Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Teunissen over de implementatie van REDIII ten aanzien van het onderdeel 'biomassaverbranding voor energie'

Antwoord van Minister Hermans (Klimaat en Groene Groei) (ontvangen 3 februari 2025).

Vraag 1

Bent u bekend met de brief «Gemiste kansen in huidige zuivere implementatie EU richtlijn
hernieuwbare energie (REDIII)» (Kamerstuk 2024D40273), aangeboden door Comité Schone Lucht op 21 oktober 2024?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de mening van de auteurs dat de Europese richtlijn REDIII op het onderdeel
«biomassaverbranding voor energie» te generiek is en niet leidt tot de gewenste aanscherping
van duurzaamheidscriteria noch tot afbouw van biomassaverbranding?

Antwoord 2

Nee, die mening deelt het kabinet niet. In de Kamerbrief Voortgang duurzaamheidskader
biogrondstoffen van 20 december jongstleden1 heeft het kabinet de Kamer geïnformeerd dat de duurzaamheidseisen in de REDIII op
het onderdeel biogrondstoffen voor energie sinds de publicatie van de RED in 2018
meermaals zijn aangescherpt, onder andere op het gebied van duurzaamheidsborging en
toezicht, biodiversiteit, waterkwaliteit en bescherming van oerbossen.2 Voor een goede balans tussen duurzaamheid en uitvoerbaarheid kiest het kabinet ervoor
om het Nederlandse stelsel van duurzaamheidseisen aan te laten sluiten bij de REDIII.3

Vraag 3

Wat is de reden voor de keuze van een zuivere implementatie en wat is de oorsprong
van deze term?

Antwoord 3

Het kabinet kiest ervoor om de REDIII zuiver te implementeren conform de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar. 9.4). De Kamer is hierover geïnformeerd in het wetgevingsprogramma
Klimaat voorjaar 2023.4 Dit betekent dat bij de implementatie geen andere regels worden opgenomen dan voor
de implementatie strikt noodzakelijk. Voor eventuele aanvullende nationale maatregelen
wordt een separaat wetgevingsproces gevolgd. Doel van dit uitgangspunt in de Aanwijzingen
voor de regelgeving – dat overigens in principe geldt voor de implementatie van alle
Europese regelgeving – is om de implementatieprocedure zo snel mogelijk te doorlopen
met het oog op de korte implementatietermijnen van de Europese Unie. Zorgvuldige zuivere
implementatie kost tijd omdat het onder andere interdepartementale afstemming en overleg
met stakeholders en uitvoeringsorganisaties vergt.

Vraag 4

Waarom is er niet gekozen voor een ambitieuzere aanpak waarbij Nederland de ruimte
benut die REDIII expliciet biedt aan lidstaten om regelgeving aan te passen en aan
te scherpen?

Antwoord 4

Zie het antwoord op vraag 2. Voor een toelichting op deze keuze verwijst het kabinet
naar de Kamerbrief Voortgang duurzaamheidskader biogrondstoffen van 20 december jongstleden5, waarin het kabinet aangeeft:

«Door uniforme eisen binnen Europa wordt het mogelijk om in samenwerking met alle
EU-lidstaten publiek toezicht op certificering te regelen. Hierdoor kan beter toezicht
worden gehouden dan wanneer Nederland het toezicht zelfstandig vormgeeft, wat de robuustheid
van het systeem vergroot. Daarnaast zorgen uniforme eisen voor een gelijk speelveld
en betere uitvoerbaarheid in de biogrondstoffen praktijk, en kunnen hoogwaardige toepassingen
in Nederland gebruik maken van een brede beschikbaarheid van internationaal gecertificeerde
biogrondstoffen.»

Vraag 5

Welke concrete plannen heeft u voor een snelle afbouw van verbranding van houtige
biomassa en Bio-Energy with Carbon Capture Storage (BECCS)? Kunt u een specifiek tijdspad
met maanden en jaartallen verstrekken?

Antwoord 5

Negatieve emissies, waar BECCS een rol bij kan spelen, zijn een belangrijk onderdeel
van het halen van de klimaatdoelen, zeker voor klimaatneutraliteit. In het kader van
de bredere besluitvorming over klimaatmaatregelen kijkt het kabinet ook naar negatieve
emissies. De Kamer wordt hierover vóór de zomer geïnformeerd. Met betrekking tot het
afbouwpad voor laagwaardige toepassingen van biogrondstoffen verwijst het kabinet
naar het antwoord op vraag 14.

Vraag 6

Op welke wijze en wanneer zult u de Kamer informeren over de voortgang van de implementatie
van REDIII betreffende «biomassaverbranding voor energie»?

Antwoord 6

Zie het antwoord op vraag 7.

Vraag 7

Kunt u specificeren hoe en waar elk van de vier (sub)bepalingen die in de brief en
in bijlage 3 over «houtige biomassa voor energie» worden genoemd, in Nederlandse wetgeving
worden opgenomen? Wanneer en hoe zult u de Kamer hierover informeren

Antwoord 7

Dat biogrondstoffen voldoen aan de (sub)bepalingen die verwijzen naar artikelen 29
en 30 wordt aangetoond met behulp van door de Europese Commissie erkende certificatieschema’s.
De Europese Commissie toetst of deze certificatieschema’s aan de strenge duurzaamheidseisen
van de RED voldoen. Deze certificatieschema’s tonen dus aan dat de biomassa duurzaam
geproduceerd is en het gebruik van deze biomassa voor de productie van energie dus
als hernieuwbaar mag worden gerekend. Deze bepalingen (artikelen 29 en 30) zijn reeds
geïmplementeerd in de regelgeving van de SDE++.

Voor het principe van cascadering uit artikel 3 van de richtlijn schrijft de REDIII
een volgorde voor. Omdat de richtlijn bindend recht is en daardoor automatisch ook
in Nederland geldt, zal dit cascaderingsprincipe ook als uitgangspunt worden gehanteerd
bij subsidieregelingen, zoals de SDE++. Over de openstelling van de SDE++ in 2025
informeert het kabinet de Kamer dit kwartaal.

Vraag 8

Wat is uw definitie van het cascaderingsprincipe in relatie tot biomassa?

Antwoord 8

Het duurzaamheidskader biogrondstoffen6 van het kabinet geeft invulling aan een advies van de SER uit 20207, waarin de SER het volgende stelt: «Cascadering biedt een strategie om biogrondstoffen
zo hoogwaardig, optimaal en efficiënt mogelijk in te zetten.» Bij de implementatie
van de REDIII hanteert het kabinet de definitie van cascadering zoals uitgewerkt in
artikel 3 van de REDIII.

Vraag 9

Deelt u de mening dat het cascaderingsprincipe een leidend principe is in REDIII,
conform het advies van de Sociaal-Economische Raad (SER) uit 2020? Zo ja, hoe gaat
u de toepassingsmogelijkheden binnen Nederland beter specificeren en waarborgen? Zo
nee, waarom niet?

Antwoord 9

In Nederland wordt invulling gegeven aan het advies van de SER uit 2020 door middel
van het duurzaamheidskader biogrondstoffen. Uitgangspunt van het duurzaamheidskader
is dat biogrondstoffen duurzaam zijn geproduceerd en dat biogrondstoffen zo hoogwaardig
mogelijk worden ingezet. De afgelopen jaren zijn al diverse stappen gezet in het afbouwen
van subsidies voor laagwaardige toepassingen. In de Kamerbrief van 20 december 20248 is uiteengezet hoe het kabinet het verder afbouwen van het subsidiëren van laagwaardige
toepassingen wil vormgeven. In diezelfde Kamerbrief is ook uiteengezet hoe de beleidsinzet
rondom de opbouw van hoogwaardige toepassingen wordt voortgezet, zoals de toepassing
van biogrondstoffen binnen de bouw binnen de Nationale Aanpak Biobased Bouwen (NABB).

Vraag 10

Bent u van mening dat de toepassing van het cascaderingsprincipe inhoudt dat resthout
primair voor de productie van houtvezel- en spaanplaat moet worden gebruikt en niet
mag worden verbrand? Zo ja, hoe gaat u dit concretiseren in wet- en regelgeving en
wanneer?

Antwoord 10

Het kabinet werkt op dit moment de implementatie van het cascaderingsprincipe in de
REDIII uit. De Kamer wordt hier op een later moment nader over geïnformeerd. In het
algemeen deelt het kabinet de mening dat biogrondstoffen zo hoogwaardig mogelijk moeten
worden ingezet.

Vraag 11

Is aanpassing van de Nederlandse wetgeving nodig voor de implementatie van het cascaderingsprincipe?
Zo ja, op welke wijze en op welke termijn? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 11

Het kabinet werkt op dit moment de implementatie van de REDIII, waaronder het cascaderingsprincipe,
uit. Het is nog niet duidelijk of aanpassing van Nederlandse wetgeving nodig is. De
Kamer wordt hier op een later moment nader over geïnformeerd.

Vraag 12

Zijn er publieke consultaties voor de implementatie van «biomassaverbranding voor
energie» van de REDIII nodig? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 12

Internetconsultatie is optioneel bij de implementatie van EU-regelgeving.9 Omdat het gaat om zuivere implementatie wordt de implementatie van de REDIII naar
verwachting niet geconsulteerd, maar dit is mede afhankelijk van de vraag of er aanpassing
van Nederlandse wetgeving nodig is, zie vraag 11. Wijzigingen aan subsidieregelingen
zoals de SDE++ worden doorgaans niet geconsulteerd. Wel wordt het advies van het Planbureau
voor de Leefomgeving dat aan de SDE++ ten grondslag ligt elk voorjaar publiek geconsulteerd
aan de hand van een conceptadvies.

Vraag 13

Hoe gaat u de onduidelijkheid over de correcte implementatie van het cascaderingsprincipe,
zoals vermeld in bijlage 2 van de brief, aanpakken en binnen welke termijn?

Antwoord 13

Het is gebruikelijk dat er bij de implementatie van een richtlijn sprake is van openstaande
vraagstukken en overleg tussen lidstaten over de implementatie hiervan. Het kabinet
zal hiervoor gebruikmaken van reguliere contacten en overlegstructuren om, waar nodig,
onduidelijkheden weg te nemen.

Vraag 14

Deelt u de mening dat Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie-subsidies
(SDE) strikt ingezet dienen te worden voor hoogwaardig gebruik van schaarse biomassa
om een circulaire economie te stimuleren? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 14

Het kabinet deelt de mening dat schaarse biogrondstoffen zo hoogwaardig mogelijk moeten
worden ingezet en dat dit bijdraagt aan de transitie naar een circulaire economie.
De SDE++ heeft echter als centraal doel om CO2 te reduceren. Projecten worden hierbij gerangschikt op kosteneffectiviteit. Bij de
randvoorwaarden die gesteld worden aan nieuwe biomassaprojecten wordt rekening gehouden
met Europese regelgeving, het duurzaamheidskader biogrondstoffen en het afbouwpad
voor laagwaardige toepassingen van biogrondstoffen10. Met het oog op het duurzaamheidskader en de hoogwaardige rol die biogrondstoffen
op specifieke onderdelen van de grondstoffen- en energietransitie kunnen spelen, draagt
het kabinet met het afbouwpad voor laagwaardige toepassingen bij aan het stimuleren
van meer hoogwaardige inzet. Zo worden er sinds het najaar van 2017 geen nieuwe subsidies
afgegeven voor bij- en meestook van biogrondstoffen in kolencentrales. Per 2022 worden
er ook geen nieuwe subsidies meer afgegeven voor de opwek van lage temperatuurwarmte
(<100°C) met houtige biogrondstoffen. Tevens is de toepassing van warmte in de glastuinbouw
en stadsverwarming door verbranding van houtige biogrondstoffen vanaf 2023 uitgesloten
in de SDE++. Bij het gecombineerd opwekken van warmte en elektriciteit door verbranding
en vergassing van biogrondstoffen is de productie van elektriciteit per 2024 uitgesloten
van subsidie.

Vraag 15

Bent u bekend met artikel 2 (1a) van REDIII, waarin de definitie van houtsoorten «geschikt
voor industrieel gebruik» wordt gegeven?

Antwoord 15

Ja.

Vraag 16

Op welke wijze zorgt u ervoor dat resthout geschikt voor hoogwaardige toepassing binnen
de definitie «geschikt voor industrieel gebruik» valt en niet laagwaardig wordt verbrand?

Antwoord 16

Het kabinet werkt op dit moment de implementatie van het cascaderingsprincipe in de
REDIII uit. De Kamer wordt hier op een later moment nader over geïnformeerd.

Vraag 17

Zijn de bestaande en langlopende SDE-subsidies voor verbranding van houtige biomassa
volgens u in strijd met het cascaderingsprincipe en de ambities voor een versnelde
circulaire economie? Zo ja, overweegt u deze subsidies anders vorm te geven? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 17

Het kabinet heeft in 2022 een afbouwpad aangekondigd voor subsidies voor laagwaardige
toepassingen van biogrondstoffen. Voor een overzicht van de laagwaardige toepassingen
die reeds niet meer in aanmerking komen voor een nieuwe SDE++ subsidiebeschikking
verwijst het kabinet u naar het antwoord op vraag 14. Hiervoor is gekozen om de transitie
naar hoogwaardige toepassingen van biogrondstoffen te versnellen en bij te dragen
aan de transitie naar een circulaire economie. Zoals in vraag 8 staat is cascadering
onderdeel van het duurzaamheidskader biogrondstoffen.

Het kabinet overweegt niet om lopende subsidiebeschikkingen anders vorm te geven.
Een subsidiebeschikking vanuit de SDE++ geeft projecteigenaren recht op een aantal
jaar subsidie tijdens de exploitatie. Dit is voor biomassa meestal 12 jaar en voor
bij- en meestook 8 jaar. Hiermee wordt de onrendabele top vergoed. Het achteraf aanpassen
van reeds afgegeven subsidiebeschikkingen is niet aan de orde, omdat dit inbreuk maakt
op het eigendomsrecht van beschikkinghouders en strijdig is met de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur.

In de REDIII is bepaald (artikel 29 lid 15) dat subsidies die voor de inwerkintreding
van de REDIII in overeenstemming met de duurzaamheids- en broeikasgasreductiecriteria
uit de REDII zijn verstrekt, niet hoeven te voldoen aan de criteria uit REDIII.

Vraag 18

Bent u bekend met Artikel 29(7) van REDIII betreffende de effecten van biomassaverbranding
op de koolstofopslag in de landsector (LULUCF)? Zo ja, welke klimaatmaatregelen acht
u noodzakelijk om deze effecten te beheersen?

Antwoord 18

Ja. De duurzaamheidseisen onder artikel 29(7) worden geborgd met behulp van door de
Europese Commissie erkende certificatieschema’s, zie het antwoord op vraag 7. Biomassa
die is geproduceerd volgens deze certificatieschema’s voldoet dus aan de eisen betreffende
landgebruik, wijzigingen in het landgebruik en bosbouw (LULUCF).

Vraag 19

Bent u bekend met het onderzoek «Burning up the carbon sink» over de negatieve effecten
van houtoogst voor biomassaverbranding op de koolstofopslag? Zo ja, welke klimaatmaatregelen
acht u noodzakelijk om deze effecten te beheersen?

Antwoord 19

Ja. Wat het kabinet betreft kan alleen het gebruik van duurzame biogrondstoffen een
klimaatneutraal of positief klimaateffect bewerkstelligen. Om de duurzaamheid van
biogrondstoffen te borgen werkt het kabinet met het duurzaamheidskader biogrondstoffen.
Er gelden zowel in Nederland als in de EU (REDIII) strenge duurzaamheidseisen voor
het gebruik van (houtige) biogrondstoffen voor energie, waaronder regels ter voorkoming
van afname van de koolstofopslagcapaciteit van Europese bossen.

Vraag 20

Hoe stelt u de effecten van «biomassaverbranding voor energie» op de koolstofopslag
in de Nederlandse en buitenlandse «land use sector» vast? Wanneer was de laatste evaluatie,
door wie is deze uitgevoerd en kunt u de resultaten delen?

Antwoord 20

Voor de Nederlandse landgebruik sector11 worden de veranderingen in koolstofvoorraad bijgehouden in de Nederlandse Bosinventarisatie
(NBI)12. Deze inventarisatie wordt in een 5-jarige cyclus uitgevoerd, waarvan de laatste
rapportage uit 2022 dateert. De NBI geeft de totale koolstofvoorraad in het bos op
verschillende meetmomenten, waarop de toe- of afname in de koolstofvoorraad bepaald
kan worden. Hierin zit de toename door groei van bomen, maar ook de afname door geoogste
en afgestorven bomen. Uit deze berekeningen is de totale oogst niet af te leiden,
maar de oogst is wel als effect meegenomen in het bepalen van de totale koolstofvoorraad
en de veranderingen daarin. Uit deze berekeningen kunnen dus ook geen cijfers afgeleid
worden over het aandeel oogst dat wordt gebruikt als energiehout. In het buitenland
worden vergelijkbare methodieken gebruikt om de veranderingen in koolstofvoorraad
te bepalen. Er zijn daarnaast wel jaarlijkse cijfers beschikbaar over de hoeveelheid
hout die wordt geproduceerd, geïmporteerd en verbruikt als energiehout door Nederland13.

Vraag 21

Bent u bereid in gesprek te gaan met de auteurs van de brief en afgevaardigden van
de internationale coalitie? Zo ja, wanneer? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 21

Op 23 januari jongstleden heeft een gesprek plaatsgevonden met de auteurs van de brief
van het Comité Schone Lucht en het Ministerie van Klimaat en Groene Groei. Het kabinet
verwijst u tevens naar de schriftelijke reactie op de brief van het Comité Schone
Lucht (bijgevoegd).