Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Aartsen en Van Eijk over schijnzelfstandigheid bij de UHT

Antwoord van Staatssecretaris Palmen (Financiën), mede namens de Staatssecretaris
van Financiën en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ontvangen 17 maart
2025)

Vraag 1

Klopt het dat Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) heeft besloten om per
1 april 2025 niet meer met zelfstandigen te werken voor het herstel toeslagen? Zo
ja, wanneer is dat besluit genomen en waarom is de Kamer daar nog niet over geïnformeerd?

Antwoord 1

Nee, dat klopt niet. De gehele herstelorganisatie kinderopvangtoeslag (UHT, Commissie
Werkelijke Schade en programma directoraat-generaal (DG) Herstel) blijft bereid om
met zelfstandigen te werken wanneer op basis van wet- en regelgeving inzet van een
zelfstandige mogelijk is, ook na 1 april 2025. In een eerdere fase werd gebruik gemaakt
van een opgesteld afbouwplan van potentieel schijnzelfstandigen. Bij een inhuuraanvraag
maakt de hersteloperatie in de nieuwe fase net zoals de andere uitvoeringsorganisaties
van het Ministerie van Financiën gebruik van een voor de eigen bedrijfsvoering opgesteld
afwegingskader, dat op 25 oktober 2024 openbaar is gemaakt.1 Bij een inhuuraanvraag legt de herstelorganisatie een ingevuld afwegingskader ter
beoordeling voor aan een organisatieonderdeel buiten de herstelorganisatie dat verantwoordelijk
is voor de fiscale bedrijfsvoering. Wanneer uit die toetsing blijkt dat het risico
op schijnzelfstandigheid bestaat, dan huurt de herstelorganisatie op de betreffende
inhuuraanvraag geen zelfstandige meer in. Zoals beschreven staat in de aanbiedingsbrief
van de voortgangsrapportage2, zet de hersteloperatie zich continu en nadrukkelijk in op de volledige afbouw van
schijnzelfstandigheid. Het doel is het aantal schijnzelfstandigen in 2025 zo snel
mogelijk naar nul af te bouwen.

Vraag 2

Klopt het dat UHT het eerdere aanbod om de boetes te betalen voor mantelpartijen die
UHT voorzien van zelfstandigen heeft ingetrokken? Zo ja, waarom is dat besloten en
op basis van welke argumenten? Waren die argumenten niet beschikbaar op het moment
dat UHT besloot om de boetes wel te betalen en op het moment dat de Kamer hier schriftelijke
vragen over stelde? Waarom is de Kamer hier niet over geïnformeerd?

Antwoord 2

Deze toezegging is ingetrokken door Dienst Toeslagen. Zoals bekend heeft uw Kamer
de regering gevraagd om zo goed mogelijk uitvoering te geven aan de Kamermotie van
1 oktober 2024 van het lid Boon (PVV).3 In deze motie is de regering verzocht alles in het werk te stellen om ervoor te zorgen
dat per 1 januari 2025 geen schijnzelfstandigen meer werkzaam zijn binnen de rijksdienst
en hierbij te waarborgen dat de voortgang en afhandeling van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag
niet wordt belemmerd.

Dit was en is een dilemma in de huidige context tussen enerzijds de afwikkeling van
de hersteloperatie en anderzijds mogelijke non-compliance met wet- en regelgeving
als gevolg van de inzet van potentieel schijnzelfstandigen. Omdat de hersteloperatie
al onder druk stond, was de inschatting in 2024 dat het volledig afbouwen van de inhuur
van potentieel schijnzelfstandigen niet haalbaar zou zijn zonder de hersteloperatie
te hinderen. Ook gaven de brokers in die periode aan dat zij onzeker waren of zij
als gevolg van het opheffen van het handhavingsmoratorium voor de loonheffingen vanaf
1 januari 2025 nog schijnzelfstandigen konden inzetten. Om de continuïteit te waarborgen
naar de gedupeerde ouders heeft Dienst Toeslagen met de brief van 15 november 2024
de brokers uiteindelijk het aanbod gedaan om de kosten van naheffingsaanslagen premies
werknemersverzekeringen en boetes van brokers over te nemen, voor zover deze het gevolg
zijn van de inzet van zelfstandigen bij de herstelorganisatie die achteraf als schijnzelfstandige
zijn aangemerkt. Dit aanbod is herhaald met de brief van 3 december 2024 maar toen
met het nadrukkelijke verzoek aan de brokers de fiscale compliance – indien nodig
– te bespreken met de eigen belastinginspecteur.

Hierna heeft contact tussen het Ministerie van Financiën als belastingplichtige en
de belastinginspecteur geleid tot het voortschrijdende inzicht over hoe met genoemd
dilemma om te gaan. Doorslaggevend werd dat de toezeggingen van Dienst Toeslagen aan
de brokers kunnen leiden tot een fiscale non-compliance en dat dat niet strookt met
de voorbeeldfunctie van het Ministerie van Financiën. De uiteindelijke consequentie
daarvan was nog niet bepaald bij de beantwoording van de vragen van uw Kamer van 13 januari
2025.4

Het contact met de belastinginspecteur heeft bij Dienst Toeslagen geleid tot een heroverweging
van de ingeslagen weg met als gevolg dat begin februari 2025 besloten is tot de intrekking
van de eerder gedane toezegging. In die periode was ook bij meerdere brokers sprake
van een toenemende twijfel over de ingeslagen weg. Dit zorgde voor een verminderd
aanbod van zelfstandigen en een toename van de detachering van medewerkers in dienst
van de brokers zelf. Bij brief van 10 februari 2025 is voor bestaande contracten met
brokers waarin de toezegging tot compensatie was gedaan, deze toezegging ingetrokken
met ingang van 1 april 2025 (contractueel het vroegst mogelijke moment). Daarnaast
is medegedeeld dat voor nieuwe contracten of verlengingen deze toezegging per direct
niet meer gedaan wordt. Naar aanleiding van de ontwikkelingen omtrent het dilemma
heeft de belastinginspecteur besloten het convenant Horizontaal Toezicht (HT) met
het Ministerie van Financiën in te trekken per 31 januari 2025.

Over bovengenoemde ontwikkelingen hebben we uw Kamer op 21 februari 2025 geïnformeerd
in de aanbiedingsbrief bij de meest recente voortgangsrapportage over de Hersteloperatie
toeslagen.5

Vraag 3

Kan alle communicatie met de «brokers» die bemiddelen tussen zelfstandigen en de Dienst
Toeslagen hieromtrent openbaar gemaakt worden? Kunnen interne documenten waaruit dit
besluit is voortgevloeid openbaar gemaakt worden?

Antwoord 3

De brieven van 15 november en 3 december 2024 zijn reeds openbaar gemaakt bij de beantwoording
van de Kamervragen leden Aartsen, Van Eijk (beiden VVD) en Flach (SGP) aan de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretarissen van Financiën. Deze
Kamervragen betroffen het bericht dat de Belastingdienst zelf zich niet gaat houden
aan de wet DBA en van belastinggeld ook de boetes en naheffingen gaat betalen. Ik
heb de brief aan de brokers van 10 februari 2025 waarmee Dienst Toeslagen de toezeggingen
terugtrekt en de bijbehorende beslisnota toegevoegd aan de beantwoording van de huidige
Kamervragen.

Vraag 4

Om hoeveel zelfstandigen (en welk percentage) gaat het bij de afhandeling van de toeslagenaffaire?
Wat zijn de voorziene gevolgen voor de afhandeling van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag?

Antwoord 4

Per 28 februari 2025 zijn er 627 potentiële schijnzelfstandigen werkzaam voor de herstelorganisatie
(ongeveer 25% van de totale bezetting). Op het hoogtepunt in maart 2024 waren dit
er 824. Naar aanleiding van alle ontwikkelingen is er in feite sprake van een versnelde
afbouw van potentieel schijnzelfstandigen mede doordat ook brokers potentieel schijnzelfstandigen
terugtrekken. De totale uitstroom van potentieel schijnzelfstandigen bij UHT, als
onderdeel van de herstelorganisatie, tot en met februari 2025 is 119 (t.o.v. de 735
potentieel schijnzelfstandigen ultimo december 2024), waarvan er 28 in vaste dienst
zijn gekomen, 46 nu via detacherings- of uitzendconstructie werkzaam zijn bij UHT
en 42 UHT hebben verlaten. De herstelorganisatie probeert waar mogelijk vrijgevallen
plekken in te vullen met vast personeel of externen in loondienst, zoals uitzendkrachten
en detacheringsmedewerkers. Dit betekent dat er risico bestaat op vertraging van de
hersteloperatie.

Vraag 5

Erkent het kabinet de uitspraak van de Hoge Raad in het Deliveroo-arrest dat er 9
gezichtspunten (geen criteria) zijn die álle 9 gelijkwaardig zijn én in samenhang
holistisch gewogen dienen te worden?6 Zo ja, erkent het kabinet dan ook dat een gezichtspunt zoals «gezag» even zwaar weegt
als het gezichtspunt «extern ondernemerschap»? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Het kabinet erkent de uitspraak van de Hoge Raad in het Deliveroo-arrest dat er bij
de beoordeling van arbeidsrelatie negen gezichtspunten zijn die alle gelijkwaardig
zijn en in samenhang holistisch gewogen dienen te worden. De Hoge Raad heeft op 21 februari
2025 bevestigd dat alle gezichtspunten uit het Deliveroo-arrest, waaronder «extern
ondernemerschap», in dezelfde mate van belang zijn bij het beoordelen of sprake is
van een arbeidsovereenkomst.7 Uiteraard erkent het kabinet ook deze uitspraak. Zoals in het afwegingskader8 en de Toelichting beoordeling arbeidsrelaties, die op de website van de Belastingdienst
zijn gepubliceerd9, is uitgelegd zijn bij de beoordeling van een arbeidsrelatie alle feiten en omstandigheden
van belang (holistische toets).10

Vraag 6

Hoe verhoudt het besluit van de UHT om niet meer met zelfstandigen te werken zich
tot uw antwoorden op Kamervragen11 waarin het kabinet stelde dat «de hersteloperatie kinderopvangtoeslag een tijdelijke
organisatie is [...] Het is daarom niet vreemd dat bij de hersteloperatie veel externe
ingehuurde krachten werken»? In die antwoorden verwees het kabinet naar de zelfstandigen
zonder personeel (zzp’ers) als «potentieel schijnzelfstandigen», is het kabinet van
mening veranderd en vindt het kabinet nu dat de tijdelijk ingehuurde zzp’ers per definitie
allemaal schijnzelfstandigen zijn?

Antwoord 6

Zoals aangegeven in antwoord 1, blijft UHT, als onderdeel van de herstelorganisatie,
bereid om met zelfstandigen te werken wanneer op basis van de wet- en regelgeving
inzet van een zelfstandige mogelijk is. De herstelorganisatie maakt echter net zoals
de andere uitvoeringsorganisaties van het Ministerie van Financiën gebruik van een
voor de eigen bedrijfsvoering opgesteld afwegingskader. Bij een inhuuraanvraag wordt
aan de hand van het afwegingskader getoetst of bij een inhuur sprake is van een risico
op schijnzelfstandigheid. Als er een vermoeden is van schijnzelfstandigheid, huurt
de herstelorganisatie op de betreffende inhuuraanvraag geen zelfstandigen in. De herstelorganisatie
is hier niet van mening veranderd en vindt dus ook niet dat tijdelijk ingehuurde zzp’ers
per definitie als schijnzelfstandige moeten worden aangemerkt, maar beoordeelt dit
op basis van het eerder genoemde ingevulde interne afwegingskader, gebaseerd op de
Deliveroo-gezichtspunten.

Vraag 7

Wordt er bij het wegen van de overeenkomst tussen iedere werkzame zelfstandige en
het UHT aan de hand van de Deliveroo-gezichtspunten holistisch gewogen of er sprake
is van zelfstandigheid of werknemerschap? Zo niet, waarom dit generieke besluit?

Antwoord 7

Zoals bij vraag 1 aangegeven, maakt de herstelorganisatie, net als de andere uitvoeringsorganisaties
van het Ministerie van Financiën gebruik van een voor de eigen bedrijfsvoering opgesteld
afwegingskader. Hierbij wordt op grond van een «risico-inventarisatie» per inhuuraanvraag
bepaald of een nadrukkelijk risico bestaat op schijnzelfstandigheid wanneer deze zou
worden uitgevoerd door een zelfstandige. Voor bepaalde categorieën inhuuraanvragen
heeft de herstelorganisatie vastgesteld dat beoordeling van de Deliveroo-gezichtspunten
aan de voorkant al een dusdanige indicatie geeft van werken in loondienst dat het
risico op schijnzelfstandigheid bij de inhuur van zelfstandigen op die categorie inhuuraanvragen
groot is. Als het risico op schijnzelfstandigheid voor een dergelijke categorie inhuuraanvragen
als groot wordt beoordeeld, dan kiest de herstelorganisatie er omwille van het tegengaan
van schijnzelfstandigheid voor om voor die categorie inhuuraanvragen geen zelfstandigen
in te huren.

Vraag 8

Klopt het dat UHT op functieniveau categorisch en niet op arbeidsrelatieniveau besluit
of een functie wel of niet schijnzelfstandigheid is? Zo ja, kan het kabinet uitleggen
wat daar holistisch aan is en hoe er dan rekening gehouden kan worden met het extern
ondernemerschap van een zelfstandige? Hoe verhoudt deze houding zich met de gedane
uitspraak door de rechter in Rotterdam?12

Antwoord 8

Ja, zoals ook bij vraag 7 aangegeven klopt het dat UHT voor bepaalde categorieën inhuuraanvragen
heeft vastgesteld dat beoordeling van de Deliveroo-gezichtspunten aan de voorkant
al een dusdanige indicatie geeft van werken in loondienst dat het risico op schijnzelfstandigheid
bij de inhuur van zelfstandigen op die inhuuraanvragen groot is. Zoals uitgelegd in
het antwoord op vraag 5, heeft de Belastingdienst een afwegingskader gepubliceerd.
Met dit afwegingskader is het mogelijk een arbeidsrelatie op basis van alle feiten
en omstandigheden te beoordelen (holistische toets) aan de hand van de gezichtspunten
van Deliveroo. De Hoge Raad heeft bevestigd dat het externe ondernemerschap als gezichtspunt
in de onderlinge verhouding niet van zwaarder of minder zwaar gewicht is dan de andere
gezichtspunten. Dat is ook in lijn met de uitspraak van de rechtbank Rotterdam.

De herstelorganisatie is verantwoordelijk voor de eigen inhuur van medewerkers en
dus ook voor het tegengaan van schijnzelfstandigheid. Zoals bij vraag 1 en vraag 7
aangegeven, maakt de herstelorganisatie, net als de andere uitvoeringsorganisaties
van het Ministerie van Financiën gebruik van een voor de eigen bedrijfsvoering opgesteld
afwegingskader, waarbij op grond van een «risico-inventarisatie» per inhuuraanvraag
wordt bepaald of voor die inhuuraanvraag een nadrukkelijk risico bestaat op schijnzelfstandigheid
wanneer deze zou worden uitgevoerd door een zelfstandige. Als voor een bepaalde categorie
inhuuraanvragen het risico op schijnzelfstandigheid als groot wordt beoordeeld, kiest
de herstelorganisatie er aan de voorkant voor om voor die specifieke categorie inhuuraanvragen
geen zzp’ers in te huren. Het is mogelijk dat bij een (potentiële) inhuuraanvraag
bijvoorbeeld bijna alle gezichtspunten een indicatie zijn van werken in loondienst.
Zelfs als het externe ondernemerschap van een individuele werkende een contra-indicatie
van werken in loondienst zou opleveren, kan er voor deze inhuuraanvraag dus nog altijd
een nadrukkelijk risico op schijnzelfstandigheid zijn. De uitspraak van de Hoge Raad
op 21 februari 2025 geeft geen aanleiding om een dergelijke werkwijze aan te passen.

Vraag 9

Hebben zelfstandigen of brokers de gelegenheid om het besluit van de UHT bij de rechter
aan te vechten? Zijn er al zelfstandigen of brokers naar de rechter gestapt?

Antwoord 9

Zelfstandigen en/of brokers hebben de gelegenheid om naar de rechter te stappen. Dat
is tot nu toe nog niet gebeurd. Wel heeft één broker aangegeven juridische stappen
te overwegen naar aanleiding van de intrekking van de gedane toezeggingen, zoals verwoord
in de brief van 10 februari 2025.

Vraag 10

Is het kabinet het ermee eens dat het een aantasting van de rechtszekerheid is om
als handhavende of toepassende partij vooruit te lopen op nog niet aangenomen wetgeving
zoals de concept-wetsvoorstel Verduidelijking Beoordeling Arbeidsrelaties en Rechtsvermoeden
of nog niet door een rechter bestendigde opvattingen van de advocaat generaal De Bock?13 Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Zoals aangegeven in mijn antwoord op vraag 5, is de huidige wet- en regelgeving leidend.
Alle gezichtspunten uit het Deliveroo-arrest zijn hiervoor het uitgangspunt, waarbij
er geen rangorde geldt tussen de gezichtspunten in de beoordeling. Er wordt dus niet
vooruitgelopen op nog niet aangenomen wetgeving of nog niet door een rechter bestendigde
opvattingen. Het kabinet vindt dan ook niet dat er sprake is van een aantasting van
de rechtszekerheid. Los hiervan, staat het een opdrachtgever uiteraard vrij om – met
inachtneming van de geldende wet- en regelgeving – bijvoorbeeld omwille van eigen
bedrijfseconomische redenen aanvullende voorwaarden te stellen in een overeenkomst
voor opdracht bij de inhuur van zzp’ers. De herstelorganisatie kinderopvangtoeslag
hanteert tot op heden geen aanvullende voorwaarden.

Vraag 11

Waarom kiest UHT ervoor om de jurisprudentie strenger te interpreteren dan vereist?
Welke gevolgen heeft dit op de afhandeling van de kinderopvangtoeslagaffaire?

Antwoord 11

De herstelorganisatie kinderopvangtoeslag kiest niet voor een strengere interpretatie
van de jurisprudentie. Bij het bepalen van de inzet van zzp’ers door UHT wordt niet
een strengere afweging van de relevante feiten en omstandigheden gemaakt dan wordt
voorgeschreven door wetgeving en jurisprudentie. Dit heeft daarom geen gevolgen voor
de afhandeling van de kinderopvangtoeslagaffaire.

Vraag 12

Kunt u deze vragen apart van elkaar beantwoorden voor het commissiedebat Zzp van 12 maart
aanstaande?

Antwoord 12

Het commissiedebat Zzp van 12 maart is verplaatst naar 3 april. Ik heb de antwoorden
apart van elkaar beantwoord en zorg voor tijdige beantwoording.