Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk (V) van het ministerie van Buitenlandse Zaken

Nr. 6
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het begint met
het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door het parlement. Ieder jaar
stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daarom aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk V) van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken (BZ).

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Geld

2. Sturen op resultaten

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeert over deze
onderwerpen.

1. Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten.

De begrote uitgaven voor 2026 zijn € 16.648 miljoen. In de ontwerpbegroting 2025 was
de stand voor 2026 € 15.676 miljoen. Het verschil bedraagt dus + € 972 miljoen. Hieronder
lichten we een aantal grote beleidsmatige mutaties uit en geven aan welke toelichting
de Minister daarbij geeft in zijn begroting.

Tabel 1: Grote beleidsmatige mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting
2025

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x miljoenen euro)

% mutatie t.o.v. beleidsartikel

Toelichting op mutatie door Minister van BZ

2.6

Militaire steun aan Oekraïne

35,0

57%

Het kabinet stelt middelen beschikbaar voor militaire steun aan Oekraïne via het NAVO
Ukraine Comprehensive Assistance Package (UCAP).

3

Naleving sancties (amendement op ontwerpbegroting 2025)

7,0

0,04%

Het kabinet stelt middelen beschikbaar voor de instandhouding en verdere versterking van de sanctienaleving in Nederland.

7

Dekking amendement Bontenbal c.s. op ontwerpbegroting 2025

– 7,0

0,7%

De begroting van BZ is structureel verlaagd met € 7 miljoen ten behoeve van het terugdraaien
of verlagen van verschillende onderwijsbezuinigingen uit het Hoofdlijnenakkoord van
het demissionaire kabinet-Schoof

Relatief weinig beleidsuitgaven

De ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk V bevat relatief weinig beleidsuitgaven.
Dit komt omdat het grootste deel van de begroting bestaat uit EU-afdrachten en invoerrechten,
circa € 15 miljard, die via de begroting van het Ministerie van BZ lopen. Jaarlijks
worden deze afdrachten door verschillende technische mutaties aangepast, onder meer
als gevolg van ontwikkelingen van het bruto nationaal inkomen – bni (artikel 3.1,
+ € 237 miljoen) en het bijstellen van de invoerrechten die door de Nederlandse douane
worden geïnd en afgedragen aan de EU (artikel 3.6, + € 653 miljoen). Daarnaast worden
de apparaatskosten van zowel hoofdstuk 5 (Minister van BZ) en hoofdstuk 17 (Staatssecretaris
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp) in deze begroting opgenomen.

Grote kasschuif bij begrote ontvangsten 2026

De begrote ontvangsten bedragen in 2026 € 4.732 miljoen. De grootste beleidsmatige
ontvangstenmutatie is een voorziene kasschuif van € 1.294 miljoen van 2025 naar 2026
uit de Europese Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF). Nederland kan tot en met 2026
aanspraak maken op in totaal € 5,4 miljard uit de HVF. Van deze voor Nederland gereserveerde
ontvangsten is € 2,9 miljard onzeker. We komen hier in paragraaf 3 op terug.

Technische bijstellingen van HVF-ontvangsten zijn een zoekplaatje

Het totaal aan ontvangsten van de HVF voor 2024, 2025 en 2026 wordt jaarlijks door
middel van diverse technische bijstellingen aangepast. Deze bijstellingen zijn weliswaar
in de suppletoire begrotingen 2024 en 2025 kort toegelicht, maar vormen gezamenlijk
een zoekplaatje. In het lopende verantwoordingsonderzoek 2025 BZ en Financiën onderzoeken
we of de technische bijstellingen op een correcte wijze zijn verwerkt en op een navolgbare
wijze met uw Kamer zijn gecommuniceerd. We rapporteren hierover op woensdag 20 mei
2026.

Ontvangsten door verkoop vastgoed in 2026 flink hoger

De ontvangstraming op artikel 7.10 («Diverse ontvangsten») bedraagt voor 2026 € 481 miljoen.
Deze mutatie wordt in de ontwerpbegroting 2026 niet toegelicht. Het Ministerie van
BZ geeft aan dat dit bedrag de som is van de verwachte opbrengsten uit de verkoop
van een tiental panden.

2. Sturen op Resultaten

Doelen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbeveling om een aantal
specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleid voor de lange en korte termijn
te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze
op te nemen in de beleidsagenda in de begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens
de concrete resultaten van het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze
wijze kunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.

Wij hebben in deze ontwerpbegroting 2026 geen verwijzing naar doelstellingen brede
welvaart gevonden.

We stellen vast voorts dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidsprioriteiten
beperkt concrete doelen zijn geformuleerd. We geven ter illustratie enkele voorbeelden
van een formulering van een doelstelling in deze ontwerpbegroting:

Tabel 2: Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van Ministerie
van Buitenlandse Zaken

 

Doelformulering

Beleidsartikel

Toelichting AR

Goed voorbeeld

Het verlenen van goede consulaire diensten aan Nederlanders en het verstrekken van
reisdocumenten visumaanvragen. Indicator: «Doorlooptijden visumaanvragen: percentage
visumaanvragen kort verblijf dat binnen 15 dagen wordt afgehandeld». Hiervoor geldt
een streefwaarde van 85%

Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden, beleidsartikel 4

Dit beleidsartikel is voorzien van een kwantitatieve indicator.

Minder goed voorbeeld

Een effectieve Europese samenwerking om bij te dragen aan een slagvaardige, economisch
sterke, weerbare en concurrerende Unie

Effectieve Europese samenwerking, beleidsartikel 3

De Minister van BZ heeft hier vooral een stimulerende en financierende rol. Dit hoeft
het formuleren van kengetallen niet in de weg te staan

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn begroting ten grondslag ligt. De SEA
laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De Kamer kan
de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven welke
evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken in
de agenda. Wij zijn nagegaan:

a. of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is;

b. of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken
kent

c. Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek;

Uit de SEA blijkt dat niet voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijn uitgevoerd
of gepland. In de volgende paragraaf wijzen wij op de blinde vlekken.

De Minister maakt daarnaast niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties
zijn afgedekt. De Kamer krijgt daardoor geen duidelijk beeld van de mate van financiële
afdekking en van de resterende evaluatieopgave. Pas bij de opzet van de periodieke
rapportage (de zogenaamde Harbersbrief) wordt volledig inzichtelijk of alle geldstromen
zijn afgedekt.

b. Evidente blinde vlekken in de SEA; Oekraïne

Er zijn 3 onderwerpen niet geagendeerd voor evaluatieonderzoek:

• Oekraïne (artikel 2.6)

• Invoerrechten aan de Europese Unie (artikel 3.6)

• Grotere buitenlandse bekendheid met de Nederlandse cultuur (artikel 4.3)

Zoals in tabel 1 aangegeven betreft één van de beleidsmatige mutaties in de ontwerpbegroting
2026 extra budget voor steun aan Oekraïne. Op artikel 2.6 worden activiteiten voor
steun aan Oekraïne gebundeld, zoals de capaciteitsopbouw van de Oekraïense veiligheids-
en defensiesector en bijdragen aan het behoud van identiteitsbepalende cultuur in
Oekraïne. Voor 2026 is op dit artikel € 93 miljoen begroot. We achten dit onderwerp
relevant voor de oordeelsvorming van uw Kamer over de resultaten die de Minister met
de ter beschikking gestelde extra middelen haalt.

c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten; Nederlandse
buitenland- en veiligheidsbeleid en Wapenexport

Vorig jaar hebben wij u gewezen op een in 2025 geplande beleidsevaluatie naar de internationale
samenwerking ter bevordering van de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid. Deze
evaluatie is afgerond en met de Kamer gedeeld op 2 april 2025 (Tweede Kamer, vergaderjaar
2024–2025, 36 600 V, nr. 65). Wij adviseren u deze evaluatie voor uw agendering in overweging te nemen.

Gezien de actuele geopolitieke ontwikkelingen, de toenemende investeringen in de Defensie-industrie
en de maatschappelijke discussies over de conflicten in het Midden-Oosten vinden wij
de beleidsevaluatie die voor 2027 gepland staat naar de Nederlandse wapenexport ook
van bijzonder belang voor de Vaste Commissie Buitenlandse Zaken. De Minister geeft
aan behoefte te hebben aan onderzoek naar nieuwe keuzes in het wapenexportbeleid,
de effectiviteit van internationale samenwerking en de gevolgen voor de Defensie-industrie.
In het lopende verantwoordingsonderzoek 2025 doen wij onderzoek naar een hieraan verwant
thema, namelijk het Nederlandse exportcontrolebeleid voor de doorvoer van militaire
en dual-use goederen via Nederlands grondgebied. We rapporteren hierover op woensdag 20 mei 2026.

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiële risico’s
en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. In onderstaande tabel
schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoe de Minister deze aanpakt.

Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van Buitenlandse
Zaken

Risico-omschrijving

Bron

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop risico wordt aangepakt

Onzekerheid over ontvangst van € 2,9 miljard uit het HVF

Rapport bij het Jaarverslag Buitenlandse Zaken 2024

Ja

Het niet behalen van mijlpalen en doelstellingen zou kunnen leiden tot budgettaire
tegenvallers

Onvoldoende inzicht in bezuinigingen ambtenarenapparaat (kerndepartement en posten)

Rapport bij het Jaarverslag Buitenlandse Zaken 2024

Ja

Sluiting van 5 ambassades en 2 consulaten-generaal. Op een later moment wordt besloten
over de sluiting van nog 4 ambassades

Onduidelijk of en hoe voorgenomen bezuinigingen op de EU-afdrachten met € 1,6 miljard
per jaar (vanaf 2028) worden gerealiseerd

Hoofdlijnenakkoord demissionair Kabinet-Schoof

Nee

De voorgenomen bezuiniging is in de Miljoenennota 2025 ingeboekt. Het CPB waarschuwt
dat Nederland deze bezuiniging niet zomaar kan afdwingen, omdat de hoogte van de afdrachten
afhangt van de omvang van de Europese begroting, afspraken in het eigenmiddelenbesluit
(EMB) en de economische ontwikkelingen.

Geen goed zicht op hoeveel en welke verplichtingen (€ 11.596 miljoen) zijn aangegaan,
noch welke voorschotten (€ 980 miljoen) precies zijn verstrekt met publiek geld

Rapport bij het Jaarverslag Buitenlandse Zaken 2024

Nee

Het Ministerie van BZ voert het verbeterplan uit dat is opgesteld naar aanleiding
van het ingestelde bezwaar d.d. 2 april 2025 van de Algemene Rekenkamer. Wij doen
hier in ons lopende verantwoordingsonderzoek BZ opnieuw onderzoek naar. Dit publiceren
we op de derde woensdag van mei 2026.

Onzekerheid over ontvangst van € 2,9 miljard uit het HVF

De Europese Unie heeft in 2020 de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF) opgericht,
ook wel het Europees herstelfonds of Coronaherstelfonds genoemd. Als lidstaten een
beroep op het HVF willen doen, zijn zij verplicht om een Herstel- en Veerkrachtplan
(HVP) in te dienen. Het Nederlandse HVP bestaat uit 22 hervormingen en 28 investeringen,
en omvat 131 mijlpalen en doelstellingen. Deze moeten in augustus 2026 bereikt zijn.
Het gaat om maatregelen op diverse beleidsterreinen, zoals de subsidieregeling Sanering
varkenshouderijen, de Woningbouwimpuls, de Hervorming pensioenstelsel tweede pijler,
Arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen, en de Aanpak schijnzelfstandigheid.
Van de € 5,4 miljard die voor Nederland is gereserveerd, is inmiddels op basis van
2 betaalverzoeken € 2,5 miljard ontvangen. Of Nederland de overige € 2,9 miljard uit
de nog resterende 3 betaalverzoeken volledig zal ontvangen, hangt vooral af van de
vraag of Nederland de overige mijlpalen en doelstellingen bereikt binnen de looptijd
van het HVF. Of dit gaat lukken, is onzeker. In figuur 1 laten we zien dat de komende
3 betaalverzoeken elkaar snel opvolgen, waardoor het risico bestaat dat niet voldaan
kan worden aan alle voorwaarden.

Figuur 1 Planning betaalverzoeken HVF

Deze figuur is tevens gepubliceerd in ons Rapport bij het Jaarverslag 2024 Buitenlandse Zaken.

Minister van BZ maakt financieel risico niet duidelijk

Nederland heeft ervoor gekozen de verwachte baten van het HVP in hun geheel op sub-artikel 3.11 (Europees herstelfonds) van de begroting
van het Ministerie van BZ op te nemen. Daarbij is geen rekening gehouden met onzekerheden.
De eerder opgetreden vertragingen hadden gevolgen voor de ontvangsten van Nederland
uit de HVF in 2023 en 2024. Dit heeft de Minister van BZ door middel van kasschuiven
(het in een begroting overhevelen van geld van het ene naar het andere jaar) zichtbaar
gemaakt. Vanwege de verwachte vertraging bij het derde betaalverzoek heeft de Minister
de verwachte opbrengst uit dit betaalverzoek doorgeschoven naar 2026.

Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijk gevolgen hebben
voor de raming (begroting) en het bereiken van afgesproken resultaten.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris