Advies Afdeling advisering Raad van State : Advies Afdeling advisering Raad van de State over aanbevelingen ter bevordering van de wetgevingskwaliteit

Nr. 5
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2025

In april 2021 heeft de Afdeling advisering een brief gestuurd naar de demissionair
Minister-President met aanbevelingen ter bevordering van de wetgevingskwaliteit. Die
aanbevelingen hadden vooral betrekking op de regering en de departementale voorbereiding
van wetgeving, in nauwe samenhang met beleid en uitvoering.1 In deze brief stelt de Afdeling advisering een ander aspect van de wetgevingskwaliteit
aan de orde, waarbij de Tweede Kamer een cruciale rol vervult, namelijk de amendering
van een wetsvoorstel.

De Afdeling advisering adviseert tijd en ruimte te nemen voor de zorgvuldige voorbereiding
van amendementen. In de praktijk is het gebruikelijk dat amendementen pas kort voor,
tijdens, of zelfs na de plenaire behandeling worden ingediend. Als gevolg van de tijdsdruk
bestaat er voor de Tweede Kamer vaak onvoldoende gelegenheid om een ingediend amendement
op zijn consequenties te kunnen doordenken voor de samenleving, (individuele of groepen)
burgers en uitvoeringsorganisaties. Ook kunnen door tijdsdruk de financiële consequenties
niet voldoende in beeld komen.

Amendementen vervullen een belangrijke rol in het wetgevingsproces. Het recht van
amendement van de Tweede Kamer draagt bij aan een evenwichtige verdeling van de wetgevende
bevoegdheden over regering en parlement. Daarmee hebben regering en parlement ook
een gedeelde verantwoordelijkheid voor het waarborgen van de wetgevingskwaliteit,
ook die van de amendementen. Wetgevingskwaliteit is een actueel en urgent thema. Dat
blijkt bijvoorbeeld uit het rapport van de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid
en Dienstverlening. In dit rapport reflecteert de Tweede Kamer op (onder meer) haar
wetgevende taak, en de tijdsdruk die daarbij een rol speelt.2

In de recent verschenen eerste editie van de Staat van de Wetgevingskwaliteit, wordt
ook aandacht geschonken aan het aspect «tijd» als onderdeel van de «kwaliteit van
de wetgeving». Opgemerkt wordt dat soms de rust en ruimte ontbreken om uit te zoomen
en om de gevolgen van voorgestelde wetgeving goed in kaart te brengen. Gewezen wordt
op haastig voorbereide wetsvoorstellen van regeringszijde en amendementen op wetsvoorstellen
die soms onder grote tijdsdruk worden gemaakt. Beide kunnen onbedoelde gevolgen hebben.
Vastgesteld wordt dat het aan regering en parlement is om voldoende rust in te bouwen
om de gevolgen voor burgers en de uitvoering in beeld te krijgen en dat een constructieve
samenwerking tussen de regering en het parlement daarbij essentieel is.3

In deze brief gaat de Afdeling advisering eerst in op de verhouding tussen wetgevingskwaliteit
en amendementen. Hierop volgt een beschrijving van eerdere aanbevelingen tot versterking
van de wetgevingskwaliteit van amendementen. Daarna volgen nog enkele nadere aanbevelingen.

Wetgevingskwaliteit en amendementen

In het wetgevingsproces geldt (onder meer) het beginsel van zorgvuldige voorbereiding
om de wetgevingskwaliteit te waarborgen.4 Dit komt tot uitdrukking in de tijd die wordt genomen in de departementale voorbereidingsfase
en de diverse kwaliteitswaarborgen die daarin zijn verankerd om wetgeving zorgvuldig
voor te bereiden. Zo wordt (onder meer) gebruikgemaakt van de Aanwijzingen voor de
regelgeving en het Beleidskompas. Ook worden uitvoeringsorganisaties in de gelegenheid
gesteld om uitvoeringstoetsen uit te brengen, en worden uitgebreide consultatierondes
gehouden om zoveel mogelijk de gevolgen van wetgeving voor de samenleving, (individuele
of groepen) burgers en uitvoeringsorganisaties in beeld te brengen. Daarnaast draagt
de Afdeling advisering bij aan het waarborgen van de wetgevingskwaliteit met haar
adviezen, voordat wetgeving wordt behandeld in de Tweede Kamer. Daarbij maakt de Afdeling
advisering gebruik van het beoordelingskader.5

Deze kwaliteitswaarborgen gelden niet voor amendementen. Leden van de Tweede Kamer
maken vaak gebruik van het recht van amendement om wetsvoorstellen te wijzigen. In
2024 betrof dit 919 amendementen, waarvan 217 zijn aangenomen. Een forse stijging
in vergelijking met 2023, waarin 676 amendementen zijn ingediend en 155 amendementen
zijn aangenomen.6 Volgens het Reglement van orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal mogen amendementen
al worden ingediend vanaf het moment dat een wetsvoorstel in handen van een commissie
is gesteld.7 Maar in de praktijk is het gebruikelijk dat amendementen pas kort voor of tijdens
de plenaire behandeling worden ingediend, bijvoorbeeld omdat door verschillende fracties
nog over de precieze tekst wordt onderhandeld.

Aan het indienen van deze «amendementen van het laatste uur» kleven risico’s, omdat
– meer nog dan bij eerder ingediende amendementen – tijdsdruk hier een grote rol speelt.
En tijdsdruk kan ook consequenties voor de kwaliteit van het wetsvoorstel hebben.
Later kan blijken dat amendementen eigenlijk niet goed passen binnen het wetsvoorstel
of het rechtssysteem, of dat zij op gespannen voet staan met hoger recht of de vereiste
uitvoerbaarheid. Een praktisch gevolg van de tijdsdruk is dat er voor de Tweede Kamer,
maar ook voor de Minister(s) vaak onvoldoende gelegenheid bestaat om een ingediend
amendement op zijn consequenties te kunnen doordenken voor de samenleving, (individuele
of groepen) burgers en uitvoeringsorganisaties. Ook kunnen door tijdsdruk de financiële
consequenties niet voldoende in beeld komen. Op die manier ontstaat spanning tussen
tijd en (wetgevings)kwaliteit, omdat de concrete gevolgen niet goed kunnen worden
ingeschat.

Dat het voorgaande niet slechts een denkbeeldig risico is, bleek onder meer bij het
Belastingplan BES-eilanden 2025. De Afdeling advisering ontving ter advisering een
novelle op dat voorstel, waarbij een aangenomen amendement weer werd teruggedraaid
omdat het ongewenste uitkomsten had voor lagere inkomens.8 Eerder vorig jaar was de Afdeling advisering om advies gevraagd over twee – tijdens
het plenaire debat ingediende – amendementen bij de behandeling van de wijziging van
de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren
en de Wet op de Raad van State in verband met het belang van integere, onafhankelijke
en onpartijdige rechtspraak.9 De twee amendementen strekten ertoe om het verbod op functiecombinatie van rechters
uit te breiden naar leden van gemeenteraden, provinciale staten en waterschappen.10 Zonder debat over het advies en over het door de Minister ingenomen standpunt is
één van de amendementen aanvaard en de andere verworpen.

Eerder heeft de Afdeling advisering op verzoek advies uitgebracht over amendementen
die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, maar die in het licht van de kwaliteit van
wetgeving minder gelukkig bleken met het oog op hun uitvoerbaarheid.11

Daarnaast komt het voor dat de Tweede Kamer via een amendement op een begrotingswet
een andere (inhoudelijke) wet wijzigt.12 Hoewel volgens het «Grote Begrotingsboek»13 van de Tweede Kamer het strikt genomen mogelijk is om een andere wet te wijzigen
met een begrotingswet, kleven hieraan risico’s en past dit slecht bij het karakter
en in de systematiek van begrotingswetten.14 Begrotingswetten zien naar hun aard op begrotingen en niet op andere inhoudelijke
onderwerpen. Zij doorlopen een korte afwijkende wetgevingsprocedure, waarbij tijdsdruk
een grote rol kan spelen. Daarbij gelden niet de hiervoor genoemde kwaliteitswaarborgen,
die wel bij andere (inhoudelijke) wetten gelden.

Dat betekent dat de implicaties van – zelfs op het eerste gezicht eenvoudige en overzichtelijke
– wijzigingen van andere wetsvoorstellen die in een amendement op een begrotingswet
worden voorgesteld, niet optimaal kunnen worden doordacht. Uiteindelijk kan dat bijvoorbeeld
leiden tot onduidelijkheid over de uitvoerbaarheid van het amendement.15 De procedureregels die bij de totstandkoming van een begrotingswet ontbreken, hebben
een wezenlijke functie bij de waarborging van de wetgevingskwaliteit.

Juist in het licht van de inspanningen die in het kader van het verbeteren van de
wetgevingskwaliteit worden verricht, is het goed om te bezien in hoeverre dergelijke
voorvallen verder kunnen worden beperkt. In aanvulling op de initiatieven die op dit
vlak reeds door het parlement worden ontplooid vraagt de Afdeling advisering daarom
aandacht voor aanvullende procedurele waarborgen en kwaliteitswaarborgen voor amendementen.

Eerdere aanbevelingen ter versterking wetgevingskwaliteit amendementen

De Tweede Kamer heeft al eerder een aanzet gegeven en veelbelovende activiteiten ontplooid
om de wetgevingskwaliteit van amendementen te bevorderen, die van belang zijn om hier
te noemen. De werkgroep Versterking functies Tweede Kamer heeft verschillende relevante
aanbevelingen gedaan die kunnen bijdragen aan versterking van de wetgevingskwaliteit
die ook betrekking (kunnen) hebben op amendementen. Zo heeft de werkgroep erop gewezen
dat de tijd tussen de commissiefase en de plenaire behandeling van een wetsvoorstel
kan worden benut voor de voorbereiding van amendementen. Er is dan voldoende tijd
om intern advies te vragen over zowel juridisch-technische als inhoudelijke aspecten
van de voorgenomen amendementen.

Daarnaast is aanbevolen amendementen uiterlijk bij aanvang van het plenaire wetgevingsdebat
in te dienen en pas een week ná de behandeling van het wetsvoorstel over de amendementen
en het wetsvoorstel te stemmen. Deze «bezinningsweek» zou dan kunnen worden gebruikt
om amendementen tegen elkaar af te wegen en zo nodig nader advies te vragen.16 In de Eindmonitor merkt de werkgroep op dat van verschillende van deze aanbevelingen
inmiddels werk is gemaakt, maar dat structurele aandacht nodig blijft. Zo is in het
kader van bijvoorbeeld de wetsvoorstellen Wet toekomst pensioenen en de Tijdelijke
wet transitiefonds landelijk gebied en natuur eerst gestemd over de amendementen en
op een later moment over het wetsvoorstel.17

Ook de werkgroep Voor een Kamer die Werkt heeft aanbevolen om de norm te hanteren
dat op de tweede dinsdag na afronding van de behandeling van een wetsvoorstel en de
amendementen wordt gestemd, zodat er voldoende tijd is voor reflectie en kwalitatieve
controle.18

Verder hebben de rapporteurs wetgevingskwaliteit van de Tweede Kamer erop gewezen
dat het aanbeveling verdient om zo vroeg mogelijk te beginnen met de voorbereiding
van amendementen en deze tijdig in te dienen, met het oog op deugdelijkheid, kwaliteit
en inpasbaarheid.19 Met de rapporteurs wetgevingskwaliteit, onderschrijft de Afdeling advisering het
belang van deze «overdenkingsperiode».

Voorts heeft de Tweede Kamer de Tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele
toetsing ingesteld, die kan adviseren over de grondrechtelijke en constitutionele
aspecten van wetsvoorstellen. Deze commissie kan ook om advies worden gevraagd over
kwesties van grondrechtelijke of constitutionele aard over amendementen.20

In de al eerdergenoemde brief van 19 april 2021 (zie de bijlage) heeft de Afdeling
advisering ook aandacht gevraagd voor de positie van de Tweede en Eerste Kamer in
het wetgevingsproces. Zo is daarin gewezen op de mogelijkheid om in een vroeg stadium
met de regering te overleggen over de hoofdlijnen van beleid en wetgeving. Door deze
eerdere betrokkenheid van het parlement kan het politieke besluitvormingsproces worden
gefaciliteerd. Verder heeft de Afdeling advisering – in het kader van de uitvoerbaarheid
van wetgeving – gewezen op mogelijke wijzigingen van de Reglementen van Orde ten aanzien
van het zelfstandig met de regering bespreken van de gevolgen van wetgeving voor die
uitvoering. Briefings en hearings zouden verder meer inzicht kunnen geven in de uitvoeringsaspecten
en gevolgen van voorgenomen beleid of wetgeving.

Ook kan in dit verband nog worden gewezen op de door de Afdeling advisering uitgebrachte
voorlichting over de ministeriele verantwoordelijkheid en ambtelijke bijstand.21 In die voorlichting wijst de Afdeling advisering erop dat de ambtelijke bijstand
bijdraagt aan de kwaliteit van wetgeving, wat in het gezamenlijke belang is van parlement
en regering. Dankzij deze bijstand kunnen Kamerleden bovendien een goede invulling
geven aan hun grondwettelijke recht om zelf wetsvoorstellen te maken of te wijzigen.

Aanbevelingen tot verdere versterking wetgevingskwaliteit amendementen

Voortbordurend op de hiervoor beschreven aanbevelingen, ziet de Afdeling advisering
aanknopingspunten om de wetgevingskwaliteit van amendementen verder te versterken.
Zij doet daartoe de volgende aanbevelingen:

I. Toets amendementen expliciet op wetgevingskwaliteit.

Hiervoor is benadrukt dat ook voor amendementen de wetgevingskwaliteit essentieel
is. Tegen die achtergrond is het van belang om de tijd te nemen en rust in te bouwen
om te toetsen of de amendementen voldoen aan de wetgevingskwaliteitseisen, en te bezien
op welke wijze die toetsing binnen de procedures van de Tweede Kamer verder kan worden
versterkt. In het bijzonder moet bij die toetsing de nadruk worden gelegd op de constitutionaliteit,
de verenigbaarheid met ander hoger recht, de uitvoerbaarheid en de gevolgen van amendementen.
Daarbij moeten ook zoveel mogelijk de financiële consequenties, en de gevolgen voor
de samenleving, (individuele of groepen) burgers en uitvoeringsorganisaties in beeld
worden gebracht.

II. Neem de resultaten van deze toets op in de toelichting bij een amendement.

Als in die toelichting – net als in de memorie van toelichting bij wetsvoorstellen
– expliciet aandacht wordt besteed aan onder meer de constitutionaliteit, de verhouding
tot ander hoger recht, de uitvoerbaarheid en de (financiële of materiële) gevolgen
van een amendement, zal het voor het parlement én voor de betrokken Minister(s) gemakkelijker
zijn om dat amendement op zijn merites te beoordelen.

III. Neem in overweging die toetsing te laten plaatsvinden tussen de commissiefase en de
plenaire behandeling van een wetsvoorstel.

Volgens de werkgroep Versterking functies Tweede Kamer zou de «overdenkingsperiode»
kunnen worden aangewend om amendementen goed voor te bereiden en zoveel mogelijk de
gevolgen voor de samenleving, (individuele of groepen) burgers en uitvoeringsorganisatie
in beeld te brengen. Als blijkt dat de uitvoerbaarheid en de gevolgen van een amendement
een nadere analyse vergt, kan de periode worden benut voor het verkrijgen van extra
informatie op dit vlak, bijvoorbeeld door middel van briefings of hearings of door
te verzoeken om een uitvoeringstoets van de relevante uitvoeringsorganisatie. Bij
vragen over de verhouding tot constitutionaliteit en ander hoger recht, kan de periode
worden benut om advies te vragen bij de Tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele
toetsing of de Afdeling advisering te vragen om voorlichting. Indien méér tijd nodig
is om de wetgevingskwaliteit van een amendement te onderzoeken, zou de stemming over
de amendementen en het wetsvoorstel moeten worden uitgesteld. Op den duur zou kunnen
worden overwogen om de overdenkingsperiode te verankeren in het Reglement van Orde
van de Tweede Kamer.

IV. Overweeg in het kader van een integrale toetsing van amendementen voorlichting te
vragen bij de Afdeling advisering over nog niet door de Tweede Kamer aangenomen amendementen.

De Afdeling advisering kan, mede in het licht van de elementen van wetgevingskwaliteit
waarop het verzoek om voorlichting betrekking heeft, het amendement beoordelen aan
de hand van het integrale beoordelingskader. Vervolgens is het ten behoeve van een
ordentelijke besluitvorming van belang dat voorafgaand aan de stemming over de amendementen
een inhoudelijk debat kan plaatsvinden over de door de Afdeling advisering uitgebrachte
voorlichting, ongeacht of deze gevraagd is door de Kamer of door de betrokken bewindspersoon22

V. Overweeg als Eerste Kamer voorlichting te vragen bij door de Tweede Kamer (ingrijpend)
gewijzigde wetsvoorstellen indien over de betreffende amendementen geen voorlichting
is gevraagd door de Tweede Kamer of de betrokken bewindspersoon.

De Eerste Kamer kan het bij haar aanhangige wetsvoorstel slechts in zijn geheel aannemen
of verwerpen. Het vragen van (een integraal) advies zou dan ook een dubbele advisering
in het wetgevingsproces betekenen met alle daaraan verbonden gevolgen qua tijd en
in relatie tot de constitutionele positie van de Senaat. Voorstelbaar is wel dat op
een wetsvoorstel in de Tweede Kamer (ingrijpende) amendementen zijn aangenomen, waarvan
de Eerste Kamer wil weten hoe zij zich tot elkaar verhouden en in hoeverre de strekking
van het oorspronkelijke wetsvoorstel erdoor wordt gewijzigd.23 Ook kunnen naar aanleiding van de wijzigingen mogelijke vragen rijzen over de innerlijke
consistentie, de uitvoerbaarheid en de effectiviteit van het gewijzigde wetsvoorstel.
Antwoord op zulke vragen kan behulpzaam zijn voor de Eerste Kamerleden bij de behandeling
van een wetsvoorstel. In zulke gevallen kan de Eerste Kamer voorlichtingsvragen stellen
aan de Afdeling advisering die zijn gericht op het gewijzigde wetsvoorstel, in het
bijzonder op wijzigingen als gevolg van amendementen.

VI. Wijzig geen reguliere wet met een amendement op een begrotingswet.

Uit een oogpunt van wetgevingskwaliteit dienen amendementen op begrotingswetten die
strekken tot wijziging van niet-begrotingswetten een reguliere wetgevingsprocedure
te doorlopen in een «regulier» wetsvoorstel.

Slot

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling tijd en ruimte te nemen voor de zorgvuldige
voorbereiding van amendementen. Met de aanbevelingen beoogt de Afdeling advisering
ondersteuning van het wetgevingsbeleid van de Tweede Kamer op het gebied van wetgevingskwaliteit.
Dat betreft in het bijzonder de zorgvuldige voorbereiding van amendementen.

Vanwege het grote belang van wetgevingskwaliteit voor het functioneren van de democratische
rechtsstaat en de gedeelde opgave om die wetgevingskwaliteit te waarborgen, zou de
Afdeling advisering graag over ongeveer een jaar het gesprek met uw Kamer over dit
onderwerp voortzetten.

Een brief van gelijke strekking stuur ik aan de voorzitter van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal met een afschrift aan de Minister-President en de Staatssecretaris
voor Rechtsbescherming.

De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf