling hanteert een methode waarin wordt gemeten met vier
indicatoren opgesplitst in verschillende items.

Individuele items kunnen sterk verschillen per middel maar uiteindelijk toch tot een
vergelijkbaar resultaat leiden in de totaalscore van alle vier de indicatoren samen.
Resultaat is dat het mogelijk is dat er twee middelen zijn met een vergelijkbare eindscore,
maar met inhoudelijk een sterk verschillend risicoprofiel. Ook is belangrijk hierbij
op te merken dat de Commissie Risicobeoordeling een inschatting maakt van de risico’s
en niet alleen van de schadelijkheid van een product.

Op basis van het risicoprofiel van lachgas doet de Commissie Risicobeoordeling de
volgende aanbevelingen:

• Ontmoedig recreatief gebruik en dring de grote beschikbaarheid van lachgas voor recreatief
gebruik terug.

• Neem preventiemaatregelen en zorg voor goede voorlichting.

• Monitor gebruik en de gevolgen van gebruik.

• Verricht aanvullend onderzoek naar de omvang van hoogfrequent gebruik, neurotoxiciteit
en hersenschade, het mogelijk verslavende karakter van lachgas, en naar het vrijkomen
van deeltjes uit slagroomgaspatronen.

Landelijke aanpak oneigenlijk lachgas

Landelijke maatregelen

Het oneigenlijke recreatieve gebruik van lachgas is niet onschuldig, maar schadelijk
voor de (volks-) gezondheid en daardoor onwenselijk. De Commissie Risicobeoordeling
stelt dat plaatsing onder de Opiumwet gezien het substantiële risico van lachgas gerechtvaardigd
is. Op basis van de risicobeoordeling zijn wij tot de conclusie gekomen dat het wenselijk
is om lachgas op lijst II van de Opiumwet te plaatsen. De beschikbaarheid van medisch
lachgas dient niet te worden geraakt door de maatregel en valt onverminderd onder
de Geneesmiddelenwet.

In lijn met de visie van de Commissie Risicobeoordeling zou plaatsing onder de Opiumwet
zonder verdere maatregelen echter onevenredig belastend zijn omdat dan alle toepassingsvormen
van lachgas – ook de oorspronkelijke eigenlijke toepassingen – zouden worden verboden.
Dit willen wij nadrukkelijk voorkomen. Wij zijn daarom voornemens het Opiumwetbesluit
aan te passen en daarin de «eigenlijke toepassing» van lachgas vrij te stellen van
de Opiumwetverboden. Om de aanbieders van de oorspronkelijke eigenlijke toepassingen
van lachgas zo min mogelijk te raken met de voorgestelde maatregel, wordt ingezet
op een algemene uitzondering op de verboden van de Opiumwet. Daarmee wordt voorkomen
dat er individuele ontheffingen moeten worden aangevraagd. Het is dus belangrijk dat
er een werkbare definitie van «eigenlijke toepassingen van lachgas» wordt vastgesteld.
Zowel ten behoeve van de «eigenlijke» aanbieders en gebruikers zoals groothandels,
detailhandel, de voedingsmiddelenbranche, gasproducenten en technische industrieën
als ten behoeve van handhaving door politie en OM.

Wij willen met name die groothandels en (web)winkels prijzen die eerder al vrijwillig
beperkende maatregelen voor de verkoop van slagroomgaspatronen hebben genomen. Omdat
de wijze van gebruik de afgelopen tijd sterk is veranderd van gebruik uit slagroomgaspatronen
naar gebruik uit gasflessen, zijn deze maatregelen onvoldoende gebleken. Wij gaan
daarom graag met deze groothandels en brancheverenigingen in gesprek om tot een werkbare
definitie van eigenlijke toepassingen te komen. Onverminderd deze gesprekken zijn
wij voornemens de verkoop van gasflessen gevuld met lachgas aan particulieren op basis
van de Opiumwet te verbieden.

Naast de Opiumwet biedt ook de Warenwet mogelijkheden om de brede beschikbaarheid
van lachgas voor recreatief oneigenlijk gebruik terug te dringen. Om verschillende
redenen vinden wij de Warenwet echter ontoereikend. Zo is de Warenwet specifiek gericht
op verkoop; de Opiumwet heeft een ruimer bereik, omdat bijvoorbeeld ook de handel
in, het vervaardigen van en het bezit van bepaalde stoffen wordt verboden. Regulering
op basis van de Warenwet kan het idee van lachgas als consumentenwaar versterken en
kan daarmee leiden tot een schijn van legitimering van de recreatieve lachgasmarkt.
Dit is volgens ons onwenselijk gelet op de normalisering van drugsgebruik en huidige
maatschappelijke en politieke discussies daarover. De lachgasproblematiek is ontaard
in een drugsprobleem en wij vinden dat wij daarom het daarbij behorende juridisch
instrumentarium moeten inzetten.

De Commissie Risicobeoordeling adviseert op te treden op basis van de Europese verordening
Registratie, Evaluatie, Autorisatie en beperkingen van Chemische Stoffen (REACH) en
de Europese verordening Classification, Labelling, and Packaging (CLP-verordening). Dit achten wij evenals de Warenwet ontoereikend.5 Niet alleen is het aannemen van beperkende maatregelen een lang proces van meerdere
jaren, ook biedt het onvoldoende grond om verkoop door kleine aanbieders of tussenhandelaren
aan te pakken. Onder REACH moeten fabrikanten en importeurs van meer dan 1.000kg lachgas
per jaar de stof registreren bij het Europees Chemicaliënagentschap ECHA en bij de
registratie aangeven dat het middel veilig kan worden gebruik bij de tijdens de registratie
aangegeven toepassingen. Er zijn veel kleine aanbieders en tussenhandelaren waarvan
het aannemelijk is dat zij niet meer dan 1.000kg lachgas per jaar verhandelen. In
dat geval is REACH wel van toepassing, maar hoeft «niet-beoogd gebruik» zoals recreatief
gebruik van lachgas niet geregistreerd te worden. De CLP-verordening biedt geen grond
om aanbodbeperkende maatregelen te treffen, omdat het slechts ziet op indelingen,
etikettering en verpakkingseisen.

Verschillende partijen suggereerden lachgas weer onder de Geneesmiddelenwet te brengen.
De Geneesmiddelenwet zelf biedt echter geen grond om oneigenlijk, recreatief gebruik
van lachgas tegen te gaan, aangezien lachgas als roesmiddel voor recreatief gebruik
niet onder de juridische definitie van geneesmiddel valt in de zin van de Geneesmiddelenwet
en op grond van de Geneesmiddelenwet altijd een beoordeling per geval nodig is in
plaats van dat een productcategorie kan worden aangewezen.

Preventie en monitoring

Naast deze landelijke maatregelen zal de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport opdracht geven om eerder ontwikkeld preventie- en voorlichtingsmateriaal
over lachgas te herzien. Op dit moment voert het Trimbos-instituut in opdracht van
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een onderzoek uit naar lachgasgebruik
onder jongeren met een niet-westerse migratieachtergrond, gezien de specifieke problematiek
die binnen deze groep zichtbaar wordt. Onderdeel van het onderzoek is het ontwikkelen
van toegesneden preventie- en voorlichtingsmateriaal. Naar verwachting wordt dit onderzoek
medio 2020 opgeleverd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat zet in op betere preventie van lachgas
in het verkeer en heeft TeamAlert inmiddels opdracht gegeven om de campagne »lachgas
in het verkeer» inhoudelijk uit te werken. De toename van het aantal processen-verbaal
van de politie waarbij lachgas werd genoemd, is eerder aanleiding geweest voor de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat om deze campagne te starten. De campagne
is specifiek gericht op het gebruik van lachgas in het verkeer. Op dit moment worden
focusgroepen georganiseerd om meer inzicht te krijgen in de belevingswereld van jongeren
(in de leeftijd van 17 t/m 25 jaar) over lachgas en hun motieven om lachgas in het
verkeer te gebruiken. Om een effectieve campagne te ontwikkelen is het belangrijk
om de gebruiksmotieven van jongeren te weten. In het voorjaar van 2020 zal de campagne
worden uitgewerkt en aansluitend zal de campagne worden gestart.

Naast preventie en voorlichting zullen wij ook opdracht geven om na inwerkingtreding
van de wijziging van de Opiumwet en het Opiumwetbesluit de effecten van dit besluit
te monitoren en te evalueren. Zo krijgen wij beter zicht op of er mogelijke negatieve
neveneffecten zijn, of er wordt overgestapt op andere middelen en of er een veranderd
patroon in gezondheidsincidenten is. Omdat wij lachgas nu op lijst II van de Opiumwet
plaatsen doen wij vooralsnog geen aanvullend onderzoek.

Bestaande juridische mogelijkheden

Los van de wijziging van de Opiumwet, zijn er voor gemeenten en politie verschillende
mogelijkheden om de problemen die zij ervaren met respectievelijk overlast en verkeersveiligheid
het hoofd te bieden. Gemeenten kunnen deze maatregelen dus al nemen in de periode
dat wij de voorgestelde maatregelen uitwerken in een algemene maatregel van bestuur.

Lokale aanpak en overlast

Diverse bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordeningen (APV’s) die gericht
zijn op het voorkomen van hinder en overlast kunnen door gemeenten worden ingezet
om de overlast die wordt ervaren door het gebruik van lachgas tegen te gaan. Het gaat
onder andere om de volgende artikelen uit de model-APV van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG):

• Artikel 2:47 (hinderlijk gedrag op openbare plaatsen);

• Artikel 2:49 (verboden gedrag in of bij gebouwen);

• Artikel 2:50 (hinderlijk gedrag in voor het publiek toegankelijke ruimten);

• Artikel 2:74 (drugshandel op straat)6;

• Artikel 5:14 (ventverbod).

Daarnaast kunnen gemeenten gebruik maken van mogelijkheden om oneigenlijk recreatief
gebruik van lachgas bij evenementen en in het uitgaansleven tegen te gaan. Bij evenementen
waarvoor een vergunningplicht geldt, kan de gemeente als voorschrift een verbod van
verkoop van lachgas in de vergunning opnemen met als motivering het voorkomen van
hinder.

De VNG zal in een ledenbrief gemeenten informeren over deze en de overige lokale maatregelen
die gemeenten kunnen nemen tegen overlast door het oneigenlijk recreatief gebruik
van lachgas, naast de landelijke maatregelen die wij in deze brief aankondigen.

Verkeershandhaving

Op basis van huidige wet- en regelgeving kan al strafrechtelijk opgetreden worden
tegen het gebruik van lachgas in het verkeer. Vanwege de gevaarzetting doet de politie
dit ook actief. Handhaving kan plaatsvinden op basis van artikel 5 – veroorzaken gevaar
of hinder op de weg – en artikel 8 – onder invloed zijn van een stof waarvan je kunt
weten dat het je rijvaardigheid negatief beïnvloedt – van de Wegenverkeerswet 1994
(WVW 1994). Het directe effect van lachgas op de mens is echter van zeer korte duur
en het gebruik ervan is in de regel niet aantoonbaar in bloed, urine, adem of speeksel
bij de bestuurder. Dit maakt het bewijs in de praktijk lastig. Niettemin kan een verdenking
ontstaan op gebruik van lachgas bij ontdekking op heterdaad en/of de aanwezigheid
van een lachgasballon en/of een lachgaspatroon in het voertuig van de bestuurder.
Voor het vaststellen van overtreding van artikel 5 WVW 1994 is het constateren van
afwijkend rijgedrag dat gevaar of hinder veroorzaakt of kan veroorzaken voldoende.
Overigens heeft de Eerste Kamer recent ingestemd met het Wetsvoorstel Aanscherping
strafrechtelijke aansprakelijkheid ernstige verkeersdelicten. Met deze wet worden
onder andere de maximumstraffen voor overtreding van artikel 5 en 8 van de WVW 1994
verhoogd.

Naast de strafrechtelijke handhaving kan de politie ook een mededeling doen bij het
Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) met een vermoeden van ontbrekende geschiktheid
of rijvaardigheid. Het CBR kan op basis van deze politiemededeling een bestuursrechtelijk
onderzoek opleggen en bij gebleken ongeschiktheid volgt de ongeldigheidsverklaring
van het rijbewijs. Tot slot is er de recidiveregeling ernstige verkeersdelicten (artikel
123b WVW 1994), waardoor het rijbewijs van rechtswege ongeldig wordt bij een tweede
onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling voor stoffengebruik in het verkeer binnen
vijf jaar.

Proces

De door ons voorgestelde maatregel vergt nog een complexe uitwerking. Het is echter
in alle genoemde wetgevingsopties onontkoombaar om in juridische zin een onderscheid
te maken tussen de oorspronkelijke eigenlijke en de recreatieve oneigenlijke toepassing
van lachgas. De komende periode zullen wij daarom de hierin aangekondigde voornemens
verder uitwerken in een aanpassing van het Opiumwetbesluit. Daarbij zullen wij een
groot aantal partijen betrekken, waaronder zoals aangegeven de aanbieders en gebruikers
van oorspronkelijke eigenlijke toepassingen van lachgas, de IGJ, de politie en het
OM. Doel van deze gesprekken is om tot een werkbare definitie van «eigenlijke toepassingen
van lachgas» te komen. Als onderdeel van de uitvoeringstoets zullen wij ook de administratieve
lasten en de consequenties voor de handhaving verder in kaart brengen. Daarbij is
ook aandacht voor de gevolgen van het Opiumwetverbod voor (bestaande) lokale maatregelen.

Gelet op de in de Opiumwet voorgeschreven voorhangprocedure zal de voorgestelde wijziging
van de algemene maatregel van bestuur, waarmee lachgas op lijst II van de Opiumwet
wordt geplaatst, bij uw Kamer en de Eerste Kamer worden voorgehangen.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus