Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Piri en Tseggai over de uitspraak van het Europese Hof van Justitie over het feit dat het Nederlands sanctiebeleid bij niet tijdig halen van het inburgeringsexamen in strijd is met het Europees recht

Antwoord van Staatssecretaris Nobel (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen
26 juni 2025). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 1423.

Vraag 1

Bent u bekend met de uitspraak van het Europese Hof van Justitie waarin wordt gesteld
dat de Nederlandse overheid statushouders niet mag beboeten wanneer ze niet op tijd
slagen voor hun inburgeringsexamen?1

Antwoord 1

Het arrest is mij bekend.1

Vraag 2

Welke consequenties verbindt u aan deze uitspraak?

Antwoord 2

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft uitspraak gedaan over
onderdelen van de inburgering van asielstatushouders. Het is nu aan de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: Afdeling) om uitspraak te doen in onderhavige rechtszaak.
Deze uitspraak gaat helpen bij de duiding van het Hof-arrest; ik wacht de uitspraak
af.

In afwachting van de uitspraak van de Afdeling zag mijn ambtsvoorganger zich genoodzaakt
in de uitvoering geen onomkeerbare besluiten te nemen. Uit voorzorg houdt DUO besluiten
over de oplegging van boetes bij verwijtbare termijnoverschrijding tot nader order
aan voor asielstatushouders die inburgeringsplichtig zijn onder de Wi2013 en de Wi2021.
Voor asielstatushouders onder de Wi2013 houdt DUO tevens besluiten aan over de terugbetaling
van de lening bij verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn (dit is bij
de Wi2021 niet aan de orde aangezien asielstatushouders een kosteloos inburgeringsaanbod
van de gemeente krijgen).

Ik ga de (extra) mogelijkheden in kaart brengen voor prikkels om de inburgering te
voltooien. Inburgeren is immers belangrijk en niet vrijblijvend.

Vraag 3

Kunt u een overzicht geven van de boetemomenten in de Wet inburgering 2013 en de Wet
inburgering 2021? Klopt het dat deze momenten als gevolg van de uitspraak van het
Europese Hof van Justitie uit de wetten moeten worden gehaald? Zo ja, op welk termijn
bent u voornemens dit te doen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 3

Bijlage 1 bevat het gevraagde overzicht van boetemomenten voor beide wetten.

Nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan, zal ik mij beraden op wat er structureel
nodig is.

Vraag 4

Kunt u aangeven hoeveel statushouders een boete hebben gehad of de lening terug hebben
moeten betalen onder de wet inburgering 2013 en onder de Wet inburgering 2021, omdat
zij niet tijdig voldeden aan de inburgeringeis? Wat betekent de uitspraak voor deze
mensen?

Antwoord 4

Uit opgave van DUO blijkt dat onder de Wet inburgering 2013 (hierna: Wi2013) sinds
de inwerkintreding per 1 januari 2013 in totaal 4.025 asielstatushouders een of meerdere
boetes hebben gekregen (peildatum 1 februari 2025). Dat is circa 3,5% van het totaal
aantal asielstatushouders onder de Wi2013.

Uit cijfers van DUO blijkt dat onder de Wi2013 afgerond 2.100 asielstatushouders de
sociale lening definitief (naar draagkracht) dienen terug te betalen (peildatum 1 februari
2025). Aan in totaal ruim 120.000 asielstatushouders onder de Wi2013 is een sociale
lening toegekend.

DUO heeft nog nauwelijks boetes hoeven opleggen aan inburgeringsplichtigen onder de
Wet inburgering 2021 (hierna: Wi2021), aangezien op dit moment de inburgeringstermijn
slechts voor een gering aantal inburgeraars kortgeleden is verlopen. Uit de Statistiek
Wet Inburgering (SWI) 2024 van het CBS blijkt dat gemeenten in de praktijk in een
beperkt aantal gevallen boetes opleggen vanwege verwijtbaar niet meewerken aan de
inburgering (<300).

Vraag 5

Klopt het dat in afwachting van deze uitspraak in de zomer van 2024 is besloten de
boetes en de terugbetaling van leningen op te schorten? Zo ja, is bekend wat het effect
daarvan is geweest om de inburgeringsaantallen?

Antwoord 5

Ja, het klopt dat is besloten om de invordering van leningen en boetes voor besluiten
die op of na 15 maart 2023 zijn genomen, te pauzeren. Daar is uw Kamer met de Uitvoeringbrief
inburgering van december 2023 over geïnformeerd.2 Het effect van deze maatregel op de inburgeringsaantallen is niet geïsoleerd te
bepalen en derhalve niet bekend.

Vraag 6

Klopt het dat Nederland een van weinige landen is waarbij inburgeraars worden beboet
als zij niet voldoen aan de inburgeringseisen? Kunt u aangeven door middel van welke
(positieve) maatregelen andere Europese landen statushouders stimuleren om aan de
inburgeringeis te voldoen?

Antwoord 6

Nederland is niet het enige land waar inburgeraars kunnen worden beboet als zij niet
voldoen aan de inburgeringseisen. Naast Nederland hebben in ieder geval ook België,
Oostenrijk en Tsjechië geregeld dat er een mogelijkheid bestaat tot het opleggen van
boetes bij onvoldoende deelname aan taalcursussen (in welke mate zij dat ook daadwerkelijk
doen, is mij niet bekend).3 Andere landen, waaronder Duitsland, hebben in hun wetgeving andere maatregelen opgenomen,
zoals een korting op de uitkering. Het Duitse stelsel bevat naast sancties ook positieve
prikkels. Zo kunnen asielstatushouders die taalniveau C1 na drie jaar behalen eerder
in aanmerking komen voor een permanente verblijfsvergunning.

Vraag 7

Kunt u aangegeven op welke wijze statushouders kunnen aantonen dat zij al geïntegreerd
zijn en dus vrijgesteld moeten worden van het verplichte examen?

Antwoord 7

Asielstatushouders kunnen momenteel op verschillende manieren aantonen dat zij al
geïntegreerd zijn.

Een statushouder hoeft niet in te burgeren wanneer hij aantoonbaar voldoende ingeburgerd
is. De eisen daarvoor zijn dat een persoon minimaal tien jaar in Nederland verblijft,
minimaal vijf jaar betaald werk of vrijwilligerswerk heeft verricht, en uit een gesprek
met DUO blijkt dat de persoon spreekvaardigheid en luistervaardigheid op het niveau
van het inburgeringsexamen beheerst. Tot aan 1 maart zijn er circa tachtig gesprekken
gevoerd en zijn vijf personen op deze grond ontheven van de inburgeringsplicht.

Daarnaast hoeft een persoon niet in te burgeren wanneer hij vrijgesteld wordt van
de inburgeringsplicht op grond van een diploma of een ander document waaruit blijkt
dat hij de vaardigheden en kennis heeft op minimaal het vereiste niveau van de inburgeringsplicht.
DUO geeft aan dat onder de Wi2013 aan circa 3% van de inburgeraars een vrijstelling
op deze grond is verleend.

Vraag 8

Kunt u nader toelichten wat u bedoelt met uw reactie op de uitspraak, waarbij u stelt
dat «het nog te vroeg» is om conclusies te verbinden aan de uitspraak van het Hof?
Klopt het dat de regering eerder is gewezen op de tegenstrijdigheid van de beide wetten
inburgering met Europese regelgeving specifiek op dit punt?

Antwoord 8

Kort na het verschijnen van het arrest van het Hof heeft de toenmalige Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid aangegeven dat het nog te vroeg is om hier conclusies aan
te verbinden, omdat zij het belangrijk vond dit arrest nauwgezet in zijn totaliteit
te bezien en geen overhaaste conclusies te trekken. Bij de duiding had zij de uitspraak
willen betrekken die de Afdeling nu zal doen in het onderhavige geding.

De Afdeling heeft op 15 maart 2023 prejudiciële vragen gesteld aan het Hof. Dit heeft
de regering opgevat als een signaal dat de Afdeling twijfels heeft over de verenigbaarheid
van enkele onderdelen van de Wi2013 met de Europese Kwalificatierichtlijn. Hier is
naar gehandeld. Voor asielstatushouders is de invordering van leningen en het innen
van boetes voor besluiten die op of na 15 maart 2023 zijn genomen, gepauzeerd (zie
ook antwoord op vraag 5).

Vraag 9

Herinnert u zich dat er, mede naar aanleiding van de toeslagenaffaire en de hardheden
in de Wet inburgering 2013, is besloten om het mogelijk te maken dat een lening bij
een verwijtbare termijnoverschrijding (gedeeltelijk) kwijtgescholden konden worden?2 Zo ja, hoe verklaart u dat bij dit bij deze zaak niet is toegepast?

Antwoord 9

Ja, ik herinner mij dat. Sinds 1 januari 2022 is bij verminderde verwijtbaarheid op
aanvraag gedeeltelijke kwijtschelding van de terug te betalen lening mogelijk. Dit
is een van de verbeteringen in de Wi2013, waar uw Kamer bij brief van 12 oktober 2021
over is geïnformeerd.5

Ik kan geen uitspraken over individuele gevallen doen. In het algemeen kan ik wel
zeggen dat verminderde verwijtbaarheid afhankelijk is van de periode van termijnoverschrijding
en het aantal behaalde examenonderdelen binnen de inburgeringstermijn. Een belangrijke
voorwaarde is dat de voormalige inburgeraar binnen de (verlengde) inburgeringstermijn
grotendeels heeft voldaan aan de vereisten die zijn gesteld aan de inburgeringsplicht.
Dit betekent dat hij op het moment van het aflopen van de inburgeringstermijn nog
maximaal twee (examen)onderdelen van het inburgeringsexamen hoeft te behalen. Daarnaast
worden voorwaarden gesteld aan de termijn waarbinnen alsnog is voldaan aan de inburgeringsplicht.
Deze termijn bedraagt zes maanden. Tot slot kan er besloten worden tot gedeeltelijke
kwijtschelding op grond van bijzondere individuele omstandigheden of als er sprake
is van een onevenredige uitkomst.

Bijlage 1 Overzicht boetes Wi2013 en Wi2021

Onder de Wi2013 kan DUO alleen bestuurlijke boetes opleggen in het geval dat inburgeraars
niet tijdig aan hun inburgeringsverplichtingen voldoen. De Wi2021 geeft zowel gemeenten
als DUO de verantwoordelijkheid om bestuurlijke boetes op te leggen. In het overzicht
is voor de Wi2021 aangegeven welke overschrijdingen door gemeenten of door DUO bestuurlijk
beboet kunnen worden. In het Besluit Inburgering 2021 zijn de gemeentelijke boetes
uitgewerkt.

Beschrijving

Wi2013

Wi2021

Wie

Niet tijdig afronden participatieverklaringstraject

Boete van maximaal € 340 na één jaar (art. 34 onderdeel a Wi2013)

Boete van maximaal € 340 na einde inburgeringstermijn (art 26. lid 1, onderdeel b
Wi2021)

DUO

 

Jaarlijkse herhaling boete tot PVT is afgerond (art. 34 onderdeel b Wi2013)

Tweejaarlijkse herhaling boete tot PVT is afgerond (art 24 lid 4 Wi2021)

 

 

Terugbetaling lening en geen recht meer op lening (art. 16, lid 2 a Wi2013)

 
 

Niet meewerken aan brede intake

 

Boete van maximaal € 250 gedurende inburgeringstermijn (art. 26 lid 1 onderdeel a
Wi2021)

Gemeente

Niet meewerken aan inburgeringstraject

 

Boete van maximaal € 800 gedurende inburgeringstermijn (art. 26 lid 1 onderdeel c
Wi2021)

Gemeente

 
 

De eerste boete bedraagt € 50 (art 7.1, lid 2 Bi2021)

 

 
 

Verhoging boete met 100% tot een bedrag van maximaal € 800 (art. 7.1 lid 4 Bi2021):

– opzet: 100%

– grove schuld: 75%

– geen opzet of grove schuld: 50%

– verminderde verwijtbaarheid: 25%

 

Niet afronden MAP binnen inburgeringstermijn

 

Boete van maximaal € 340 na einde inburgeringstermijn (art. 26 lid 1 onderdeel b Wi2021)

DUO

 
 

Tweejaarlijkse herhaling boete tot MAP is afgerond (art 24. lid 4 Wi2021)

 

Verwijtbaar niet voldoen aan inburgeringsplicht

Boete van maximaal € 1.250 na einde inburgeringstermijn (art. 34 onderdeel c Wi2013)

Boete van maximaal € 1.000 na einde inburgeringstermijn (art. 26 lid 1 onderdeel d
Wi2021)

DUO

 

Herhaling iedere twee jaar boete tot inburgeringsplicht is afgerond (art. 34 onderdeel
d Wi2013)

Herhaling boete tot MAP en of PVT is afgerond (art. 24 Wi2021) dan wel tot afronding
leerroute (art. 25 Wi2021)

 

 

Matigingsgronden vastgelegd in beleidsregel matiging boete

Matigingsgronden vastgelegd in bijlage 6A (B1-route), 6B (onderwijsroute) en 6C (Z-route)

 

 

Geen kwijtschelding lening voor asielgerechtigden.

 
 

 

Gronden voor gedeeltelijke kwijtschelding (art 4.16a Ri2013)

 
 

Maximum aan gemeentelijke boetes

 

Maximum totaal opgelegde gemeentelijke boetes € 2.400 in inburgeringstermijn en verlengde
termijn en in nieuwe termijn (art. 7.1 lid 5 Bi2021):

– € 400 bij een nieuwe termijn van 6 mnd

– € 800 bij een nieuwe termijn van een jaar

– € 1.200 bij een nieuwe termijn van 1,5 jaar

– € 1.600 bij een nieuwe termijn van 2 jaar

Gemeente

Samenloop boete en verlaging bijstand

 

Opleggen boete blijft achterwege als voor zelfde gedraging bijstand is verlaagd op
grond art. 18 of 18b Participatiewet (art. 27 Wi2021

Gemeente

Samenloop boete en intrekking verblijfsvergunning

Geen boete in geval afwijzing verlenging of intrekking verblijfsvergunning (art. 31
lid 2 Wi2013)

Geen boete in geval afwijzing verlenging of intrekking verblijfsvergunning (art. 25
lid 3 Wi2021)

DUO

Geen aanspraak meer op lening

Geen aanspraak op lening 6 jaar na verstrijken inburgeringstermijn of verlengde inburgeringstermijn
(art. 16 lid 2, onderdeel b Wi2013)

Geen aanspraak op lening 6 jaar na verstrijken inburgeringstermijn of verlengde inburgeringstermijn
(art. 20 lid 2, onderdeel a Wi 2021)

DUO