Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 25 februari 2026 en het nader rapport d.d. 20 maart 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Nader rapport inzake het voorstel van wet, houdende wijziging van de Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met de permanentmaking van
die wet en enkele andere wijzigingen.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 24 december 2025, nr. 2025002955,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 25 februari 2026, nr. W16.25.00379/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 24 december 2025, no.2025002955, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging
van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met
de permanentmaking van die wet en enkele andere wijzigingen, met memorie van toelichting.

Samenvatting

Wetsvoorstel

De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding regelt dat de Minister
van Justitie en Veiligheid preventieve vrijheidsbeperkende maatregelen kan opleggen
aan personen die in verband worden gebracht met terrorisme. De Minister heeft daarbij
de keuze uit een meldplicht, een gebiedsverbod, een contactverbod en een uitreisverbod.
De tijdelijke wet zal in 2027 komen te vervallen. Om dit te voorkomen wordt de tijdelijke
wet met dit wetsvoorstel permanent gemaakt.

Eerdere advisering

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft zowel over de invoering van de
tijdelijke wet, als over de verlenging daarvan kritisch geadviseerd. Reden daarvoor
was dat nut en noodzaak van de wet niet overtuigend waren gemotiveerd, terwijl de
wet wel kan leiden tot een inperking van grondrechten en het vrij verkeer van personen
binnen de Europese Unie. De Afdeling advisering merkt op dat er nu, net als eerder
bij de verlenging, opnieuw een kritisch evaluatierapport ligt. De onderzoekers trekken
daarin de algemene conclusie dat de tijdelijke wet geen noodzakelijk instrument is
in de bestrijding van terroristische activiteiten. De Afdeling advisering ziet geen
reden om af te zien van de eerder naar voren gebrachte vraagtekens bij deze wettelijke
maatregelen, temeer niet nu wordt voorgesteld de wet permanent te maken.

Veranderende aard van de dreiging

Sinds de inwerkingtreding van de tijdelijke wet in 2017 is de aard van de terroristische
dreiging in Nederland veranderd. Bij de totstandkoming van de wet ging deze dreiging
vrijwel geheel uit van het jihadisme. Inmiddels zijn ook andere vormen van dreiging,
zoals de dreiging van personen uit het rechts-terroristische milieu, opgekomen. Dat
roept de vraag op of de in de wet opgenomen bevoegdheden passen bij het huidige dreigingsbeeld.
De Afdeling advisering adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijze waarop
de bestuurlijke maatregelen aansluiten bij de veranderende aard van de dreiging.

Invulling meldplicht

De Afdeling advisering maakt ook een opmerking over de invulling van de meldplicht.
Uit de evaluatie van de tijdelijke wet volgt dat de meldplicht maar beperkt leidt
tot zicht op de persoon die zich moet melden. De regering heeft uitvoeringspartijen
daarom gevraagd om van de meldplicht een contactmoment te maken met professionals
binnen de radicaliseringsaanpak. Tegelijkertijd verplicht de meldplicht niet tot het
aangaan van contact en blijkt in de praktijk contact soms te worden vermeden. De Afdeling
advisering vraagt hier in de toelichting op in te gaan.

Conclusie

Gelet op al het voorgaande dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

Advies

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel betreft de permanentmaking van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding. De tijdelijke wet dateert uit 2017 en geeft de Minister van
Justitie en Veiligheid een aantal bevoegdheden om maatregelen op te leggen aan personen
die in verband worden gebracht met terrorisme. Het betreft twee typen maatregelen:
vrijheidsbeperkende maatregelen en de intrekking of weigering van beschikkingen die
kunnen worden gebruikt voor terroristische activiteiten.

Meer specifiek gaat het bij eerstgenoemde categorie om een meldplicht, een gebiedsverbod,
een contactverbod en een uitreisverbod. Bij de tweede categorie gaat het om de intrekking
of weigering van een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning. In het voorliggende
wetsvoorstel zijn de laatstgenoemde bevoegdheden, die in het geheel niet werden gebruikt,
niet langer opgenomen.

De tijdelijke wet was vijf jaar in werking en is in 2022, na een eerdere, kritische,
evaluatie door het WODC,1 met vijf jaar verlengd.2 Daarbij werd bepaald dat de Minister voor 1 september 2024 een verslag zou sturen
aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en effecten van de tijdelijke wet
in de praktijk, opdat aan de hand daarvan zou kunnen worden bepaald of de wet permanent
zou moeten worden gemaakt.

Het evaluatierapport is verschenen in juli 2024.3 Conclusie is dat de meerwaarde van de tijdelijke wet moeilijk kan worden aangetoond,
aangezien de daarin opgenomen bestuurlijke maatregelen slechts weinig zijn gebruikt
en niet kan worden onderzocht welke terroristische activiteiten zijn ontplooid die
met toepassing van de wet voorkomen hadden kunnen worden. Daarnaast zijn de beleidstheorieën
achter de maatregelen niet allemaal overtuigend en is de dreigingssituatie veranderd,
zodat de vraag opkomt in hoeverre er nog behoefte is aan het uitreisverbod, zo meldt
het evaluatierapport.4 De onderzoekers trekken de algemene conclusie dat de tijdelijke wet geen noodzakelijk
instrument is in de bestrijding van terroristische activiteiten.

Ondanks de kritische evaluatie wenst de regering de tijdelijke wet permanent te maken
met het wetsvoorstel. Zij wijst erop dat de daarin opgenomen bevoegdheden weliswaar
weinig zijn gebruikt, maar dat hierin verandering zal komen wanneer de bekendheid
daarvan toeneemt. Hiertoe worden al workshops gegeven en binnenkort krijgt de NCTV
meer mogelijkheden om bij de zogeheten «casusoverleggen radicalisering» gemeenten
over de bevoegdheden uit de wet te informeren.5

Daarnaast wijst de regering erop dat de terrorismedreiging weliswaar tijdelijk lager
was dan bij invoering van de tijdelijke wet, maar sinds 2022 weer groter is geworden
(van «aanzienlijk» naar «substantieel»).6 De regering stelt daarbij dat terrorisme weliswaar ook met andere, straf- of vreemdelingenrechtelijke
bevoegdheden kan worden bestreden, maar dat die bevoegdheden niet in alle gevallen
uitkomst bieden. De bevoegdheden uit de tijdelijke wet hebben volgens de regering
daarom nog steeds een toegevoegde waarde.7

2. Eerdere advisering over de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

Zowel over de invoering van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding,
als over de verlenging daarvan heeft de Afdeling kritisch geadviseerd. Zij wees erop
dat toepassing van de genoemde bestuurlijke maatregelen kan leiden tot een inmenging
in verschillende grondrechten. Te denken valt aan de bewegingsvrijheid, het recht
op privéleven en de vrijheid van vereniging en vergadering. Ook het Unierecht is in
het geding, aangezien de maatregelen een inperking kunnen opleveren van het vrij verkeer
van personen binnen de Europese Unie.8

In het licht hiervan dienen nut en noodzaak van de bestuurlijke maatregelen grondig
te worden gemotiveerd. De Afdeling achtte deze motivering bij de invoering van de
tijdelijke wet niet overtuigend, omdat daaruit niet bleek dat al bestaande straf-
en bestuursrechtelijke bevoegdheden dermate tekortschoten dat de maatregelen uit de
tijdelijke wet noodzakelijk waren.9 Ook bij de verlenging van de tijdelijke wet had de Afdeling vragen over de noodzaak,
onder meer omdat er toen een kritisch evaluatierapport voorlag waaruit bleek dat de
meerwaarde van de tijdelijke wet beperkt was.10

Uit de toelichting blijkt dat de regering de maatregelen uit de tijdelijke wet achter
de hand wenst te houden, zodat de partners in de uitvoeringspraktijk over een breed
instrumentarium beschikken. Voor de regering speelt daarbij in algemene zin een belangrijke
rol dat het dreigingsniveau substantieel is. Meer specifiek wordt opgemerkt dat de
toepassing van de meldplicht relevanter wordt, omdat voortaan professionals binnen
de radicaliseringsaanpak hierin worden betrokken.

Zoals uit het nieuwste evaluatierapport blijkt, zijn de hiervoor genoemde vragen onverminderd
relevant, temeer nu de regering permanentmaking van de vrijheidsbeperkende maatregelen
uit de wet voorstelt. De onderzoekers zien geen noodzaak voor de wettelijke maatregelen
met het oog op de bestrijding van terroristische activiteiten. Gelet op het voorgaande
ziet de Afdeling geen reden om van de eerder naar voren gebrachte vraagtekens bij
deze wettelijke maatregelen af te zien.

In de concrete opmerkingen hieronder beperkt de Afdeling zich tot opmerkingen over
de veranderende aard van de dreiging en de meldplicht.

3. Veranderende aard van de dreiging

Sinds de totstandkoming van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
is de aard van de terroristische dreiging in Nederland veranderd. Tijdens de totstandkoming
van de tijdelijke wet ging deze dreiging vrijwel geheel uit van het jihadisme, mede
naar aanleiding van de opmars van Islamitische Staat (IS) en het uitroepen van het
kalifaat.11 Gevreesd werd voor aanslagen door binnenlandse jihadistische bewegingen en sympathisanten
van jihadistische groepen die zich ontwikkelden tot (solitaire) aanslagplegers. In
het dreigingsbeeld werd daarnaast gewezen op het gevaar van uitreizigers en terugkeerders,
die zijn afgereisd naar Syrië of Irak om zich aan te sluiten bij jihadistisch-terroristische
netwerken en zouden kunnen worden ingezet voor aanslagplannen.

Ook uit het huidige dreigingsbeeld volgt dat nog steeds sprake is van een aanhoudende,
hoge dreiging vanuit het jihadisme.12 Naast deze dreiging gaat er echter ook een reële dreiging uit van personen uit een
rechts-terroristisch milieu. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat het
afgelopen jaar in Nederland groepen zijn opgericht van rechts-extremistische jongens
en mannen – en enkele vrouwen – van wie sommigen ook terroristisch gedachtegoed aanhangen.13 Vooral de snelle online radicalisering en mogelijke geweldsdreiging vanuit jongeren
in rechts-terroristische online netwerken baren zorgen. Daarnaast vormt een kleine
groep geweldsbereide anti-institutioneel-extremisten een potentiële dreiging voor
de nationale veiligheid, zo volgt uit het dreigingsbeeld.

Hoewel de tijdelijke wet tot stand is gekomen om de terroristische dreiging vanuit
het jihadisme tegen te gaan, blijkt uit de toelichting bij de wet dat ook een dreiging
voor de nationale veiligheid die zou uitgaan van andere vormen van terrorisme dan
jihadisme met de voorgestelde maatregelen kan worden bestreden.14 Uit de evaluatie van de tijdelijke wet blijkt echter dat de wet primair geassocieerd
wordt met de jihadistische dreiging en niet als mogelijke interventie wordt gezien
voor andere terroristische dreigingen, zoals extreemrechtse terroristen.15

Daarnaast blijkt uit het evaluatierapport dat er volgens geïnterviewde professionals
momenteel weinig aanleiding bestaat om een of meer van de wettelijke maatregelen te
overwegen of toe te passen, omdat de wet volgens hen primair gericht was op het voorkomen
van uitreizigers, maar het nu vaker gaat om personen die terugkeren uit strijdgebieden
en om personen die na detentie re-integreren in de maatschappij.

In dit licht rijst de vraag op welke wijze de maatregelen uit de tijdelijke wet, die
met het wetsvoorstel permanent worden gemaakt, aansluiten bij het huidige dreigingsbeeld.
De vraag is of de in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden passen bij de veranderende
aard van de dreiging. Zo is het bijvoorbeeld voorstelbaar dat een fysiek contactverbod
minder impact heeft op de radicalisering en geweldsdreiging van jongeren in rechts-terroristische
online netwerken. De toelichting bij het wetsvoorstel gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijze waarop de bestuurlijke
maatregelen aansluiten bij huidige en toekomstige dreigingsbeelden.

Over de aard van de dreiging wordt periodiek gerapporteerd in het Dreigingsbeeld Terrorisme
Nederland. De Afdeling merkt terecht op dat er een aanhoudende, hoge dreiging is vanuit
het jihadisme, dat daarmee de belangrijkste terroristische dreiging in Europa blijft,
maar daarnaast ook een reële dreiging uitgaat van personen uit een rechts-terroristisch
milieu. In dit kader is van belang om te benadrukken dat de maatregelen uit de wet
neutraal zijn ten aanzien van de onderliggende ideologische motieven voor de gedragingen
van de betrokkene in kwestie. Alleen voor het uitreisverbod geldt dat dit vooralsnog
vooral van toepassing lijkt op jihadisme, hoewel denkbaar is dat deze maatregel op
personen met ander gedachtengoed zou kunnen worden opgelegd om uitreis naar strijdgebied
te belemmeren.

De Afdeling wijst er tevens terecht op dat het contactverbod fysiek van aard is en
vraagt naar de relatie over het mogelijke gebrek aan impact van een fysiek contactverbod
op de radicalisering en geweldsdreiging van jongeren in rechts-terroristische online
netwerken. Het kabinet realiseert zich dat het contactverbod ten algemene in zijn
huidige vorm fysiek van aard is en niet kan bijdragen aan het doorbreken van contacten
die online plaatsvinden. Niettemin geldt dat een fysiek contactverbod wel degelijk
meerwaarde heeft en kan hebben, ook ten aanzien van personen die gemotiveerd zijn
door rechts-terroristische ideologieën. Een uitbreiding van het contactverbod naar
online contacten zou overigens een ingrijpende wijziging van onderhavig voorstel zijn
en is dan ook niet aan de orde. De memorie van toelichting is ten aanzien van de ideologische
motieven en de bestuurlijke maatregelen aangevuld in de paragrafen 3.1 en 4.2.1.

4. Invulling meldplicht

De meldplicht bestaat uit de verplichting zich periodiek of eenmalig te melden bij
de politie of een andere door de Minister van Justitie en Veiligheid aangewezen organisatie.16 Deze verplichting kan worden opgelegd als zelfstandige maatregel of in combinatie
met een andere maatregel, zoals een gebieds- of contactverbod of met een uitreisverbod.
Uit de toelichting bij de tijdelijke wet volgt dat bij alle toepassingsmogelijkheden
van de meldplicht deze mede kan worden aangegrepen om in contact te treden met de
betrokkene.17 De informatie die uit dat contact voortvloeit kan worden betrokken bij de dreigingsinschatting
ten aanzien van deze persoon. Ook kan geprobeerd worden in dit contact deradicalisering
te bevorderen.

In de toelichting wordt aangehaald dat de meldplicht de in de periode 2017–2025 meest
opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel is. In de praktijk lijkt de meldplicht echter
slechts beperkt bij te dragen aan zicht op de meldende persoon. Volgens de evaluatie
komt dit vooral doordat meldmomenten niet altijd leiden tot zinvolle interacties en
door het ontbreken van specifieke vaardigheden om met geradicaliseerde individuen
om te gaan bij de medewerkers bij wie iemand zich meldt.

Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat de regering uitvoeringspartijen
daarom heeft gevraagd om van de meldplicht een contactmoment te maken met professionals
binnen de radicaliseringsaanpak. Volgens de regering wordt toepassing van de meldplicht
relevanter en effectiever door voortaan professionals binnen de radicaliseringsaanpak
hierin te betrekken. Hiermee beoogt de regering opvolging te geven aan de aanbeveling
in het evaluatierapport om de meldplicht te verbeteren door bij het contactmoment
altijd professionals binnen de radicaliseringsaanpak te betrekken.

De Afdeling begrijpt deze ontwikkeling. Zij Afdeling werpt wel de vraag op in hoeverre
deze aanpak werkelijk zal bijdragen aan het zicht op de persoon aan wie de meldplicht
is opgelegd. Kennelijk wordt volstaan met een verzoek aan partijen in de uitvoering
om voortaan contactmomenten te zoeken. De meldplicht verplicht echter niet tot inhoudelijk
contact tijdens het melden en ook uit de evaluatie blijkt dat inhoudelijk contact
in de praktijk soms wordt afgewezen.18 De meldplicht kan in dergelijke gevallen niet benut worden om een dreigingsinschatting
te maken en deradicalisering te bevorderen. Het is tegen die achtergrond de vraag
in hoeverre de beoogde verhoging van de effectiviteit van toepassing van de meldplicht
is gewaarborgd.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

E. Helder

In reactie op dit punt dient allereerst te worden opgemerkt dat de meldplicht bijdraagt
aan het zicht op de persoon die anders mogelijk buiten beeld van bijvoorbeeld veiligheidspartners
zou kunnen komen. Daarnaast geldt dat het doel van de meldplicht niet is gelegen in
deradicalisering, maar de bescherming van de nationale veiligheid. Niettemin geldt
dat het contactmoment wel kan worden benut om zicht te krijgen op gedragingen van
personen. Om die reden zijn naar aanleiding van het WODC-rapport in recente cases
waarin een meldplicht is opgelegd professionals op het gebied van CTER (Contraterrorisme,
Extremisme en Radicalisering) betrokken. Ten behoeve van voornoemde professionals
is een leidraad professionele oordeelsvorming opgesteld. Deze leidraad wordt onder
gemeenten breed onder de aandacht gebracht. In deze leidraad komen de criteria terug
die ook zijn opgenomen in de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering
en terroristische activiteiten (Wet PARTA) en waarlangs het lokaal casusoverleg dient
te worden gestructureerd. De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies
van de Afdeling aangevuld in paragraaf 4.2.1.

Overige wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting in hoofdstuk
5 te verduidelijken dat het wetsvoorstel niet beoogt om de positie van hulpverleners
werkzaam voor een onpartijdige humanitaire organisatie, journalisten, kunstenaars
en artiesten of wetenschappers te raken. Deze personen vallen namelijk niet onder
het criterium uit artikel 2 van de Twbmt wanneer zij in het kader van hun (creatieve)
werkzaamheden, de nieuwsgaring of wetenschappelijk onderzoek activiteiten uitvoeren,
zoals het onderhouden van contact met geradicaliseerde personen.

Ook is paragraaf 3.3 geactualiseerd ten aanzien van het aantal opgelegde maatregelen.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel