Brief regering : Eindrapport beleidsdoorlichting agrobeleid

Nr. 6
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 december 2019

Bijgaand bied ik uw Kamer het eindrapport van onderzoeksbureau SEO aan over de beleidsdoorlichting
van het agrobeleid (begrotingsartikel 11)1. Uw Kamer is eerder over de opzet en afbakening van deze beleidsdoorlichting geïnformeerd
(Kamerstuk 31 104, nr. 4). Het natuur- en biodiversiteitsbeleid (waaronder ook het stikstofbeleidsinstrumentarium)
is geen onderdeel geweest van deze beleidsdoorlichting. Dit beleid is ondergebracht
op begrotingsartikel 12 van de LNV-begroting en wordt apart geëvalueerd conform de
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek. De beleidsmatige relatie tussen agrobeleid
en natuur- en biodiversiteitsbeleid wordt wel geduid in het eindrapport.

Het voorliggende onafhankelijke synthese-onderzoek van onderzoeksbureau SEO naar de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het agrobeleid gaat in op de periode 2014–2018
en kijkt daarmee terug. Het synthese-onderzoek steunt voornamelijk op uitgevoerde
beleidsevaluaties uit de LNV-begroting.

Voornaamste bevindingen en aanbevelingen door onderzoeksbureau SEO

Beoordeelde uitgaven op de LNV-begroting

Volgens SEO zijn van de uitgaven op de LNV-begroting, afhankelijk van het jaar, 71
tot 79% beoordeeld via de beschikbare evaluaties. Dit is volgens SEO een relatief
hoge score ten opzichte van andere beleidsdoorlichtingen op de rijksbegroting.

Doeltreffendheid

SEO heeft de doeltreffendheid van het agrobeleid gemiddeld genomen als redelijk doeltreffend
tot doeltreffend beoordeeld voor vier van de vijf onderzochte operationele doelen.2 Bij de beoordeling van de doeltreffendheid is gekeken naar de mate waarin de beleidsdoelstellingen
dankzij de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd.

Het agrobeleid is zeer divers in termen van operationele doelen en budgettaire omvang
van het ingezette beleidsinstrumentarium. Hierbij speelt ook het spanningsveld tussen
de (onderlinge) maatschappelijke en economische opgaven van de agrosector een grote
rol. Gezien de complexiteit van het agrobeleid en de beoogde samenhang van de onderlinge
operationele doelen beschouw ik deze score als positief.

Specifiek voor het gevoerde beleid in het kader van het operationele doel (2) voedselveiligheid
en -kwaliteit stelt SEO dat het beleid in de afgelopen jaren is verbeterd, maar zich
nog niet op het gewenste niveau bevindt.

De verbeteringen hebben plaatsgevonden tegen de achtergrond van de noodzaak kostenbesparingen
in de organisatie van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) door te voeren.

Deze bevinding past mijn inziens bij het meerjarig transitietraject waarin de NVWA
zich bevindt. Onderdeel van dit transitietraject is het Actieplan Voedselveiligheid
uit 2018 (Kamerstuk 26 991, nr. 536) dat is opgesteld naar aanleiding van het advies van de Commissie Sorgdrager. De
doorwerking van deze acties in beleid en toezicht, in combinatie met het bestaande
programma NVWA 2020 gericht op de modernisering en versterking van het toezicht, moet
ertoe leiden dat in de komende jaren het gevoerde beleid met betrekking tot voedselveiligheid
en -kwaliteit verder wordt versterkt.

Doelmatigheid

SEO heeft voor de doelmatigheid gekeken naar de relatie tussen de effecten van het
beleid en de kosten van het beleid. De doelmatigheid van het kennis- en innovatiebeleid
voor het groene domein is door SEO als voldoende doelmatig beoordeeld. Voor de doelen
plant- en diergezondheid en mondiale voedselzekerheid, internationaal en uitvoeren
Europees landbouwbeleid kan een redelijk niveau van doelmatigheid worden vastgesteld.
Voor de overige doelen kan een oordeel over de doelmatigheid onvoldoende worden onderbouwd,
aangezien dit volgens SEO onvoldoende is onderzocht in de beschikbare evaluaties voor
het beleid in de periode 2014–2018. Ik kom op dit punt terug in mijn beleidsreactie
bij de aanbeveling van SEO over het ontwerpen van nieuw beleid en de rol van de Monitorcommissie
voor ex-ante beleidstoetsing hierbij.

Indicatoren

Voor wat betreft betreft de dekking en effectiviteit van de gekozen indicatoren voor
de beleidsverantwoording in de begroting en het jaarverslag beveelt SEO aan om de
set indicatoren aan te vullen en stabiel te houden en daarbij rekening te houden met
de doelstellingen van de LNVvisie: Waardevol en Verbonden (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 5), die vragen om het meten van de voortgang van de kringlooplandbouw. Vooral op de
gebieden concurrentiekracht en duurzaamheid is volgens SEO uitbreiding van de indicatoren
nodig om de dekking te vergroten. SEO stelt voor dat de indicatoren voor diergezondheid
en plantgezondheid worden aangevuld. Bij voedselveiligheid en -kwaliteit kan aanscherping
van de indicatoren worden overwogen.

De indicatoren voor kennis en innovatie hadden een goede dekking en effectiviteit,
maar deze zijn verminderd door het schrappen van drie indicatoren uit de LNV-begroting.3 De indicatoren voor het internationale beleid hebben een goede dekking en effectiviteit,
maar zijn volgens SEO niet LNV specifiek genoeg.

SEO stelt dat streefwaarden nodig zijn om het doel van het beleid te bepalen, zodat
ook kan worden gemeten of dit doel is bereikt. SEO geeft aan dat bij de meerderheid
van de indicatoren uit de LNV-begroting streefwaarden ontbreken, maar hier is volgens
SEO soms een goede verklaring voor: de realisaties worden niet in alle jaren gemeten
en in andere gevallen zijn sommige indicatoren als gevolg van begrotingswijzigingen
en beleidskeuzen voortijdig vervallen.

De set indicatoren uit de LNV-begroting zal ik alsnog aanvullen, dit past ook bij
de uitvoering van de motie van het lid Weverling c.s. (Kamerstuk 34 725 XIII, nr. 10) waarover ik uw Kamer onlangs heb geïnformeerd (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 96 en Kamerstuk 35 300 XIV, nr. 10). In deze laatste brief heb ik het aanbod gedaan om met uw vaste commissie voor LNV
het gesprek aan te gaan over meetbare doelstellingen en bijbehorende indicatoren.
Dit eindrapport over de beleidsdoorlichting agrobeleid kan hiervoor een goede basis
bieden. Daarnaast wordt uw Kamer naast de begroting en het jaarverslag ook via andere
brieven en publicaties regelmatig geïnformeerd over het agrobeleid voorzien met indicatoren
en kengetallen.

Ik ga op basis van de beleidstheorie4 in kaart brengen hoe doelbereik op al deze onderwerpen gemeten kan worden. Hierbij
kijk ik ook welke (sleutel) indicatoren en streefwaarden daarbij passen. Dit leidt
tot een raamwerk van LNV-beleidsdoelen en daaraan gekoppelde indicatoren. In het op
te stellen raamwerk worden de missie en beleidsdoelen van LNV in samenhang gekoppeld
aan de relevante beleidsindicatoren en kritische prestatie-indicatoren waarop beleidsmatig
wordt gestuurd. Dit raamwerk is ondersteunend en richtinggevend aan de huidige en
nog (nieuw) te ontwikkelen monitoringssystemen zoals het Nationaal Strategisch Plan
(NSP), de Biodiversiteitsmonitor, de Landschapsmonitor, de Voortgangsmonitor Klimaat
Landbouw en Landgebruik en de Kringlooplandbouw monitor. De uitkomsten van dit raamwerk
zijn voedend aan een compacte en robuuste set van (nieuwe) indicatoren die worden
opgenomen in de LNV-begroting 2021.

Versterking van het agrobeleid

SEO beveelt aan om versterking van het agrobeleid aan te laten sluiten op de LNV-visie
Waardevol en verbonden. Dit vraagt volgens SEO in de eerste plaats dat LNV de visie vertaalt naar precieze
kwantitatieve beleidsdoelen. Daarbij kan een oplossing worden gezocht voor potentiele
spanningsvelden tussen de beleidsdoelen. Het omschakelen van voortdurende verlaging
van de kostprijs van producten naar de voortdurende verlaging van het verbruik van grondstoffen. SEO stelt de vraag of
dit is te combineren met het behouden van een sterke marktpositie van Nederlandse
bedrijven op de relevante exportmarkten en daarbij een internationaal koploper te
blijven. SEO vraagt of deze combinatie van ambities uitvoerbaar is als de voordelen
van de schaalvergroting worden prijsgegeven in de kringlooplandbouw.

Ik herken deze uitdaging en heb deze ook benoemd in de LNV-visie: Waardevol en Verbonden en het bijbehorend Realisatieplan. Ik ben samen met alle partners op zoek naar de
goede verdienmodellen die het mogelijk maken dat boeren en tuinders in staat worden
gesteld om die leidende marktpositie in te vullen binnen het concept van kringlooplandbouw.
Ik zie dit ook als een randvoorwaarde voor een succesvolle transitie. De voorstellen
uit het rapport van de Taskforce Verdienvermogen zal ik hierbij betrekken (Kamerstuk
32 670, nr. 168). Bij de verdere invulling van het Realisatieplan heb ik ook aandacht voor de monitoring
en evaluatie van de beleidsdoelen. Dit betekent dat deze doelen waar mogelijk kwantitatief
worden gemaakt, zodat ook gestuurd kan worden op het doelbereik. Dit past ook in het
op te stellen raamwerk waar ik mee aan de slag ga.

Een andere aanbeveling van SEO heeft betrekking op de complexiteit van regelingen
in het agrodomein. Het agrobeleid kende in 2014–2018 een groot aantal regelingen van
een relatief kleine budgettaire omvang. Dit aantal van kleine regelingen is teruggebracht
via uitfinanciering van deze oude regelingen en doordat is ingezet op bredere programma’s.
Voor de uitvoerbaarheid van en het draagvlak voor het agrobeleid is het van belang
de complexiteit van de regelingen zo laag mogelijk te houden en te streven naar verlaging
van de administratieve lastendruk. SEO geeft aan dat de keuze voor meerjarige programmafinanciering
en door meer aan te sluiten op generieke regelingen hierbij kan helpen.

Ik zie deze aanbeveling als ondersteuning van het reeds in gang gezet beleid sinds
2014 om het aantal regelingen met een budgettair klein belang te reduceren. De aanbeveling
van SEO gaat ook over de uitfinanciering van bestaande oude regelingen van voor 2014,
die nog in de begroting zijn opgenomen als begrotingsinstrument. Ook kan de mkb-toets
ondernemers helpen om in een vroegtijdig stadium mee te denken over nieuwe wetten
en regels en de uitvoerbaarheid hiervan. Het doel van de mkb-toets is om de regeldruk
zoveel mogelijk te beperken of te voorkomen.

Verder is volgens SEO van belang bij het ontwerpen van nieuw beleid direct na te denken
over de evaluatiemethode en de dataverzameling die daarvoor nodig is. Onderzoeksbureau
SEO beveelt hierbij aan om de nulmeting of het identificeren van controlegroepen parallel
te laten lopen aan de invoering van het nieuwe beleid. Ook zullen toekomstige evaluaties
van het agrobeleid meer aandacht moeten besteden aan het toetsen van de doelmatigheid.
Dit zou een standaard onderdeel moeten zijn van de beleidsevaluaties.

Voor deze aanbeveling wil ik aansluiten op het regeerakkoord waarin het kabinet de
operatie Inzicht in Kwaliteit heeft aangekondigd. Doel van deze operatie is om de
kennis over doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid te vergroten en het lerende
vermogen van de rijksoverheid te verbeteren. Onderdeel hiervan is ook om bij alle
voorstellen, voornemens en toezeggingen een toelichting op doelstellingen, doeltreffendheid,
doelmatigheid, beleidsinstrumentarium en financiële gevolgen te geven aan uw Kamer.

Binnen LNV/EZK bestaat de Monitorcommissie voor ex-ante beleidstoetsing. Daar vindt
ook de eerste beoordeling plaats op doeltreffendheid en doelmatigheid van nieuw beleid,
alvorens het beleid tot uitvoering te brengen. Ik verwacht daarom dat de bovengenoemde
aanscherping vanuit de operatie Inzicht in Kwaliteit ertoe zal leiden dat in de komende
jaren de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid aan de voorkant van het beleid scherper in beeld
wordt gebracht.

Verder wil ik voortborduren op het nuttige werk van de Beleidskwaliteit en Evaluatiecommissie
(BEC) 5 binnen LNV/EZK. Deze commissie heeft met haar adviezen, sinds de laatste beleidsdoorlichting
(IBO agro, 2014), bijgedragen aan de kwaliteit van de evaluatiefunctie binnen mijn
ministerie. In de afgelopen jaren zijn steeds meer evaluaties uitgevoerd (en dus beschikbaar
voor een synthese op beleidsdoorlichtingsniveau). Een selectie hiervan wordt voorafgaand
aan de uitvoering ook besproken en (onafhankelijk) beoordeeld binnen de BEC. Dit heeft
geleid tot kennisdeling binnen LNV over de gewenste evaluatie-opzet met tot doel de
kwaliteit en gebruikswaarde van de uitgevoerde evaluaties te verhogen. Ook is na het
IBO agro uit 2014 de LNV-visie: Waardevol en Verbonden opgesteld en met uw Kamer gedeeld. Het ontbreken van een dergelijke meerjarige visie
was destijds een aandachtspunt.

Besparingsvariant en optionele intensiveringsvariant

Een verplicht onderdeel van deze beleidsdoorlichting, de -20% besparingsvariant, is
onder regie en verantwoordelijkheid van LNV opgesteld. Hiervoor heb ik een scenario
uitgewerkt waarbij de LNV-begroting (denkbeeldig) met 20% krimpt. Ook heb ik een optionele
intensiveringsvariant opgenomen gericht op het verder brengen van de LNV-visie: Waardevol en Verbonden.

De invulling van de besparingsvariant voor een bedrag van € 124,5 miljoen in 2023
op een programmabegroting van 622,7 miljoen (grondslag) is fors. Dit mede gelet op
de voorgaande krimp van de LNV-begroting in de jaren 2014 tot en met 2018. Het overgrote
deel van de LNV-begroting ligt bovendien vast met (meerjarige) juridische verplichtingen,
waaronder wettelijke taken als gevolg van EU/Nationale wet- en regelgeving. Verder
bestaat ruim de helft van de LNV-begroting uit uitvoerings- en nalevingsuitgaven als
gevolg van bovengenoemde wettelijke taken. De budgetflexibiliteit is hiermee zeer
beperkt en daarmee ook de keuzes om te besparen. Die keuzes hebben daardoor ook vergaande
gevolgen. Deze staan ook beschreven in bijlage D van het eindrapport.

Verder heb ik naast de verplichte beleidsvariant ook een aanvullende fiscale optie
beschreven. Deze is gericht op de fiscale landbouwregelingen. De aanvullende fiscale
optie en optionele intensiveringsvariant zijn opgenomen om een breder beeld te schetsen
van hoe toegewerkt kan worden naar de beleidsdoelen van LNV.

Ik ben van mening dat de door mij ingezette acties gericht op het versterken van de
evaluatiekwaliteit, zoals beschreven in deze brief, gaan leiden tot nog beter meetbaar
LNV-beleid in de komende jaren.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten