Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de Kabinetsreactie op het advies nr. 48 van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) (Kamerstuk 36600-V-63)

Nr. 66
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 9 april 2025

De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Buitenlandse Zaken van over de brief van 4 maart 2025
over de Kabinetsreactie op het advies nr. 48 van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke
vraagstukken (CAVV) (Kamerstuk 36 600 V, nr. 63).

De vragen en opmerkingen zijn op 27 maart 2025 aan de Minister van Buitenlandse Zaken
voorgelegd. Bij brief van 9 april 2025 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Klaver

Adjunct-griffier van de commissie, Blom

Inhoudsopgave

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

2

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie en reactie van de
bewindspersoon

2

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en reactie van de bewindspersoon

3

Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie en reactie van de bewindspersoon

7

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie en reactie van de bewindspersoon

7

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie en reactie van de bewindspersoon

9

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie en reactie van de bewindspersoon

10

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie en reactie van de
bewindspersoon

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de kabinetsreactie
en hebben daarover een aantal vragen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie nemen kennis van de optie dat er een schadefonds
wordt opgericht, van waaruit toegekende schadeclaims kunnen worden betaald en welke
wordt gefinancierd door de bevroren Russische Centrale Banktegoeden. Deze leden lezen
dat het kabinet hiervoor naar overeenstemming over de rechtsgrondslag zoekt. Van welke
landen is hier instemming voor vereist?

1. Antwoord van het kabinet

Om een schadefonds te kunnen oprichten is instemming vereist van alle deelnemende
landen. Voor een effectief schadefonds is voorts vereist dat de deelnemende landen
de lasten van het schadefonds kunnen dragen. Dit zijn ofwel landen die bereid zijn
de bevroren Russische Centrale Banktegoeden op hun grondgebied te confisqueren en
over te dragen aan het schadefonds, ofwel landen die draagkrachtig genoeg zijn om
bedragen voor te schieten aan het schadefonds.

Overigens wordt momenteel nog niet actief gewerkt aan de oprichting van een fonds
ter compensatie van oorlogsschadeclaims. Een fonds zal de derde pijler onder een volledig
compensatiemechanisme zijn. Door een groep van ruim vijftig landen en de EU is besloten
dit mechanisme pijler voor pijler op te richten. De eerste pijler, het Schaderegister
voor Oekraïne, is in 2023 opgericht en sinds 2024 operationeel. Aan de tweede pijler,
een claimscommissie, wordt thans voortvarend gewerkt onder Nederlands voorzitterschap.
De verwachting is dat een verdrag tot oprichting van een claimscommissie voor het
einde van dit jaar kan worden aangenomen. Daarna zal gewerkt worden aan de derde pijler,
een schadefonds. De vraag welke landen daaraan hun goedkeuring moeten verlenen kan
niet in detail worden beantwoord. Het is duidelijk dat betrokkenheid van de landen
waar zich Russische tegoeden bevinden zeer wenselijk is, alsmede betrokkenheid van
landen die bereid en in staat zijn om deel te nemen in een fonds zolang daaraan nog
niet door Rusland zelf wordt bijgedragen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie nemen kennis van het feit dat het kabinet
op dit moment nog de volle breedte van de mogelijke financieel-economische risico’s
van confiscatie van de Russische Centrale Banktegoeden onderzoekt en welke mitigerende
maatregelen genomen kunnen worden. Deze leden zijn benieuwd naar de resultaten van
dit onderzoek en roepen de Minister op het zo spoedig mogelijk af te ronden. Kan de
Minister aangeven wanneer dit onderzoek met de Kamer wordt gedeeld?

2. Antwoord van het kabinet

Het kabinet kijkt serieus naar het onderzoeken van de mogelijkheden voor het gebruik
van de bevroren Russische Centrale-banktegoeden voor steun aan Oekraïne. Hiervoor
brengt het kabinet de financieel-economische risico’s van confiscatie van de Russische
Centrale Banktegoeden doorlopend in kaart. In dat kader worden verschillende nationale
en internationale experts geraadpleegd om een beter beeld te krijgen van de risico’s.
Ook voert het kabinet gesprekken in internationaal verband. De Kamer zal op de hoogte
worden gehouden over de voortgang.

Ten slotte begrijpen de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie dat de context van het
vraagstuk over de Russische Centrale Banktegoeden sinds de publicatie van het advies
van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) drastisch
is veranderd. Heeft de Minister het idee dat de nieuwe Amerikaanse regering meer of
minder geïnteresseerd is in het aanwenden van de Russische Centrale Banktegoeden in
de steun aan Oekraïne? Wat is de positie van de nieuwe Amerikaanse regering? En bepleit
Nederland bij de Amerikaanse autoriteiten aanvullende mogelijkheden om de tegoeden
in te zetten?

3. Antwoord van het kabinet

Het kabinet bepleit het serieus onderzoeken van verschillende mogelijkheden voor het
gebruik van de bevroren Russische Centrale-banktegoeden, in EU- en NAVO- verband en
in bilaterale contacten met de G7-landen, waaronder de VS. Het kabinet doet echter
geen uitspraken over de positie van specifieke landen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de VVD-fractie staan positief tegenover het confisqueren van bevroren
Russische tegoeden, ook als dit met risico’s gepaard gaat, omdat Rusland een directe
dreiging vormt voor onze veiligheid. Deze leden vragen het kabinet hoe zij kijkt naar
de risico’s voor inbeslagname van tegoeden in relatie tot Rusland als directe dreiging.
Welke balans maakt zij hierin op? Deze leden vinden het belangrijk dat de uiteindelijke
oplossing brede steun geniet, waarvoor de rol van de G7 van belang is. Zij vragen
hoe het kabinet haar rol ziet in de internationale discussie. Wil zij zichzelf positioneren
als aanjager of volgt zij de lijn die anderen voorleggen?

4. Antwoord van het kabinet

De dreiging van Russische agressie blijft onverminderd groot. Het kabinet acht het
daarom van essentieel belang om de Russische oorlogseconomie zoveel mogelijk te verzwakken
en de militaire capaciteiten van Rusland te ondermijnen. Het is dan ook onvoorstelbaar
dat de bevroren Russische Centrale banktegoeden worden vrijgegeven en terugvloeien
naar de Russische oorlogseconomie. Tegelijkertijd is het kabinet zich bewust van de
juridische en financieel-economische risico’s die gepaard gaan met eventuele inbeslagname
van Russische Centrale banktegoeden. In dat licht is het van belang om, samen met
EU- en G7 partners, zorgvuldig te verkennen welke aanvullende maatregelen genomen
kunnen worden en welke risico’s hiermee mogelijk gepaard gaan.

Zoals eerder gecommuniceerd roept het kabinet in EU en NAVO verband op tot het onderzoeken
van aanvullende maatregelen ten aanzien van de Russische Centrale banktegoeden. Het
kabinet acht het belangrijk om risico’s en mogelijkheden samen met de EU en G7-landen
te onderzoeken en moedigt hiertoe aan.

De leden van de VVD-fractie stellen dat het gesprek rondom de inbeslagname van Russische
bevroren tegoeden al jaren speelt zonder concrete uitkomst. Een snellere uitkomst
had eerder tot geld voor Oekraïne kunnen leiden, wat Oekraïne nu mogelijk een sterkere
uitgangspositie had kunnen geven. Deze leden vragen dan ook hoe het kabinet hierop
reflecteert, ook voor toekomstige vergelijkbare situaties.

5. Antwoord van het kabinet

Na de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne is direct overgegaan tot
bevriezing van Russische Centrale Bank tegoeden. Daarvoor bestond, en bestaat, een
rechtsgrondslag, namelijk het nemen van tegenmaatregelen tegen een staat die een ernstige
inbreuk maakt op een regel van dwingend internationaal recht. Zie hiervoor ook CAVV-Advies
no. 41 Rechtsgevolgen van een ernstige schending van een regel van dwingend recht: de internationale
rechten en plichten van staten bij schending van het agressieverbod, en de kabinetsreactie op dit advies (Kabinetsreactie op het CAVV advies «Rechtsgevolgen
van een ernstige schending van een regel van dwingend recht: de internationale rechten
en plichten van staten bij schending van het agressieverbod (Kamerstuk 36 410 V, nr. 80 1). Er is op dit moment in het internationaal recht echter geen duidelijke en internationaal
gedragen rechtsbasis voor inbeslagname en overhandiging aan Oekraïne van deze bevroren
tegoeden, en daarom is daartoe ook nog niet overgegaan. Verschillende mogelijkheden
worden verkend, maar daarbij is zorgvuldigheid van groot belang, evenals samenwerking
met onze partners in de EU en de G7.

Daarnaast zal ik de CAVV vragen om advies over andere rechtsgronden dan tegenmaatregelen
voor het nemen van maatregelen, zoals het confisqueren van Russische Centrale banktegoeden,
in reactie op de ernstige schending van dwingend internationaal recht door de Russische
Federatie.

De leden van de VVD-fractie vragen waarom er in het verleden nooit concrete afspraken
of mechanismes bestonden voor de inbeslagname van tegoeden, zeker omdat er eerdere
precedenten geweest zijn voor inbeslagname. Deze leden vragen het kabinet hoe zij
hierop reflecteert. Door de nieuwe geopolitieke verhoudingen in de Verenigde Naties
(VN) is een VN-veroordeling als basis van inbeslagname voor tegoeden steeds onwaarschijnlijker,
zie ook de Russische agressie in Oekraïne. Deze leden vragen het kabinet of zij het
als wenselijk ziet om, naast de huidige discussie, juridische kaders te ontwikkelen
zodat tegoeden in de toekomst sneller ingenomen kunnen worden.

6. Antwoord van het kabinet

Het internationaal recht geeft staten slechts in zeer uitzonderlijke gevallen het
recht vermogensbestanddelen van andere staten in beslag te nemen. Dit mag alleen indien
de andere staat expliciet en van te voren ingestemd heeft met een specifieke inbeslagname,
of indien een internationale rechter (bijvoorbeeld het Internationaal Gerechtshof)
of de VN Veiligheidsraad expliciet opdracht heeft gegeven tot een specifieke inbeslagname.

Overgaan tot inbeslagname van vermogensbestanddelen kan dus alleen in uitzonderlijke
gevallen overwogen worden, vanwege de ernstige inbreuk die dit maakt op de soevereiniteit
van staten. De ernstige schending van internationaal recht door de Russische Federatie
als gevolg van de agressie tegen Oekraïne is een situatie die niet voorzien was. Het
is daarom niet realistisch een mechanisme in het leven te roepen dat dit adresseert
voor alle toekomstige gevallen.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de CAVV tegen tijdelijke inbeslagname van bevroren
Russische tegoeden is, omdat «in de voorgestelde maatregelen het geëxpliciteerde doel
steun aan Oekraïne is, niet het zetten van druk op Rusland». Deze leden vragen het
kabinet hoe zij naar deze stellingname kijkt. Is er niet juist extra druk op Rusland
nodig om de Oekraïense uitgangspositie te versterken? Hoe kijkt het kabinet zelf naar
de optie van tijdelijkheid bij de inbeslagname van bevroren Russische tegoeden, zodat
inbeslagname als drukmiddel gebruikt zou kunnen worden?

7. Antwoord van het kabinet

Een staat die een tegenmaatregel neemt, neemt het recht in zekere zin in eigen hand,
en daarom is terughoudendheid vereist. Een staat dient bovendien te voldoen aan de
criteria voor het nemen van tegenmaatregelen. De hier relevante criteria zijn dat
de maatregel omkeerbaar moet zijn, en als doel moet hebben een staat te dwingen het
internationaal recht na te leven. Hoewel een confiscatie in beginsel altijd onomkeerbaar
is, is het kabinet van mening dat confiscatie van monetaire middelen overwogen kan
worden, omdat Nederland – indien daartoe gedwongen – de maatregel kan terugdraaien
door de geconfisqueerde monetaire middelen te vervangen door monetaire middelen van
dezelfde waarde. Een confiscatie met de mogelijkheid tot compensatie is daarmee omkeerbaar.
Voldoen aan het criterium dat een tegenmaatregel bedoeld moet zijn om de staat waartegen
de maatregel genomen wordt te dwingen zijn verplichtingen weer na te komen, maakt
dat een inbeslagname daar dan wel op gericht moet zijn. Een tegenmaatregel mag alleen
dienen als pressiemiddel voor naleving van internationaal recht en niet bedoeld zijn
om de staat tegen welke de maatregel genomen is te straffen. De inzet van geconfisqueerde
tegoeden voor het betalen van schadevergoeding kan in dat licht eventueel overwogen
worden, aangezien de Russische Federatie nu ook al onder internationaal recht verplicht
is schadevergoeding te betalen aan Oekraïne als gevolg van het onrechtmatig handelen
van de Russische Federatie en de daardoor ontstane schade. Daar zou dan later een
verrekening kunnen plaatsvinden. Om dezelfde reden wordt steun aan het defensieapparaat
van Oekraïne niet overwogen. Dit is namelijk niet verenigbaar met de voorwaarden,
omdat dergelijke steun niet gezien kan worden als een pressiemiddel om de Russische
Federatie tot naleving van internationaal recht te dwingen, en ook niet verrekend
kan worden met een al bestaande verplichting van de Russische Federatie.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de CAVV de onwenselijkheid van tijdelijkheid
bij de inbeslagname van tegoeden onderbouwt door te stellen dat confiscatie er niet
op is gericht om Rusland te bewegen tot nakoming van diens verplichtingen, maar op
implementatie van die verplichtingen zonder de medewerking van Rusland. Deze stelling
ondersteunt de CAVV met de Irak/Koeweit casus, waarbij Iraakse middelen in beslag
genomen zijn vanwege diens inval in Koeweit (op basis van een VN-resolutie). Aangezien
de rol van de VN en de huidige status van het conflict bij de Russische agressie in
Oekraïne volledig anders zijn, vragen deze leden hoe het kabinet de stellingname van
de CAVV beoordeelt en of zij denkt dat de casus Irak/Koeweit überhaupt als vergelijkend
materiaal gebruikt kan worden.

8. Antwoord van het kabinet

De twee gevallen zijn inderdaad niet hetzelfde, maar dat ondersteunt des te meer het
punt dat confiscatie niet zonder meer verenigbaar is met internationaal recht. De
situatie als gevolg van de oorlog van Irak tegen Koeweit was wezenlijk anders aangezien
de inbeslagname van vermogen van Irak plaatsvond nadat de vijandelijkheden voorbij
waren, en op grond van een bindende resolutie van de VN Veiligheidsraad. Deze omstandigheden
zijn niet van toepassing op de Russische Federatie. Het voorbeeld van Irak en Koeweit
laat zien dat inbeslagname niet zonder meer mogelijk is, en aan welke voorwaarden
daarvoor voldaan moet zijn.

De leden van de VVD-fractie zijn tevreden dat Nederland het voortouw heeft genomen
voor de oprichting van een internationale claimscommissie voor Oekraïne. De kabinetsreactie
stelt dat bevroren Russische tegoeden mogelijk zouden kunnen worden ingezet voor het
uitbetalen van de claims, terwijl vaak gezegd wordt dat dit dient voor financiële
of militaire steun aan Oekraïne. Deze leden vragen het kabinet wat de eigen primaire
inzet is op het inzetten van financiële tegoeden. Wat zijn de overwegingen hierbij?

9. Antwoord van het kabinet

Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen het afromen van de buitengewone inkomsten
op de bevroren Russische Centrale banktegoeden. Deze kunnen in beginsel vrij ingezet
worden. Hetzelfde geldt niet voor de banktegoeden zelf. Vooropgesteld moet worden
dat, zoals ook blijkt uit het CAVV-advies en de kabinetsreactie, het internationaal
recht regels stelt voor het nemen van tegenmaatregelen. Het kabinet hecht waarde aan
het voldoen aan deze regels. De inzet van het kabinet ten aanzien van de bevroren
Russische tegoeden zal daar dan ook mee in overeenstemming moeten zijn: dat de maatregel
erop gericht is de Russische Federatie te dwingen zich weer aan het internationaal
recht te houden. Ook in dat licht is inzet ten behoeve van compensatie voor de schade
in de rede, en niet benutting ten behoeve van de defensie-industrie van Oekraïne.

Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de NSC-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de stukken bijgaand
dit schriftelijk overleg en hebben nog enkele vragen.

De leden van de NSC-fractie hebben zich ervan kunnen overtuigen dat door de experts
van CAVV zorgvuldig het vraagstuk van confiscatie van eigendommen van vreemde staten
onder internationaal recht – naar aanleiding van de internationale discussie over
de mogelijke confiscatie van bevroren Russische goederen – is onderzocht.

De leden van de NSC-fractie kunnen zich in de reactie van het kabinet op CAVV-advies
nr. 48 vinden en steunen daarom het voornemen van het kabinet om op ambtelijk niveau
een technische groep met verschillende Europese Unie (EU)-landen op te zetten om juridische
en financieel economische mogelijkheden voor het gebruik van de bevroren Russische
Centrale banktegoeden verder te onderzoeken.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de kabinetsreactie
op het CAVV-advies over de rechtmatigheid van het confisqueren van staatseigendommen.
Deze leden benadrukken het belang van een daadkrachtige en juridisch goed onderbouwde
aanpak om Rusland moreel en financieel verantwoordelijk te houden voor de immense
schade die het in Oekraïne heeft aangericht.

Juridische basis en precedent

De leden van de D66-fractie constateren dat landen als de Verenigde Staten en Canada
reeds wetgeving hebben aangenomen die confiscatie van Russische tegoeden mogelijk
maakt. Dit toont aan dat een juridische grondslag hiervoor gecreëerd kan worden en
dat de Europese Unie hierin niet mag achterblijven. Kan de Minister toezeggen naar
voorbeeld hiervan ook dergelijke wetgeving te realiseren in Nederland en hiervoor
te pleiten op Europees niveau, zo vragen zij. Daarnaast wijzen deze leden op de precedentwerking
van de Russische agressieoorlog zelf. De grootschalige schendingen van het internationaal
recht door Rusland – waaronder de gewelddadige invasie, ontvoering van kinderen, het
bombarderen van steden en het systematisch inzetten van marteling – maken het noodzakelijk
dat de internationale gemeenschap hier met passende maatregelen op reageert. Deelt
het kabinet de mening dat het confisqueren van tegoeden vanwege de enorme kosten voor
de agressor ook een preventieve werking kan hebben op toekomstige conflicten, zo vragen
zij.

10. Antwoord van het kabinet

De wetgeving in de Verenigde Staten en Canada is niet één op één te realiseren in
het Nederlandse rechtssysteem. Ook heeft deze wetgeving zowel in de Verenigde Staten
als in Canada geleid tot juridische procedures, inclusief internationale investeringsarbitrageprocedures
en, in het geval van Canada, een procedure voor het Internationaal Gerechtshof. Het
is dus niet gezegd dat met het enkele aannemen van deze wetgeving aangetoond is dat
zij effectief of verenigbaar is met internationaal recht dan wel Europees recht. De
vele procedures die lopen maken dit verre van een uitgemaakte zaak. Ook tegen Nederland
loopt inmiddels een aantal procedures als gevolg van sancties ingesteld in reactie
op de agressie door de Russische Federatie. Bij het aannemen van degelijke wetgeving
moet een degelijke kosten baten analyse plaatsvinden.

Zoals eerder gecommuniceerd roept het kabinet in EU verband op tot het onderzoeken
van aanvullende maatregelen ten aanzien van de Russische Centrale banktegoeden, inclusief
de daarvoor noodzakelijke wetgeving.

In antwoord op de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne is onmiddellijk
een groot aantal maatregelen genomen. Nederland in het bijzonder heeft zich hard gemaakt
voor een duidelijk antwoord op het onrechtmatig handelen van de Russische Federatie.
Niet alleen zet Nederland zich in voor uitgebreide sanctiepakketten, maar Nederland
heeft ook zelf, unilateraal, een tegenmaatregel genomen tegen de Russische Federatie:
het heeft Rusland opgedragen zijn handelskantoor in Amsterdam te sluiten en de aanwezige
werknemers terug te trekken. Zie hiervoor de Kamerbrief over stappen in de diplomatieke
betrekkingen met de Russische Federatie, 18 februari 2023 (Kamerstuk 35 373, nr. 30 1). Nederland zal zich blijven inzetten om, gezamenlijk met andere landen, samen
te werken om de schendingen tot een einde te brengen, de ontstane situaties die een
gevolg zijn van de schendingen niet te erkennen en geen hulp en bijstand te verlenen
aan de instandhouding van de onrechtmatige situatie. Zie hiervoor ook het eerder genoemde
CAVV-Advies 41 en bijbehorende kabinetsreactie.

Of een specifieke maatregel, zoals het confisqueren van tegoeden, het beoogde effect
heeft, moet per geval beoordeeld worden. Zoals benoemd, zijn er geen precedenten voor
deze situatie, en is daarmee moeilijk in te schatten in hoeverre het confisqueren
van tegoeden een preventieve werking kan hebben op toekomstige conflicten.

De leden van de D66-fractie constateren dat de VN-resolutie van november 2022 erkent
dat Rusland herstelbetalingen verschuldigd is aan Oekraïne. Dit kan als juridisch
argument dienen om bevroren Russische staatsreserves in beslag te nemen. Daarnaast
is het van belang om te onderzoeken of de bestaande sanctieregimes zodanig kunnen
worden aangepast dat er een expliciete koppeling wordt gelegd tussen sancties en herstelbetalingen.
Deze leden ondersteunen daarom de verdere uitwerking van een Europese juridische basis
die de mogelijkheid biedt om bevroren tegoeden in te zetten voor de wederopbouw van
Oekraïne. Zij vragen of de Minister kan toezeggen alles op alles te zetten om dit
te bereiken en hiertoe ook een bilaterale inzet te plegen richting collega’s uit G7-
en EU-landen die nog terughoudend zijn.

11. Antwoord van het kabinet

In mei 2024 bereikte de EU akkoord op het afromen van de buitengewone inkomsten over
de bevroren Russische centrale-banktegoeden. In juni 2024 hebben de G7-landen en EU
ca. EUR 45 mld. aan leningen aan Oekraïne toegezegd, waarbij de buitengewone inkomsten
aan Oekraïne ter beschikking worden gesteld voor afbetaling en om rentebetalingen
te voldoen. Het kabinet roept op tot het voeren van de discussie met betrokken landen
over de mogelijkheden tot het nemen van aanvullende maatregelen. In dat kader geeft
Nederland invulling aan de resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde
Naties van 14 november 2022 door zich in te zetten op de oprichting van een claimscommissie
en het mobiliseren van middelen om uitbetaling van de claims te realiseren. Deze resolutie
biedt als zodanig geen rechtsbasis om de bevroren tegoeden in beslag te nemen. Er
liggen op dit moment geen voorstellen van de Europese Commissie voor over confiscatie
van Russische centrale-banktegoeden, noch over hun eventuele bestemming.

De rol van Nederland en de EU

De leden van de D66-fractie zijn van mening dat Nederland binnen de EU en G7 actief
moet blijven pleiten voor verdere juridische en beleidsmatige stappen. Zij ondersteunen
de inzet van Nederland bij de oprichting van een internationale claimscommissie voor
Oekraïne en het onderzoek naar de oprichting van een schadefonds waarin Russische
tegoeden kunnen worden opgenomen. Tegelijkertijd vragen deze leden of de Minister
bereid is om, in samenwerking met gelijkgestemde landen, de druk binnen de EU op te
voeren om concrete wetgeving op dit vlak tot stand te brengen.

12. Antwoord van het kabinet

Nederland heeft, in samenwerking met Oekraïne en het Schaderegister voor Oekraïne,
het voortouw genomen tot oprichting van een internationale claimscommissie voor Oekraïne.
Een dergelijke commissie is bedoeld om schadeclaims te beoordelen die zijn geregistreerd
door het Schaderegister. Aan dit proces nemen tot dusver 55 landen alsook de EU en
de Raad van Europa deel. Na de totstandkoming van het verdrag tot oprichting van de
claimscommissie zal bezien worden op welke wijze een mechanisme voor de uitbetaling
van de claims, zoals een schadefonds, vorm kan krijgen.

Voor de leden van de D66-fractie staat vast dat Rusland uiteindelijk moet betalen
voor de schade die het heeft aangericht in Oekraïne. Deze leden roepen de Minister
op om in Europees en internationaal verband te blijven werken aan juridische en beleidsmatige
oplossingen om bevroren Russische tegoeden in te zetten voor de wederopbouw van Oekraïne.
Dit is niet alleen een kwestie van rechtvaardigheid, maar ook van internationale stabiliteit
en normstelling in het internationaal recht.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de Kabinetsreactie op het advies
nr. 48 van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV). Deze
leden zijn van mening dat het inzetten van de bevroren Russische tegoeden wenselijk
is, waarbij de bevroren tegoeden gebruikt worden voor steun aan Oekraïne via een compensatiemechanisme.

De leden van de SP-fractie hebben nog een enkele vraag naar aanleiding van de kabinetsreactie.

Het kabinet schrijft: «Het kabinet kijkt daarom conform meerdere Kamermoties serieus
naar het onderzoeken van aanvullende mogelijkheden voor het gebruik van de bevroren
Russische Centrale banktegoeden.» Ruim drie jaar na de start van Poetins illegale
inval in Oekraïne, hadden deze leden concretere voortgang verwacht op dit gebied.
Kan een laatste stand van zaken worden gegeven over de kabinetsinzet in deze en de
onderhandelingen op Europees niveau?

13. Antwoord van het kabinet

Voor het kabinet staat vast dat Rusland moet betalen voor de schade die het aanricht
in Oekraïne. Daarom roept het kabinet op tot het voeren van de discussie met betrokken
landen in EU en G7-verband over het onderzoeken van de mogelijkheden tot het nemen
van aanvullende maatregelen, met inbegrip van het gebruik van de bevroren Russische
Centrale banktegoeden. Gedegen onderzoek naar de juridische, en financieel-economische
risico’s is hierbij van belang.

Hierbij dient opgemerkt te worden dat er op dit moment geen voorstellen voorliggen
van de Europese Commissie over confiscatie van Russische Centrale-banktegoeden. Onderhandelingen
zijn daarom op dit moment ook niet aan de orde.

Ook lezen de leden van de SP-fractie dat de bevroren tegoeden momenteel vooral op
rekeningen in België en Luxemburg staan. Uit een eerder debat begrepen deze leden
dat die landen daarom het grootste internationaalrechtelijke risico lopen als de tegoeden
worden aangesproken. Worden er manieren gezocht om dit te overbruggen? Zo ja, welke?

14. Antwoord van het kabinet

Het kabinet roept in EU en NAVO verband op tot een discussie om de risico’s, mogelijkheden
en het krachtenveld helder in kaart te brengen. Het kabinet spreekt ook regelmatig
bilateraal met betrokken landen over de juridische en financieel-economische mogelijkheden
en risico’s. Er is op dit moment geen internationale overeenstemming binnen de EU
en G7 over de rechtmatigheid van het confisqueren van Russische Centrale-banktegoeden.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie en reactie van de bewindspersoon

De leden van de SGP-fractie danken het kabinet voor het toezenden van het CAVV advies
nr. 48 «Confiscatie van eigendommen van vreemde staten» en de onderhavige kabinetsreactie
en hebben daarover enkele opmerkingen en vragen.

De leden van de SGP-fractie hechten aan de steun voor Oekraïne en blijven de illegale
Russische agressie veroordelen. Vanwege deze overduidelijk illegale agressie zijn
de leden van de SGP-fractie zeer bereid naar de Russische staatstegoeden in het buitenland
te kijken en naar het aanwenden daarvan voor steun voor Oekraïne, herstel van schade
en als dwangmiddel om de aanhoudende Russische schending van internationaal recht
af te wenden.

De leden van de SGP-fractie hechten er aan dat dit juridisch solide en verantwoord
gebeurt en dat er rekening gehouden wordt met de mogelijke politieke, juridische en
financiële implicaties. De voornoemde leden waarderen wel dat het kabinet met inachtneming
van die politieke en juridische kaders het uiterst mogelijke probeert en daarmee opvolging
geeft aan moties uit de Kamer die daarom vragen.

De leden van de SGP-fractie begrijpen dat besluiten tot beslaglegging weinig effect
hebben doordat de tegoeden zich veelal in Luxemburg en België bevinden. Deze leden
vragen derhalve of het standpunt van de nieuwe Belgische regering inzake Oekraïnesteun
en specifiek inzake het gebruik van de tegoeden reeds bekend is.

15. Antwoord van het kabinet

Confiscatie is alleen uitvoerbaar i.s.m. de EU en G7 partners, alleen al door het
feit dat er zich voor zover bekend geen Russische Centrale Bank tegoeden in Nederland
bevinden. Nederland spreekt regelmatig met EU- en G7 partners, waaronder ook specifiek
België, over dit onderwerp. Over het Belgische beleid inzake Oekraïne en het gebruik
van de tegoeden doet het kabinet echter geen uitspraken.

De leden van de SGP-fractie vragen het kabinet naar de voorziening voor bijzonder
benadeelde staten in de ontwerpartikelen inzake staatsaansprakelijkheid en of die
vaker in de internationale rechtspraak is gehanteerd. Deze leden vragen het kabinet
of zij bekend is met voorbeelden waar maatregelen genomen zijn op basis van deze voorziening
en waar het eventueel aangevochten is. Zo ja, hoe moeten landen dit beredeneren, of
aantonen dat ze hieraan voldoen? De aan het woord zijnde leden merken op dat de oorlog
in Oekraïne in de eerste plaats veel betekent voor de Oekraïense maatschappij, strijdkrachten
en Oekraïne als land, en daarnaast veel nadelen heeft voor Nederland. Deze leden vragen
echter meer toelichting over hoe dit juridisch werkt.

16. Antwoord van het kabinet

Hoewel de genoemde artikelen inzake staatsaansprakelijkheid voorzien in een recht
voor bijzonder benadeelde staten om de aansprakelijkheid in te roepen en tegenmaatregelen
te nemen, is hiervan door staten in de praktijk, voor zover bekend, geen gebruik gemaakt.

Een staat is bijzonder benadeeld indien de gevolgen van het handelen van een andere
staat in strijd met regels waaraan meerdere staten gebonden zijn deze eerste staat
meer nadeel berokkent dan andere staten binnen de groep, terwijl dat onrechtmatig
handelen niet direct gericht is tegen die eerste staat. De agressie door Rusland is
weliswaar gericht tegen het grondgebied van Oekraïne, maar zij is tegelijkertijd extra
bedreigend, en heeft tot extra consequenties geleid, voor andere staten in Europa.
Zij zijn veel meer geraakt door de agressie dan, bijvoorbeeld, staten in andere werelddelen.
De benadeling is financieel, militair, en economisch. Daarom kan worden betoogd dat
de Europese staten bijzonder benadeeld zijn, en kunnen zij de aansprakelijkheid van
de Russische Federatie inroepen. Nederland heeft ervoor gekozen zijn tegenmaatregelen
tegen de Russische Federatie te nemen op basis van het algemeen belang (zie de hiervoor
genoemde Kamerbrief over de diplomatieke stappen tegen de Russische Federatie) en
niet als bijzonder benadeelde staat, maar dat sluit deze laatste rechtsgrond niet
uit.

De leden van de SGP-fractie merken op dat het EU-aandeel van de Extraordinary Revenue
Accelaration (ERA)-leningen desnoods gedekt worden doordat de headroom van het Eigenmiddelenbesluit
ervoor garant staat, en merken op dat dit ook het voornemen is bij de leningen onder
het aangekondigde Security Action for Europe (SAFE)-programma. Kan het kabinet een
overzicht geven van welk deel van de headroom van het Eigenmiddelenbesluit ingezet
wordt als garantstelling, zo vragen de leden van de SGP-fractie.

17. Antwoord van het kabinet

De headroom is de beschikbare ruimte tussen het Eigenmiddelenplafond en de maximale
beleidsuitgaven die zijn vastgelegd in de MFK-verordening. In het Eigenmiddelenbesluit
(EMB) is vastgelegd dat het EMB-plafond maximaal 1,4% van het EU-bni bedraagt. Het
EMB bepaalt onder andere de maximale omvang van de middelen die de Commissie bij de
lidstaten mag opvragen. Het EMB is door het Nederlandse parlement in 2021 geratificeerd.
Door ratificatie van het parlement staat Nederland garant voor het Nederlandse aandeel
van de headroom, gebaseerd op het Nederlandse bni ten opzichte van de EU.

Op basis van informatie van de Commissie (november 2024) is de omvang van de headroom
in de periode 2025–2029 gemiddeld EUR 106 mld. per jaar. Het totale beslag op de headroom
van alle uitstaande garanties in de periode 2025–2029 bedraagt volgens dezelfde informatie
van de Commissie (peildatum 31-12-2023) gemiddeld circa EUR 10 mld. per jaar. Dit
betreft garanties voor Balance of Payments (BoP), European Financial Stabilisation
Mechanism (EFSM), European instrument for temporary Support to mitigate Unemployment
Risks in an Emergency (SURE), Recovery and Resilience Facility (RFF) en Macro-Financial
Assistance+ (MFA+) voor Oekraïne. Het EU-aandeel in de ERA-leningen is hier nog niet
in opgenomen, omdat een eerste deel van deze lening aan Oekraïne in 2025 plaatsvond.

Wat betreft het SAFE-voorstel zal de Kamer op korte termijn een BNC-fiche ontvangen.