Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 20 december 2023 en het nader rapport d.d. 22 november 2024, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 juli 2023 nr. 2023001754,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 20 december 2023, nr. W05.23.00212/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2023, nr. 2023001754 heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Leerplichtwet 1969 en enige andere onderwijswetten in verband met het voorkomen
en het terugdringen van verzuim in het funderend onderwijs en het beroepsonderwijs
(Wet terugdringen verzuim), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel heeft als doel om verzuim en het aantal thuiszitters in het funderend
onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beter in beeld te krijgen, te voorkomen
en terug te dringen. Om dit te bereiken wordt voorgesteld om het verzuimbeleid en
de verzuimregistratie op scholen in de wet aan te scherpen. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel
het aantal vrijstellingen van de leerplicht op grond van lichamelijke of psychische
ongeschiktheid te verminderen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang om verzuim en
thuiszitten zoveel mogelijk terug te dringen. Zij merkt evenwel op dat de doeltreffendheid
van de voorgestelde verzuimmaatregelen onvoldoende is gemotiveerd. Daarnaast stelt
zij vast dat de hoofdelementen van de gekozen aanpak onvoldoende uit het wetsvoorstel
blijken en dat de voorgestelde delegatiebepalingen te ruim zijn.

De Afdeling merkt ook op dat voor dit onderdeel van het voorstel een gedegen analyse
van de praktijk nodig is, gelet op de uitvoerbaarheid in de verschillende onderwijssectoren.
Nu kan onvoldoende worden beoordeeld of de voorgestelde instrumenten daadwerkelijk
het thuiszitten en verzuim zullen terugdringen. Verder maakt de Afdeling enkele opmerkingen
over de vrijstellingen van de leerplicht en de toepassing van het voorstel in Caribisch
Nederland.

In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud van het voorstel

Het voorstel beoogt het verzuim in het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs
terug te dringen. Volgens de toelichting beoogt de regering met de voorgestelde maatregelen
twee doelstellingen te bereiken. Ten eerste het voorkomen van (toekomstig) verzuim
in het algemeen, met name gericht op het tegengaan van thuiszitten, en ten tweede
het verminderen van het aantal vrijstellingen van de leerplicht op grond van lichamelijke
of psychische ongeschiktheid (artikel 5 onderdeel a Leerplichtwet 1969).2

De Afdeling zal de inhoud van het voorstel voor beide doelstellingen apart uiteenzetten.

a. Aanscherping verzuimbeleid en -registratie

Het wetsvoorstel stelt verschillende maatregelen voor die een aanscherping van het
verzuimbeleid en de verzuimregistratie van scholen inhouden. Scholen in het primair
onderwijs, voortgezet onderwijs, speciaal onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs
hebben momenteel al de plicht tot het voeren van een schriftelijk verzuimbeleid.3 Het wetsvoorstel bepaalt in de eerste plaats dat in dit beleid maatregelen moeten
worden opgenomen met als doel verzuim te voorkomen en terug te dringen en het volgen
van het onderwijs te bevorderen.4 Ook wordt voorgesteld het mogelijk te maken om bij algemene maatregel van bestuur
(amvb) nadere regels te stellen over elementen van het verzuimbeleid van scholen.5

De Leerplichtwet 1969 verplicht scholen momenteel alleen tot registratie van ongeoorloofd
verzuim. Gevallen van meer dan 16 uur ongeoorloofd verzuim in vier opeenvolgende lesweken
moeten via de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) bij de leerplichtambtenaar worden
gemeld.6 Het wetsvoorstel introduceert als nieuwe maatregel de verplichting tot registratie
van verzuim in verschillende categorieën. De categorieën worden bij amvb bepaald.7 Volgens de toelichting betreft dit de categorieën geoorloofd en ongeoorloofd verzuim.8 Voorzien wordt dat scholen daarbinnen zelf fijnmazige absentieredenen mogen noteren
voor eigen gebruik, wanneer zij dat opnemen in hun verzuimbeleid. Van de verzuimregistratie
door de school kunnen persoonsgegevens over gezondheid en van strafrechtelijke aard
onderdeel uitmaken. Deze laatste gegevens mogen echter uitsluitend worden verstrekt
aan de ouders van de leerling.9

Ten derde voorziet het voorstel in een wettelijke grondslag voor de informeel reeds
bestaande mogelijkheid dat een schoolhoofd aan DUO verzuimgegevens van individuele
leerlingen kan verstrekken die ongeoorloofd verzuimen onder de grens van 16 uur in
vier opeenvolgende lesweken.10 Via het register onderwijsdeelnemers worden deze gegevens vervolgens doorgegeven
aan de leerplichtambtenaar.11 Een dergelijke melding wordt in de toelichting aangeduid als een «signaal zorgelijk
verzuim».12 Het verzuimbeleid van de school dient te voorzien in de criteria wanneer deze signalering
kan worden afgegeven.13 Bij deze bevoegdheid wordt het aan de school gelaten om te beoordelen welk ongeoorloofd
verzuim zij zorgelijk acht en ter kennis van de leerplichtambtenaar wil brengen.

Ten slotte wordt een verplichting geïntroduceerd om de verzuimgegevens geaggregeerd
op schoolniveau te leveren aan DUO.14 Deze gegevens worden vervolgens verstrekt aan het Ministerie van OCW voor zover dit
noodzakelijk is voor de beleidsvoorbereiding over verzuim. Het college van burgemeester
en wethouders ontvangt deze gegevens voor zover dit noodzakelijk is voor het toezicht
op de naleving van deze wet. En het samenwerkingsverband passend onderwijs zal deze
gegevens ontvangen voor zover noodzakelijk voor de uitvoering van haar wettelijke
taken. Het criterium «voor zover dit noodzakelijk is» kan bij amvb worden ingevuld.

b. Beperking vrijstellingen op grond van lichamelijke of psychische ongeschiktheid

Het tweede deel van het voorstel betreft de vrijstelling van de leerplicht op grond
van lichamelijke of psychische ongeschiktheid (vrijstelling op grond van artikel 5,
onderdeel a van de Leerplichtwet 1969). De verplichting wordt ingevoerd om bij de
beslissing over het verlenen van deze vrijstelling het onderwijskundig perspectief
te betrekken.15 Onder dit laatste wordt verstaan de ontwikkelmogelijkheden van een jongere in het
onderwijs binnen een redelijke afstand van de woonplaats. Het onderwijskundig perspectief
krijgt de vorm van een verklaring die wordt afgegeven door een arts, pedagoog of psycholoog.
Op verzoek werkt het samenwerkingsverband hieraan mee. De termijn waarvoor deze verklaring
geldt, wordt flexibel gemaakt en dus niet langer gekoppeld aan een schooljaar of de
gehele schoolperiode.

c. Opzet van het advies

De Afdeling bespreekt onder punt 2 de doeltreffendheid van de voorgestelde verzuimmaatregelen,
om vervolgens in punt 3 in te gaan op het niveau van regelgeving wat betreft deze
maatregelen. Daarna wordt onder punt 4 de uitvoerbaarheid van de voorgestelde verzuimmaatregelen
besproken. Onder punt 5 wordt de beperking van de vrijstellingen van de leerplicht
behandeld en onder punt 6 de toepassing van het voorstel in Caribisch Nederland.

2. Doeltreffendheid verzuimmaatregelen

De toelichting bij de voorgestelde aanscherpingen van het verzuimbeleid, de verzuimregistratie
en de doorlevering van verzuimgegevens benoemt het belang van het tegengaan van zowel
geoorloofd als ongeoorloofd verzuim. Veel aandacht gaat uit naar ziekteverzuim, een
vorm van geoorloofd verzuim.16 Volgens de toelichting is (kortdurend) geoorloofd verzuim in sommige gevallen een
voorbode voor langdurige schooluitval.17 Kinderen en jongeren die langdurig thuiszitten (vanwege ziekte) zijn een bijzondere
groep. Uit de voorgeschiedenis van het wetsvoorstel blijkt dat het onderhavige wetsvoorstel
vooral wordt geplaatst in de context van (de verbeteraanpak) passend onderwijs en
het tegengaan van thuiszitten van leerlingen met ondersteuningsbehoeften.18

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting onvoldoende blijkt op welke wijze de voorgestelde
verplichtingen inzake verzuimbeleid en -registratie kunnen bijdragen aan het tegengaan
van thuiszitten. Uit onderzoek blijkt vooral dat een mogelijk verband bestaat tussen
langdurig thuiszitten en ziekteverzuim, dat valt onder de categorie geoorloofd verzuim.19 In het voorstel wordt echter niet voorzien in een wettelijke grondslag om langdurig
geoorloofd verzuim te kunnen signaleren bij de leerplichtambtenaar.20 Het wetsvoorstel voorziet wel in het signaal zorgelijk verzuim. Dit betreft alleen
kortdurend ongeoorloofd verzuim.21 Volgens de respondenten in het onderzoek is bij dergelijk verzuim het verband met
langdurig thuiszitten veel minder aanwezig.

Gelet op de doelstelling om langdurig thuiszitten te voorkomen, geeft de Afdeling
in overweging om te voorzien in een wettelijke grondslag om een signaal van langdurig
(geoorloofd) zorgelijk ziekteverzuim te kunnen geven aan de leerplichtambtenaar.22 Hoewel de toelichting de mogelijkheid van het doorgeven van geoorloofd verzuim wel
benoemt, biedt de voorgestelde wettekst hiervoor geen grondslag.23

De regering onderkent dat er een verband kan zijn tussen (geoorloofd) ziekteverzuim
en thuiszitten. De regering acht een wettelijke grondslag om langdurig (geoorloofd)
zorgelijk ziekteverzuim van individuele leerlingen te kunnen melden bij de leerplichtambtenaar
op dit moment echter niet passend. De wettelijke taak van de leerplichtambtenaar op
grond van de Leerplichtwet ziet op ongeoorloofd verzuim. Ziekteverzuim is een wettelijk
geoorloofde reden voor afwezigheid bij les- en praktijktijd. De leerplichtambtenaar
is daarvoor – binnen de huidige systematiek – niet het eerste aanspreekpunt. De primaire
verantwoordelijkheid bij zorgelijk geoorloofd verzuim ligt bij het bevoegd gezag en
andere ketenpartners, zoals het samenwerkingsverband en de jeugdarts.

De regering erkent dat de rol van de leerplichtambtenaar op schoolniveau door de jaren heen in veel gemeenten is veranderd. De leerplichtambtenaar is in deze
gemeenten gesprekspartner voor scholen en ondersteunend in de preventieve aanpak van
ongeoorloofd verzuim. Dit wetsvoorstel voorziet daarom in de informatieverstrekking
aan leerplichtambtenaren van geaggregeerd verzuim op schoolniveau. De regering acht
een verruiming van de taak van de leerplichtambtenaar met betrekking tot geoorloofd
verzuim op individueel leerling niveau (nog) niet passend bij de huidige praktijk. Een dergelijke verruiming
behelst een stelselwijziging en herziening van de Leerplichtwet die buiten de reikwijdte
van dit wetsvoorstel gaat. Het wetsvoorstel bevat daarom uitsluitend een grondslag
om zorgelijk ongeoorloofd verzuim te melden aan de leerplichtambtenaar.

Gelet op het verband tussen ziekteverzuim en schooluitval brengt het wetsvoorstel
– naast de leerplichtambtenaar – ook de school en het samenwerkingsverband beter in
positie om tijdig in te grijpen bij zorgelijk (geoorloofd) ziekteverzuim. In de eerste
plaats door een sterker verzuimbeleid, waarin het bevoegd gezag beschrijft op welke
wijze hij samenwerkt met het samenwerkingsverband. Dit beleid kan bijvoorbeeld een
beschrijving bevatten van de omstandigheden waarin het samenwerkingsverband betrokken
kan worden om ondersteuning te bieden voor een leerling die verzuimt vanwege ziekte.
In de tweede plaats doordat het samenwerkingsverband de beschikking krijgt over informatie
over onder andere de prevalentie van verzuim vanwege ziekte op scholen in hun regio.
Deze gegevens worden op geaggregeerde basis gedeeld zodat herleidbaarheid tot personen
wordt uitgesloten.

Daarnaast geeft de Afdeling in overweging om ook de mogelijkheid van melding van het
vermoeden van ongeoorloofd verzuim24 een wettelijke grondslag te geven.

De regering heeft naar aanleiding van de overweging van de Afdeling met Ingrado gesproken.
Zij onderschrijft de procedure voor ketenpartners rondom een vermoeden van ongeoorloofd
verzuim van het Nederlandse Centrum voor Jeugdgezondheidszorg.25 De regering heeft vertrouwen in de huidige werkwijze van scholen en ketenpartners
bij zo’n vermoeden. Staande praktijk op veel scholen is dat de school het gesprek
aangaat met ouders en leerling bij veel ziekmeldingen in korte tijd of indien een
leerling lang achtereen ziekgemeld is én er een vermoeden is van ongeoorloofd verzuim.
Van zo’n vermoeden kan bijvoorbeeld sprake zijn als een leerling vaste dagdelen ziek
is of vaste lessen ziek is, zoals bijvoorbeeld de gymlessen. De school kan met goedvinden
van ouders een aanvraag doen bij de jeugdarts voor onderzoek naar de belastbaarheid
van een ziekgemelde leerling. Indien de ouder of leerling (meermaals) niet meewerkt
aan een afspraak bij de jeugdarts kan de school een melding geoorloofd (ziekte)verzuim
omzetten in een melding ongeoorloofd verzuim en een melding doen bij de leerplichtambtenaar.
De regering ziet geen aanleiding om bovenstaande werkwijze te wijzigen en een wettelijke
regeling te maken ten aanzien van het vermoeden ongeoorloofd verzuim.

De Afdeling merkt bovendien op dat thuiszitters een zeer heterogene groep vormen,
waarbij sterk uiteenlopende problemen spelen. Ook is het relevant dat deze doelgroep
ten opzichte van de totale leerlingenpopulatie een relatief beperkte omvang heeft.
Deze aspecten zijn ook van belang bij de keuze voor in te zetten instrumenten. Gezien
de complexiteit van de problematiek van thuiszitters mogen niet al te hoge verwachtingen
worden gekoesterd van het effect van verplichtingen inzake verzuimbeleid en -registratie.26

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de (variatie aan) complexe
problematiek van deze groep en op de samenhang met andere maatregelen die de regering
voor deze groep al neemt. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de verschillen
tussen onderwijssectoren.

De regering is met de Afdeling van mening dat de groep thuiszittende jongeren een
zeer heterogene groep is en dat er een grote verscheidenheid is in de oorzaken dat
een jongere uitvalt. In veel gevallen is sprake van (een combinatie van) uiteenlopende,
maar ook complexe factoren, zoals psychische problemen en gedragsproblemen, problematiek
thuis of problemen op de school of in de zorg.27 De complexe problematiek van de groep thuiszittende jongeren vraagt dan ook om verschillende
interventies vanuit diverse invalshoeken.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting nader
ingegaan op de groep thuiszittende jongeren en verschillen tussen het funderend onderwijs
en het middelbaar beroepsonderwijs.

Op de andere maatregelen die de regering al voor deze groep neemt gaat de regering
hieronder in.

Weliswaar benoemt de toelichting welke wet- en regelgeving en welk beleid worden ingezet
om thuiszitten terug te dringen en te voorkomen, maar niet het verband tussen deze
maatregelen en het voorliggende wetsvoorstel.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 2.2 van de memorie
van toelichting het verband tussen de maatregelen in het wetsvoorstel terugdringen
verzuim en overige maatregelen voor de doelgroep langdurige verzuimende of thuiszittende
nader toegelicht. Het wetsvoorstel beoogt scholen en samenwerkingsverbanden beter
in positie te brengen om langdurig verzuim en schooluitval te voorkomen en daarmee
het aantal thuiszittende jongeren te verminderen. Het wetvoorstel bevat de procedurele
voorwaarden, zoals het verzuimbeleid, die nodig zijn om zicht te krijgen op (langdurig)
verzuim en schooluitval en behelst maatregelen die voorwaardelijk zijn om effectieve
interventies voor toekomstige thuiszittende jongeren in te kunnen zetten. De vervolgstap
is het in staat stellen van het onderwijsveld om een passend onderwijsaanbod te realiseren
voor alle jongeren, onder andere door middel van het mogelijk maken van meer maatwerk.
Het onderhavige wetsvoorstel maakt dan ook onderdeel uit van een breder wetgevingsprogramma,
gericht op het terugdringen van het aantal thuiszittende jongeren en het verbeteren
van de ondersteuning op scholen voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte.28 Een ander voorgenomen wetsvoorstel beoogd het onderwijsveld in staat te stellen om
een passend onderwijsaanbod te realiseren voor alle jongeren, onder andere door middel
van het mogelijk maken van meer maatwerk en digitaal afstandsonderwijs.29

Naast de problematiek van de thuiszitters wordt in de toelichting als doel van het
voorstel ook het tegengaan van verzuim in algemene zin genoemd. Dit wetsvoorstel biedt
de basis voor verdergaande maatregelen om verzuim in het algemeen tegen te gaan. De
Afdeling merkt op dat deze veel bredere doelstelling moet worden onderscheiden van
de gerichtheid op thuiszitters, en vraagt om een aparte analyse van deze specifieke
groep en een daaraan gekoppeld instrumentarium. Het tegengaan van spijbelen verschilt
aanzienlijk van het oplossen van de complexe problematiek van thuiszitters. De toelichting
biedt hier onvoldoende inzicht in.

De Afdeling adviseert om in de toelichting de doeltreffendheid van de maatregelen
gericht op het tegengaan van thuiszitten nader te motiveren. Gelet op dit doel, verdient
het overweging om in het wetsvoorstel een mogelijkheid op te nemen voor scholen om
ook zorgelijk (langdurig) geoorloofd (ziekte)verzuim te signaleren bij de leerplichtambtenaar.

De Afdeling adviseert in ieder geval de wettekst en de toelichting op het onderdeel
signalering zorgelijk verzuim met elkaar in overeenstemming te brengen.

In reactie op bovenstaande adviezen van de Afdeling gaat de regering hieronder zowel
in op de doeltreffendheid als op het signaleren van zorgelijk verzuim.

De preventieve insteek van het wetsvoorstel is verduidelijkt in de memorie van toelichting.
Het voorstel bevat de procedurele voorwaarden die nodig zijn voor het tegengaan van
langdurig verzuim en schooluitval doordat inzicht wordt verkregen in de frequentie
van verzuim en vroegtijdige interventies op zorgelijk ongeoorloofd verzuim. Het verzuimbeleid
zorgt bijvoorbeeld dat helder is binnen de school welke stappen genomen moeten worden
bij verzuim en wie die stappen moet nemen. Verder wordt het bevoegd gezag aangezet
oorzaken van verzuim te analyseren en het verzuimbeleid te evalueren. Het voorstel
beoogt ook de onderwijs- en ontwikkelmogelijkheden van jongeren te bevorderen door
aanpassing van de procedure voor de vrijstelling op grond van lichamelijke of psychische
gronden.

Voor een reactie op het signaal geoorloofd zorgelijk verzuim – langdurig geoorloofd verzuim dan wel ziekteverzuim – verwijst
de regering naar bovenstaande reactie met betrekking tot het signaal langdurig (geoorloofd)
zorgelijk ziekteverzuim.30

In lijn met bovenstaande is in de memorie van toelichting verduidelijk dat het wetsvoorstel
alleen een onderdeel bevat ten aanzien van een signaal ongeoorloofd zorgelijk verzuim.

Ten slotte adviseert de Afdeling het voorkomen van thuiszitten te onderscheiden van
het tegengaan van verzuim in brede zin en de toelichting aan te vullen met een afzonderlijke
beleidsanalyse van het thuiszitten en een daaraan gekoppeld instrumentarium te ontwikkelen.

In de memorie van toelichting is aangescherpt dat het wetsvoorstel terugdringen verzuim
primair tot doel heeft om de noodzakelijke voorwaarden te creëren om langdurig schoolverzuim
te kunnen voorkomen en verminderen. De maatregelen in het wetsvoorstel kunnen wel
positief bijdragen aan het tegengaan van verzuim in brede zin.

In paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting is een afzonderlijke beleidsanalyse
voor de thuiszittersproblematiek opgenomen.

3. Niveau van regelgeving verzuimmaatregelen

Het wetsvoorstel bevat een aantal delegatiegrondslagen voor het stellen van nadere
regels bij amvb, namelijk over de elementen van het verzuimbeleid die scholen dienen
vast te stellen, de verzuimregistratie en de levering en verstrekking van de verzuimgegevens
geaggregeerd op schoolniveau aan DUO.

De Afdeling merkt op dat door deze ruim geformuleerde delegatiegrondslagen veel verplichtingen
die uit het wetsvoorstel voortvloeien nog onbepaald zijn. Er wordt veel ruimte gelaten
om deze verplichtingen in een amvb te regelen. Hierdoor biedt het voorstel weinig
inzicht in de wijze waarop het eraan bijdraagt om thuiszitten of verzuim in brede
zin tegen te gaan. Ook de betrokkenheid van het parlement bij de inhoud, de richting
en de omvang van de voorgestelde verplichtingen om verzuim terug te dringen is daarmee
beperkt. Dit gaat ten koste van het primaat van de wetgever.

Over de verzuimregistratie en de levering van geaggregeerde verzuimgegevens op schoolniveau
stelt de toelichting dat de amvb enkel zal verplichten om te registreren in de categorieën
geoorloofd en ongeoorloofd verzuim. De Afdeling constateert dat deze categorisering
een hoofdelement van de wet is, en adviseert dit op het niveau van de formele wet
te regelen.

De Afdeling merkt bovendien op dat «geoorloofd» en «ongeoorloofd» verzuim zeer ruime
en algemene categorieën zijn. De Afdeling vraagt zich af of louter deze categorisering
een nuttig beeld zal geven van de daadwerkelijke oorzaken van verzuim. Het verdient
overweging om met het onderwijsveld te onderzoeken welke categorieën nuttige en getrouwe
informatie opleveren voor scholen en de andere betrokken ketenpartijen. Het is denkbaar
om hiervoor aan te sluiten bij de reeds bestaande wettelijke verzuimcategorieën in
de Leerplichtwet 1969, zoals afwezigheid vanwege schorsing of tuchtmaatregelen, ziekte
of vervulling van plichten voortvloeiend uit godsdienst of levensovertuiging. Dat
zal een fijnmaziger beeld opleveren dan de voorgenomen registratieplicht in louter
de categorieën geoorloofd en ongeoorloofd verzuim.

De Afdeling adviseert om de hoofdelementen van het verzuimbeleid, de verzuimregistratie
en de doorlevering van gegevens in de wet op te nemen en niet in een amvb. Voor zover
ter uitwerking een delegatiegrondslag voor een amvb wordt opgenomen, zou de toelichting
ook een schets van de voorgenomen nadere regels moeten bevatten.

In reactie op bovenstaande opmerkingen van de Afdeling over het niveau van de regelgeving
gaat de regering hierna onder a) in op het verzuimbeleid en de registratie van verzuim
en onder b) in op de levering van verzuimgegevens.

a) De hoofdelementen van het verzuimbeleid en de registratie van verzuim in de categorieën
geoorloofd of ongeoorloofd zijn conform het advies van de Afdeling in het wetsvoorstel
zelf opgenomen. De delegatiegrondslag is komen te vervallen. De memorie van toelichting
benadrukt dat het bevoegd gezag op grond van artikel 11 van de Leerplichtwet 1969
en artikel 20 van de Leerplichtwet BES al verplicht is om het geoorloofd verzuim te
registreren in de aldaar opgesomde categorieën.

b) Het wetsvoorstel bevat de verplichting voor het bevoegd gezag om informatie over
de prevalentie van verzuim op de school te delen met de Minister. Het betreft informatie
over het aantal leerlingen dat verzuimt en derhalve geaggregeerde gegevens. De informatie
wordt door het bevoegd gezag aan de Minister (in de praktijk: DUO) verstuurd. Het
kan daarbij gaan om persoonsgegevens, omdat anonimiteit in de zin van de Algemene
verordening persoonsgegevens niet kan worden gegarandeerd. Vervolgens worden de geaggregeerde
gegevens door de Minister (in de praktijk: DUO) aan samenwerkingsverbanden en het
college van burgemeester en wethouders verstrekt, waarbij het niet om persoonsgegevens
in de zin van de Algemene verordening persoonsgegevens zal gaan. Om te voorkomen dat
meer informatie over verzuim wordt gedeeld dan nodig is, bevat het wetsvoorstel een
noodzakelijkheidsvereiste: de Minister (in de praktijk: DUO) deelt de gegevens alleen
voor zover noodzakelijk voor de in het wetsvoorstel genoemde taken.31

Conform het advies beschrijft de regering in de memorie van toelichting wat zij voornemens
is in lagere regelgeving te regelen. Het voornemen is om in lagere regelgeving de
wijze van informatieverstrekking verder uit te werken, waarbij in elk geval zal worden
bepaald dat de informatie wordt aangeleverd in de categorieën geoorloofd en ongeoorloofd
verzuim en dat de informatie over geoorloofd verzuim wordt gecategoriseerd in ziekteverzuim
en ander geoorloofd verzuim.

4. Uitvoerbaarheid verzuimmaatregelen

a. Aanscherpingen verzuimbeleid en -registratie en administratieve lasten

De toelichting stelt in het vooruitzicht dat bij amvb scholen keuzevrijheid wordt
gelaten over de inhoud van het verzuimbeleid en het hanteren van een fijnmaziger registratie
van de oorzaken van het verzuim binnen de categorieën geoorloofd en ongeoorloofd verzuim.
Uit onderzoeksrapporten blijkt dat de huidige praktijk van het verzuimbeleid en de
verzuimregistratie op scholen uiteenloopt en ook per sector verschilt. Er zijn zowel
scholen die hier stevig op inzetten als scholen waar daarvan weinig werk wordt gemaakt.
Daarnaast is er uiteraard veel verschil tussen het beleid en de registratie van verzuim
op grote mbo-instellingen of kleine basisscholen. Uit onderzoek blijkt dat de praktijk
van verzuimregistratie momenteel uiteenloopt en dat er onvoldoende landelijk en regionaal
beeld is van de omvang van het verzuim.

De Afdeling overweegt dat wettelijke kaders en uniformering, bijvoorbeeld verplichte
categorieën, passend kunnen zijn om beter zicht te krijgen op de omvang van verzuim
in brede zin. Dat kan echter alleen als die voorgestelde kaders nuttig en geschikt
zijn voor het doel dat de regering zich heeft gesteld om thuiszitten en verzuim in
algemene zin tegen te gaan (zie ook punt 2). Het is daarbij van belang dat invoering
van nieuwe verplichtingen berust op een gedegen analyse van de huidige praktijk van
verzuimbeleid en -registratie. Voor de uitvoerbaarheid is van belang dat de verzuimcategorieën
aansluiten bij de registratiepraktijk en er eenduidigheid is over de definities van
deze categorieën. Ook een analyse van de huidige praktijk van de samenwerking tussen
de verschillende ketenpartners is van belang, omdat de effectiviteit en uitvoerbaarheid
van de voorgenomen verzuimaanpak in grote mate afhankelijk zal zijn van de mogelijkheden
en werkwijzen van alle partijen. De vaststelling en uitvoering van het verzuimbeleid
door de school kan niet geïsoleerd plaatsvinden.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met een analyse van de bestaande
praktijk, de rollen van de verschillende ketenpartners ten opzichte van elkaar, de
knelpunten en problemen die zich nu voordoen, en hoe dit wetsvoorstel en ander overheidsbeleid
en wet- en regelgeving hierop inwerkt.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting aangepast.
Paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting gaat in op het probleem bij zicht op
verzuim en de rollen van ketenpartners. Paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting
gaat in op overheidsbeleid en wet- en regelgeving.32

b. Signaal zorgelijk verzuim

De Afdeling constateert dat het signaal zorgelijk verzuim niet in de tekst van de
wet is geregeld en gedefinieerd. De Afdeling acht het wenselijk om deze signalering
uitdrukkelijk te benoemen, nu deze belangrijke betekenis kan hebben om het verzuimbeleid
te effectueren en langdurig thuiszitten te voorkomen. Hierdoor kan de leerplichtambtenaar
immers een duidelijk beeld krijgen in welke gevallen van verzuim een actief optreden
van hem kan aansluiten bij het verzuimbeleid van de school.

De regering heeft het advies in overweging genomen, maar signaleert dat de gronden
voor het afgeven van een signaal ongeoorloofd zorgelijk verzuim sterk afhankelijk
zijn van de schooleigen context. De regering acht het daarom niet wenselijk om het
signaal ongeoorloofd zorgelijk verzuim in het wetsvoorstel te definiëren.

Het bevoegd gezag bepaalt in afstemming met de medezeggenschapsraad of studentenraad33 op welke gronden de school een signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim kan afgeven
aan de leerplichtambtenaar. Deze gronden zijn opgenomen in het verzuimbeleid van de
school en kunnen per school verschillen. Een leerplichtambtenaar kan in samenspraak
met de school bepalen welke aanpak gewenst is voor de desbetreffende situatie. Afspraken
over deze samenwerking legt het bevoegd gezag ook vast in het verzuimbeleid.

De toelichting gaat daarnaast onvoldoende in op de verhouding van dit signaal tot
de strafrechtelijke rol van de leerplichtambtenaar en het OM. De toelichting vermeldt
wel dat het voorgestelde signaal zorgelijk verzuim geen melding is in strafrechtelijke
zin. In de consultatie is vanwege de strafrechtelijke gevolgen dan ook gevraagd om
terughoudendheid van de leerplichtambtenaar. Tegelijkertijd wordt gememoreerd dat
op grond van de systematiek van de Leerplichtwet 1969 elk uur ongeoorloofd verzuim
strafbaar is, waarvoor de leerplichtambtenaar proces-verbaal kan opmaken.

Het is volgens de Afdeling van belang dat de wettekst en toelichting inzicht geven
in hoe de regering beoogt te bereiken dat het signaal zorgelijk verzuim wordt gescheiden
van een strafrechtelijke procedure. Dat impliceert dat de informatie die met deze
signalering aan de leerplichtambtenaar wordt verstrekt niet alsnog wordt gebruikt
in een strafrechtelijke procedure. De wet sluit dit immers niet uit. De toelichting
zou duidelijkheid moeten geven over de vraag wat de leerplichtambtenaar met het signaal
wel en niet kan doen. Onduidelijkheid over de strafrechtelijke gevolgen van het signaal
zorgelijk verzuim zou immers afbreuk kunnen doen aan de bereidheid om deze signaleringen
te verstrekken.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting verduidelijkt
dat een signaal ongeoorloofd zorgelijk verzuim kan leiden tot handhaving door de leerplichtambtenaar.
Derhalve is in de wettekst geen bepaling opgenomen waarin het signaal wordt gescheiden
van en strafrechtelijke procedure.

Het uitgangspunt bij het toezicht en de handhaving is dat de instrumenten die worden
ingezet evenredig en proportioneel zijn tot het te dienen doel. De leerplichtambtenaar
heeft zelf zicht op welke instrumenten in concrete gevallen het best passend zijn.
In dat kader onderzoekt de leerplichtambtenaar wat de reden is voor het ongeoorloofd
verzuim en welke vervolgstappen aansluiten bij de reden voor het verzuim.34 In veel gemeenten verwijst de leerplichtambtenaar in de gevallen waarbij het verzuim
verband houdt met een zorgvraag van een leerling of problemen thuis, na overleg met
de leerling en diens ouders, naar jeugd(gezondheids)zorg om verder verzuim te voorkomen.35 De leerplichtambtenaar kan ook strafrechtelijk optreden om verder verzuim te voorkomen.

c. Administratieve lasten

De voorgestelde verplichtingen ten aanzien van verzuimbeleid, verzuimregistratie,
en levering van verzuimgegevens aan DUO en de leerplichtambtenaar hebben administratieve
gevolgen voor scholen. De memorie van toelichting meldt ook de incidentele verhoging
van de regeldruk door het aanpassen van administratieve processen bij de implementatie
van de voorgestelde maatregelen. In de toelichting ontbreekt een berekening van de
toename van de administratieve lasten. Dat is mede het gevolg van de onduidelijkheid
over hoe de bovengenoemde verplichtingen zullen luiden en hoe zij zich verhouden tot
de huidige praktijk.

Daarom is onduidelijk of de omvang van deze lasten proportioneel is in verhouding
tot het doel van de maatregelen. Daarbij dient te worden meegewogen dat de werkdruk
en de registratieverplichtingen in het onderwijs al groot zijn. In het kader van de
berekening van administratieve lasten noemt de toelichting ook de (eenmalige) aanpassing
van leerlingadministratiesystemen bij scholen en DUO, zonder in te gaan op de gevolgen
voor het moment van inwerkingtreding (per sector). Een realistische benadering hierbij
is van belang om een goede invoering mogelijk te maken.

d. Conclusie

In verband met het voorgaande merkt de Afdeling op dat een gedegen analyse van de
praktijk, met aandacht voor de bovengenoemde aspecten, nodig is om te kunnen beoordelen
of de voorgestelde instrumenten uitvoerbaar zijn voor scholen en de andere ketenpartners.
Duidelijkheid over de inpassing van de voorgestelde verplichtingen in de huidige praktijk,
en realistisch inzicht in de administratieve gevolgen daarvan, is nodig voor het draagvlak
bij de betrokken actoren in de verschillende onderwijssectoren. Zo kan worden voorkomen
dat het verzuimbeleid en de verzuimregistratie louter als opgelegde verplichtingen
van het Rijk worden ervaren. De Afdeling adviseert om deze punten ook in de evaluatie
van de wet uitdrukkelijk mee te nemen.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel
in lijn met de voorgaande opmerkingen aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting aangepast. De toelichting
is aangevuld met een analyse van de bestaande praktijk en in paragraaf 9.2 is een
berekening van de administratieve lasten voor scholen en samenwerkingsverbanden als
gevolg van de voorgenomen maatregelen toegevoegd. Daarbij is verduidelijkt dat het
uitgangspunt van de verstrekking van gegevens over geoorloofd en ongeoorloofd verzuim
vanuit het bevoegd gezag van de school aan DUO op een geautomatiseerde wijze zal plaatsvinden.
Dit betekent dat de gevolgen voor de regeldruk voor scholen beperkt zijn.

De regering onderstreept het belang van uitvoerbaarheid van de maatregelen op scholen
en inpasbaarheid van de maatregelen in de praktijk. Bij de evaluatie van de wet worden
de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel en gevolgen voor de regeldruk meegenomen.

5. Aanscherping vrijstellingen wegens lichamelijke of psychische ongeschiktheid

Het wetsvoorstel beoogt het aantal vrijstellingen van de leerplicht te verminderen
van kinderen en jongeren die op lichamelijke en psychische gronden geen onderwijs
kunnen volgen. Dit betreft kinderen van wie is vastgesteld, mede aan de hand van een
advies van een door de gemeente aangestelde arts, psycholoog of pedagoog, dat zij
ook met passende ondersteuning niet in staat zijn om onderwijs te volgen. Daarvan
kan bijvoorbeeld sprake zijn als de zorgbehoefte dominant is. De toelichting beschrijft
de toename van deze zogenoemde vrijstellingen 5 onderdeel a als een onwenselijke ontwikkeling.
Daarom wordt de verplichting voorgesteld om voor de afgifte van de benodigde medische
verklaring ook het onderwijskundig perspectief te betrekken.

De Afdeling onderschrijft het belang om te kijken naar de mogelijkheden om kinderen
met lichamelijke of psychische beperkingen, op dat moment of in de toekomst, te voorzien
in passend onderwijs en ontwikkelperspectieven. Onduidelijk is echter of de voorgestelde
aanscherping van de procedure, kinderen die nu vrijgesteld zijn en thuis zitten, ook
daadwerkelijk de kans biedt om alsnog aan onderwijs deel te nemen. Vermoedelijk zal
een aanzienlijk deel van deze kinderen deels of geheel onderwijs moeten kunnen krijgen
in een buitenschoolse setting.

Om te onderzoeken in welke mate en onder welke voorwaarden maatwerk kan worden geboden
lopen op dit moment experimenten op het gebied van onderwijszorgarrangementen. De
toelichting gaat niet in op de samenhang met de resultaten van dit experiment en andere
wet- en regelgeving die in de verbetering van maatwerk zouden voorzien.

Voor een goede uitvoerbaarheid van de aangescherpte procedure is het bovendien belangrijk
dat de aangewezen artsen, psychologen en pedagogen ook in staat zijn een oordeel te
geven over het onderwijskundig ontwikkelperspectief, voordat zij al dan niet overgaan
tot afgifte van de verklaring. In de huidige situatie geven artsen en andere professionals
aan dat zij niet altijd voldoende op de hoogte zijn van het onderwijsaanbod en de
onderwijsontwikkelingen om goed te kunnen beoordelen of een kind in staat is om naar
school te gaan.

Daarom stelt het wetsvoorstel voor dat de arts, psycholoog of pedagoog kan verzoeken
aan het samenwerkingsverband passend onderwijs om een advies over het onderwijskundig
perspectief te geven. Naar aanleiding van de consultatiereacties is dit advies facultatief
gemaakt. Het onderwijskundig perspectief ziet op de «ontwikkelmogelijkheden van een
jongere in het onderwijs binnen een redelijke afstand van de woonplaats». Derhalve
valt niet goed in te zien hoe dit vastgesteld kan worden zonder een advies van het
betrokken samenwerkingsverband in de regio. De Afdeling adviseert daarom om het advies
van het samenwerkingsverband passend onderwijs verplicht te stellen.

Daarnaast adviseert de Afdeling om te regelen dat de arts gebruik dient te maken van
de expertise van een onderwijskundige, psycholoog of pedagoog, in gevallen waarin
deze expertise noodzakelijk is en hij daar onvoldoende over beschikt.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande en het
wetsvoorstel aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel aangepast. Het
wetsvoorstel verplicht de arts of de gelijkgestelde pedagoog of psycholoog die de
vrijstelling afgeeft om het samenwerkingsverband te verzoeken een advies te geven
over het onderwijskundig perspectief van de jongere. Met het advies over het onderwijskundig
perspectief van het samenwerkingsverband verkrijgt de arts (of pedagoog of psycholoog)
inzicht in de onderwijsmogelijkheden in de regio voor het betreffende kind. Het samenwerkingsverband
beschikt tevens over onderwijskundige en pedagogische kennis.

6. Toepassing in Caribisch Nederland

De regering beoogt voor Caribisch Nederland overwegend dezelfde maatregelen in te
voeren om verzuim te voorkomen, terug te dringen en in beeld te krijgen. De scholen
in Caribisch Nederland zijn op dit moment nog niet aangesloten op het register onderwijsdeelnemers.
In de toelichting heeft de regering vermeld dat aansluiting wordt geregeld door middel
van een ander traject dan waar dit wetsvoorstel op ziet. Daarom zullen de verplichtingen
ten aanzien van de verzuimregistratie, de signalering van zorgelijk verzuim aan de
leerplichtambtenaar en het leveren van verzuimgegevens geaggregeerd op schoolniveau
op een later moment in werking treden.

De Afdeling waardeert het voornemen van de regering om ook in Caribisch Nederland
het schoolverzuim terug te dringen. Het op dezelfde voet invoeren van maatregelen
die schoolverzuim tegengaan past bij het kabinetsbeleid om bij alle voorgenomen wetswijzigingen
ten aanzien van toepassing in Caribisch Nederland waar mogelijk en zinvol het uitgangspunt
te hanteren van «pas toe of leg uit» (comply or explain). De effectiviteit van dit
wetsvoorstel in Caribisch Nederland is evenwel afhankelijk van de uitvoerbaarheid
van de voorgestelde maatregelen door scholen, samenwerkingsverbanden, de openbare
lichamen en de door hen aangewezen leerplichtambtenaren en artsen, psychologen en
pedagogen.

De Afdeling constateert dat uit de toelichting alleen een beoordeling blijkt van de
uitvoerbaarheid, regeldruk en administratieve lasten in Europees Nederland. De toelichting
maakt weliswaar melding van een consultatie die heeft plaatsgevonden in Caribisch
Nederland. Maar zij biedt geen inzicht in welke partijen daarbij zijn geconsulteerd,
de uitkomsten van de consultatie en hoe de eventuele reacties zijn verwerkt in het
wetsvoorstel. Ook DUO voert in de uitvoeringstoets aan dat bij het beoordelen van
de consequenties geen rekening is gehouden met een eventuele implementatie voor Caribisch
Nederland. De Afdeling ziet echter redenen om te veronderstellen dat de uitvoering
van deze maatregelen kan afwijken van de Europees Nederlandse context, alleen al omdat
de scholen in Caribisch Nederland thans nog niet zijn aangesloten op het register
onderwijsdeelnemers. Dit register is immers van groot belang in de uitvoering van
een groot deel van de maatregelen.

De Afdeling merkt bovendien op dat de memorie van toelichting bij het onderhavige
voorstel al uitgaat van latere inwerkingtreding van de betreffende onderdelen, zonder
toelichting van de nog te nemen stappen en het tijdspad om de scholen in Caribisch
Nederland te kunnen aansluiten op het register. Het is hierdoor ook niet inzichtelijk
hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de uitkomsten van twee al in 2021 afgeronde
pilots en het daarop volgende streven om Bonaire in 2022 aan te sluiten en de andere
openbare lichamen in 2023.

De Afdeling adviseert de toelichting ten aanzien van Caribisch Nederland aan te vullen
op de aspecten uitvoerbaarheid, consultatie en de nog te nemen stappen voordat dit
deel van het wetsvoorstel in werking kan treden.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de paragraaf over Caribisch Nederland
in memorie van toelichting aangevuld op de aspecten uitvoerbaarheid, de consultatie
en de nog te nemen stappen.

Het uitgangspunt is dat de maatregelen met betrekking tot het verzuimbeleid, de verzuimregistratie
en het tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar door middel van een signaal zorgelijk
ongeoorloofd verzuim in Caribisch Nederland tegelijk met Europees Nederland in werking
treden. Deze regelingen wijken op twee punten inhoudelijk af van de regeling voor
Europees Nederland:

a) Het tijdig betrekken van de leerplichtambtenaar vindt in Caribisch Nederland plaats
via de reeds daar bestaande systematiek. Dat betekent dat het bevoegd gezag de gegevens
over de leerling in het kader van het signaal zorgelijk ongeoorloofd verzuim rechtstreeks
deelt met het bestuurscollege en niet zoals in Europees Nederland via de Minister
(in de praktijk: DUO).

b) Het verzuimbeleid en daarmee de gronden voor een melding zorgelijk ongeoorloofd verzuim
komen in de schoolgids. In Caribisch Nederland heeft de medezeggenschap in tegenstelling
tot Europees Nederland geen inspraak op de schoolgids. Het wetsvoorstel regelt dat
naast de algemene gang van zaken, ook het verzuimbeleid ter kennis moet worden gesteld
van de medezeggenschap.

Voordat de onderdelen over de informatieverstrekking over verzuim in werking kan treden,
wordt gewerkt om de benodigde softwaresystemen voor het register onderwijsdeelnemers
(ROD) en de koppeling met het ROD in de praktijk te brengen. Daarvoor is vereist dat
de regelgeving omtrent het Burger Service Nummer wordt ingevoerd op Caribisch Nederland.
Voorzien wordt dat deze in 2025 wordt ingevoerd.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om ten aanzien van de verzuimregistratie
een onvolkomenheid te herstellen. De bepalingen voor verzuimregistratie gaan ook gelden
voor niet-bekostigde instellingen en scholen, zowel in het funderend onderwijs als
het mbo. Zowel op bekostigde scholen als op niet-bekostigde scholen kunnen jongeren
voldoen aan de leer- of kwalificatieplicht. De bepalingen ten aanzien van de verzuimregistratie
betreffen een explicitering van een reeds bestaande impliciete verplichting uit de
Leerplichtwet. Een bevoegd gezag kan immers niet aan de verplichtingen ingevolge de
Leerplichtwet voldoen zonder het verzuim te registreren in de categorieën geoorloofd
verzuim of ongeoorloofd verzuim. Deze explicitering geldt daarom voor zowel bekostigde
als niet-bekostigde scholen.

De bepalingen in het voorstel ten aanzien van het verzuimbeleid gelden niet voor niet-bekostigde
instellingen en scholen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M.L.J. Paul