Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 19 november 2025 en het nader rapport d.d. 19 februari 2026, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 juli 2025, nr. 2025001661,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 19 november 2025, nr. W04.25.00192/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder (in cursief) aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2025, no. 2025001661, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
Wijziging van de Huisvestingswet 2014 en de Wet goed verhuurderschap in verband met
de uitvoering van de verordening kortetermijnverhuur, met memorie van toelichting.

Verordening nr. 2024/1028 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024
betreffende het verzamelen en delen van gegevens met betrekking tot kortetermijnverhuur
van accommodatie en tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1724 van het Europees
Parlement en de Raad stelt voorschriften aan de wijze waarop verhuurders via online
platforms accommodaties voor kortdurend verblijf aanbieden. Het wetsvoorstel geeft
uitwerking aan enkele administratieve verplichtingen die uit deze verordening voortvloeien
en regelt de handhaving ervan.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het zogeheten
overschrijfverbod en over de wijze waarop het toezicht op de naleving van de verordening
is georganiseerd en toegelicht.

1. Achtergrond van de verordening en inhoud van het voorstel

Als gevolg van de opkomst van de platformeconomie neemt het aantal diensten voor kortetermijnverhuur
van accommodatie in de hele Europese Unie aanzienlijk toe. Deze ontwikkeling kan leiden
tot bezorgdheid over afnemende beschikbaarheid van woningen voor langdurige verhuur
en de stijging van huur- en huizenprijzen. Tegen die achtergrond is door de Uniewetgever
de Verordening betreffende het verzamelen en delen van gegevens met betrekking tot
diensten voor korte termijnverhuur van accommodatie (hierna: de verordening) vastgesteld.1 De verordening is op 19 mei 2024 in werking getreden. Zij wordt op 20 mei 2026 van
toepassing.

De verordening stelt regels vast voor het verzamelen en delen van gegevens door bevoegde
autoriteiten en aanbieders van online platforms voor kortetermijnverhuur. Die gegevens
hebben betrekking op de verlening van diensten voor kortetermijnverhuur van accommodatie
door verhuurders via daarvoor bestemde online platforms.2 Beschikbaarheid van deze informatie moet autoriteiten in staat stellen om de effecten
van diensten voor kortetermijnverhuur te beoordelen en passende en evenredige beleidsreacties
te ontwikkelen en te handhaven.3

In de Huisvestingswet 2014 is al geregeld dat gemeenteraden met het oog op de woonruimtevoorraad
en de leefbaarheid gebieden kunnen aanwijzen waar regels gelden voor toeristische
verhuur van woonruimte.4 Het wetsvoorstel past de Huisvestingswet 2014 voor zover nodig op de verordening
aan. Daarnaast regelt het enkele administratieve verplichtingen die uit de verordening
voortvloeien. Het wetsvoorstel belegt het toezicht en de handhaving bij de Autoriteit
Consument en Markt (ACM), de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
en de colleges van burgemeester en wethouders van betrokken gemeenten.

2. Overschrijfverbod

De verordening schrijft verschillende in- en voorlichtingsverplichtingen voor. Online
platforms en verhuurders hebben elkaar over en weer in te lichten over het van toepassing
zijn van een registratieprocedure in het gebied waar de te verhuren accommodatie zich
bevindt. Lidstaten moeten via een centraal digitaal toegangspunt data beschikbaar
stellen.

Enkele bepalingen van de verordening zijn in gedeeltelijk gewijzigde bewoordingen
overgenomen in het wetsvoorstel. Dit parafraseren is problematisch nu de verordening
in al haar onderdelen verbindend en in de lidstaten rechtstreeks toepasselijk is.5 Om die reden is omzetting in nationaalwettelijke bepalingen in beginsel niet toegestaan
(het zogenoemde overschrijfverbod).6 Dit verbod laat onverlet dat lidstaten de wettelijke, bestuursrechtelijke en financiële
maatregelen moeten nemen die noodzakelijk zijn voor de toepassing van de bepalingen
van de verordening, voor zover de betrokken verordening dat aan hen overlaat.7

Op ten minste één punt wijkt het wetsvoorstel betekenisvol af van de tekst van de
verordening. Waar de verordening voorschrijft dat op het centraal digitaal toegangspunt
wordt gepubliceerd welke bevoegde autoriteiten informatie hebben opgevraagd, bepaalt
het wetsvoorstel dat op het centraal digitaal toegangspunt wordt gepubliceerd aan
welke bevoegde autoriteiten informatie is verstrekt. Een lijst van autoriteiten die
gegevens hebben opgevraagd is niet per definitie hetzelfde als een lijst van autoriteiten
waaraan gegevens zijn verstrekt.8 In ieder geval in zoverre moet het wetsvoorstel aangepast worden.

Ook overigens vormt het overschrijfverbod aanleiding om te bezien in hoeverre kan
worden volstaan met verwijzingen naar de verordening in plaats van het parafraseren
ervan. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van juiste
en duurzame vervulling van Europeesrechtelijke verplichtingen enerzijds en leesbare
wetgeving anderzijds.9 De in dat verband gemaakte keuzes behoren in de memorie van toelichting verantwoord
te worden.

De Afdeling adviseert met het oog op het overschrijfverbod het wetsvoorstel en de
toelichting aan te passen.

Dit advies van de Afdeling wordt opgevolgd. Het nieuw voorgestelde artikel 23j, derde
lid, van de Huisvestingswet 2014 is naar aanleiding van dit advies zodanig aangepast
dat hieruit naar voren komt dat enkel gegevens uit het centraal digitaal toegangspunt
worden gedeeld, indien een college van burgemeester of wethouders hierom verzoekt.
Met deze wijziging sluit de Nederlandse wet goed aan op de Europese verordening. Tevens
is in de memorie van toelichting op enkele plaatsen nader ingegaan hoe de gekozen
formuleringen zich verhouden tot het overschrijfverbod.

3. Toezicht

a. Inhoud van de steekproeven

Online platforms moeten redelijke inspanningen leveren om regelmatig de verklaringen
van verhuurders steekproefsgewijs te controleren.10 Deze controle ziet op het al dan niet bestaan van een registratieplicht in een bepaald
gebied en, indien een dergelijke plicht geldt, op de geldigheid van het door verhuurders
verstrekte registratienummer.

De online platforms voeren de steekproeven uit op basis van informatie aangeleverd
door verhuurders in de eigen verklaring, rekening houdend met de informatie van het
centraal digitaal toegangspunt waarop door de lidstaat voorlichtingslijsten worden
gepubliceerd. Volgens het wetsvoorstel kan de ACM bij onjuiste naleving van deze verplichting
aan een online platform een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen.11

Wanneer uit de steekproeven blijkt van onjuistheden of misbruik moeten online platforms
de uitkomsten delen met het college van burgemeester en wethouders van de betrokken
gemeente. Dat is van belang in het kader van de handhaving van gemeentelijk beleid
dat is gericht op de leefbaarheid in de wijk en het beheer van de woningvoorraad.12 Het wetsvoorstel draagt het toezicht op de naleving van de verplichting om de betrokken
colleges te informeren op aan de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.
De Minister zal deze taak mandateren aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna:
ILT).13 Ook deze toezichthouder kan een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen.14

Uit de verordening en het wetsvoorstel blijkt niet hoe de open normen omtrent de steekproeven
moeten worden ingevuld, bijvoorbeeld waar het gaat om de steekproefgrootte en -frequentie.
Voor de toezichthouders en de online platforms is het van belang te weten wat van
hen verwacht wordt. In de memorie van toelichting volstaat de regering met de mededeling
dat over de steekproeven op Europees niveau gesprekken worden gevoerd.15

Deze onduidelijkheid leidt tot rechtsonzekerheid. Dat moet, zeker nu gebrekkige nakoming
van de verplichtingen kan leiden tot een last onder dwangsom of beboeting, voorkomen
worden. Daartoe bestaan verschillende mogelijkheden. Naast de in de toelichting genoemde
initiatieven om op Europees niveau helderheid te verkrijgen valt te denken aan wijziging
van het wetsvoorstel, aanvulling van de toelichting of een uitnodiging aan de betrokken
toezichthouders om bijvoorbeeld in een beleidsregel inzichtelijk te maken hoe de toezichthouders
de verordening op dit punt interpreteren.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader op het voorgaande in te
gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

De gesprekken op Europees niveau hierover zijn nog steeds gaande. Het is echter niet
zeker dat de Europese Commissie uitsluitsel zal gaan geven op de in dit advies van
de Afdeling genoemde punten. Daarom wordt parallel gekeken naar alternatieven waaronder
het opstellen van een beleidsregel door de ACM waarin nader wordt uitgewerkt hoe de
handhaving op bepaalde verplichtingen vormgeven zal worden door de ACM. De toelichting
is op dit punt aangepast.

b. Verhouding verschillende toezichthouders

Het toezicht op de naleving van de verordening wordt opgedragen aan de ACM, de ILT
(namens de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) en de colleges van
burgemeester en wethouders van betrokken gemeenten. De verordening laat ruimte voor
een zekere opdeling van toezichtstaken.16

Uit de memorie van toelichting blijkt niet op grond van welke overwegingen de regering
bij het benutten van die keuzeruimte ook bij de ILT toezichthoudende taken belegt.
Ook wordt niet duidelijk hoe de toezichtstaken van de ACM en de ILT onderling zijn
afgebakend. Dat is problematisch nu sommige van de taken ogenschijnlijk in elkaars
verlengde liggen.

Zo rijst de vraag in hoeverre de, bij de ACM belegde, beoordeling van de volledigheid
van de verklaring van verhuurders over het bestaan van een registratieplicht17 zich onderscheidt van de, bij de ILT belegde, beoordeling van onjuistheden in diezelfde
verklaringen van verhuurders.18 Ook op andere plekken lijkt de toelichting te suggereren dat het toezicht van de
ILT en de ACM gedeeltelijk overlapt.19

Bovendien zijn scenario’s denkbaar waarin een online platform als gevolg van onregelmatigheden
in de naleving van de verordening of de wet met twee toezichthouders van doen krijgt.
De toelichting maakt niet inzichtelijk of en hoe de handhaving in dergelijke gevallen
onderling wordt afgestemd. Deze onduidelijkheden en mogelijke overlappingen kunnen
effectief en uniform toezicht op de verordening bemoeilijken.

De Afdeling merkt op dat uit de memorie van toelichting onvoldoende blijkt op grond
van welke overwegingen toezichttaken bij zowel de ACM als de ILT zijn belegd, en hoe
deze taken zich onderling tot elkaar verhouden. Naar aanleiding van dit advies is
de gekozen verdeling van toezichtstaken opnieuw bezien en is op punten de memorie
van toelichting verduidelijkt.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn daarnaast opnieuw gesprekken gevoerd
met de ACM en de ILT over de uitvoerbaarheid, samenhang en afbakening van de toezichtstaken.
Daarbij is onderkend dat de oorspronkelijke verdeling van toezichtstaken, zoals de
Afdeling ook heeft gesignaleerd, de indruk kon wekken dat sprake is van gedeeltelijke
overlap, in het bijzonder waar het gaat om de toezichttaken op de verplichting van
online platforms op diens (steekproefsgewijze) controle van verklaringen van verhuurders.
Om deze onduidelijkheid weg te nemen en om effectief en uniform toezicht te bevorderen,
is de verdeling van toezichtstaken in nauw overleg met de ACM en de ILT gewijzigd.
Het toezicht van de ACM wordt uitgebreid met het toezicht op de verplichting voor
platforms om onjuiste verklaringen die bij steekproefsgewijze controles aan het licht
komen, te delen met de betrokken gemeenten en verhuurders (artikel 7, tweede lid,
van de verordening). Hiermee worden alle toezichttaken die zien op de controle van
verklaringen van verhuurders en de daarop gebaseerde verplichtingen geconcentreerd
bij één toezichthouder. Dit draagt bij aan een heldere taakafbakening en voorkomt
samenloop van toezicht tussen de ACM en de ILT op dit punt. De regering is de ACM
erkentelijk voor de bereidwilligheid om deze toezichtstaak toch op zich te nemen.

Het toezicht op het delen van verhuurdata dat volgt uit artikel 9 van de verordening
blijft belegd bij de ILT. Dit artikel is immers primair gericht op het ondersteunen
van gemeenten bij de handhaving van regels op het gebied van het behoud of de samenstelling
van de woonruimtevoorraad of het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving en
past derhalve onvoldoende bij de kernopgaven en maatschappelijke doelstellingen van
de ACM.

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn overeenkomstig gewijzigd.

De Afdeling adviseert de memorie van toelichting en, zo nodig, het wetsvoorstel aan
te passen om de beoogde organisatie van het toezicht te verduidelijken.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is tot slot gebruik gemaakt om enkele redactionele verbeteringen
in de memorie van toelichting aan te brengen. Tevens is het opschrift van het wetsvoorstel
gewijzigd zodat beter wordt voldaan aan aanwijzing 4.3 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer