Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Rooderkerk en Sneller over marktconcentratie op de schoolboeken- en schoolboekendistributiemarkt

Antwoord van Staatssecretaris Paul (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) (ontvangen 25 november
2024). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 381.

Vraag 1

Kunt u inzage geven in de verdeling van marktaandelen van uitgeverijen op de schoolboekenmarkt?1

Antwoord 1

In mijn brief2 over digitalisering en leermiddelen ga ik uitgebreid in op de brede ontwikkelingen
op de leermiddelenmarkt en de fundamentele verschuivingen die daar plaatsvinden.

Er zijn op de leermiddelenmarkt meerdere uitgevers actief. De tussenresultaten van
onderzoek door KPMG3 laten voor het voortgezet onderwijs (vo) zien dat de drie grootste uitgevers (Noordhoff,
Malmberg en ThiemeMeulenhoff) een geschat marktaandeel hebben van rond de 77% in de
periode 2018–2023. Het Ministerie van OCW beschikt niet over specifieke marktaandelen
van afzonderlijke uitgevers.

Voor het primair onderwijs (po) beschikt het Ministerie van OCW niet over actuele
gegevens over de verdeling van marktaandelen. Op basis van onderzoek uit 20164 is bekend dat de markt voor methoden grotendeels door vier grote uitgevers (Noordhoff,
Zwijsen, ThiemeMeulenhoff en Malmberg) wordt bediend. Zij hebben een geschat gezamenlijk
marktaandeel van ongeveer 80%.

Vraag 2 en 3

Heeft u inzichtelijk wat de marktaandelen van uitgevers zijn per vakgebied? Zijn er
monopolisten of bijna-monopolisten bij specifieke schoolvakken?

Kunt u inzage geven in de verdeling van marktaandelen voor schoolboekendistributeurs?

Antwoord 2 en 3

In het vo zijn twee grote distributeurs en één kleinere actief (VanDijk, Iddink en
OsingadeJong). Ook verzorgen sommige uitgevers op beperkte schaal een distributiefunctie.5 Het Ministerie van OCW beschikt niet over exacte cijfers van de marktaandelen.

In het po zijn twee distributeurs actief: Heutink en de Rolf groep. Op basis van onderzoek
uit 20163 wordt het marktaandeel van Heutink geschat op 70% en de Rolf groep op ongeveer 30%.

Vraag 4

Kunt u voor al deze bedrijven uiteenzetten welke bedrijfsvorm zij hanteren en welke
eigenaar zij hebben?

Antwoord 4

Door overnames op de leermiddelenmarkt zijn vrijwel alle educatieve uitgeverijen en
distributeurs in handen van internationaal beursgenoteerde bedrijven of van private
equity. Noordhoff is in handen van private equity bedrijf NPM Capital, De Rolf Groep
van BB Capital en VanDijk van Intersaction. ThiemeMeulenhoff en Zwijsen vallen onder
de Duitse Klett Gruppe. Malmberg, Iddink, Magister en Itslearning zijn eigendom van
het Finse beursgenoteerde bedrijf Sanoma. Heutink en Reinders vallen onder private
equity bedrijf Nalka uit Zweden,Heutink ICT en Cloudwise worden beheerd door het Franse
private equity bedrijf Seven2 en het Canadese private equity bedrijf Constellation
is eigenaar van Topicus (ParnasSys, Somtoday).

Vraag 5

Vindt u het wenselijk dat de markt van schoolboeken en schoolboekendistributie zodanig
geconcentreerd is?

Antwoord 5

Ik vind het belangrijk dat scholen kunnen kiezen uit een ruim aanbod van goede en
betaalbare leermiddelen om evidence-informed onderwijs te kunnen bieden.

Op dit moment heeft een klein aantal distributeurs en uitgevers een groot marktaandeel
in handen. Daar staan relatief veel scholen en schoolbesturen tegenover. Dit kan mogelijk
voor onwenselijke kwetsbaarheden zorgen, als het gaat om concurrentie op prijs en
kwaliteit, een gelijk speelveld voor aanbieders, de continuïteit van de levering van
leermiddelen en de keuzevrijheid voor scholen. De Autoriteit Consument & Markt (ACM)
houdt toezicht op eerlijke concurrentie en marktwerking. Zij kan optreden als marktmacht
zou ontstaan door een fusie of overname (boven bepaalde omzetdrempels) of als een
onderneming met een economische machtspositie daar misbruik van maakt.

In mijn brief over Digitalisering en Leermiddelen uit ik mijn zorgen over de toenemende
druk op de levering van leermiddelen door de verschuivingen in de markt. Door de relatief
hoge marktconcentratie kan het (gedeeltelijk) uitvallen van een leverancier al snel
leiden tot grote verstoringen in het proces.

Het is belangrijk dat het onderwijs een goede en gebundelde vraag stelt aan leveranciers
en op die wijze duidelijke wensen ten aanzien van prijs en kwaliteit in de markt zet.
De coöperatie SIVON ondersteunt scholen hierbij. Om zicht te krijgen op welke handelingsperspectieven
er zijn om de marktwerking te verbeteren en toetredingsdrempels weg te nemen laten
de ministeries van OCW en EZ onderzoek uitvoeren. Naar verwachting wordt dit onderzoek
begin volgend jaar opgestart.

Vraag 6

Vindt u het wenselijk dat scholen de facto bij maar twee aanbieders een aanbesteding
kunnen doen?

Antwoord 6

Zie het antwoord op vraag 5.

Vraag 7

Vindt u dat scholen en leraren voldoende keuze hebben in lesmethoden en uitgevers?

Antwoord 7

Hoewel scholen voor veel vakken kunnen kiezen uit meerdere aanbieders zie ik dat,
door recente consolidaties op de leermiddelenmarkt, de keuzemogelijkheden van scholen
verder onder druk kan komen te staan.

Daarom zet ik in op het versterken van de vraagarticulatie van scholen via coöperatie
SIVON. Zij ondersteunt scholen om gezamenlijk een sterke, professionele vraag naar
leermiddelen uit te zetten in de markt en zo concurrentie op prijs, aanbod en kwaliteit
te stimuleren. Daarnaast ontwikkelt SIVON een keuzetool die scholen helpt om een compleet
overzicht te krijgen van het aanbod en de prijzen.

Ook zie ik een belangrijke rol weggelegd voor open leermateriaal, om de kwaliteit
en pluriformiteit van de leermiddelenmix op scholen te bevorderen. Via het Nationaal
Groeifondsprogramma «Impuls Open leermateriaal» stimuleer ik het evidence-informed
gebruiken, delen en maken van open leermateriaal in het funderend onderwijs.

Vraag 8

Wat vindt u van de verticale marktintegratie op de markt voor schoolboeken, waarbij
één bedrijf een uitgeverij, distributeur, leerlingvolgsysteem én leerlingadministratiesysteem
kan bezitten?

Antwoord 8

Al een tijd is de markt voor schoolboeken in beweging. Uitgevers, distributeurs en
aanbieders van leerlingadministratiesystemen, leerlingvolgsystemen en elektronische
leeromgevingen betreden elkaars markt om scholen alle diensten te kunnen bieden. Dit
blijkt onder andere uit de evaluatie van de Wet Gratis Schoolboeken uit 20216. Op korte termijn kan dit de concurrentie vergroten, op langere termijn kan dit echter
leiden tot leveranciersafhankelijkheid.

Scholen verwachten dat toepassingen voor de elektronische leeromgeving, leerlingadministratie
en leermiddelen op elkaar aansluiten. Dit kan verwevenheid en interactiviteit van
verschillende producten en diensten in de hand werken.

Scholen dienen echter altijd vrij te zijn in de keuze van schoolboeken en applicaties,
ook als deze van andere bedrijven afkomstig is. Via het programma Edu-V7 zet ik in op het vergroten van de interoperabiliteit tussen verschillende systemen
door gebruik te maken van dezelfde standaarden voor gegevensuitwisseling.

Binnen Edu-V werk ik met steun vanuit het Nationale Groeifonds samen met de sectororganisaties
PO-, VO- en MBO-raad en de brancheorganisaties van uitgeverijen (MEVW), distributeurs
(VEDN) en educatieve softwareleveranciers (VDOD) aan de realisatie van een digitale
(leermiddelen-)infrastructuur, zodat in de educatieve leermiddelenketen gegevens eenvoudig,
betrouwbaar en veilig kunnen worden uitgewisseld. Hierdoor zijn scholen minder afhankelijk
van leveranciers en kunnen nieuwe leveranciers makkelijker toetreden tot de markt.
In de markt moeten alternatieven beschikbaar blijven en overstappen moet altijd mogelijk
zijn.

Vraag 9

Kent u situaties van vendor lock-in wegens marktconcentratie?

Antwoord 9

Ik zie het risico van vendor lock-in vanwege marktconcentratie in de leermiddelenmarkt.
Ik vind het belangrijk dat scholen te allen tijde kunnen overstappen van leverancier.
Het is mij bekend dat bij enkele producten en diensten op de leermiddelenmarkt de
impact van overstappen van leverancier aanzienlijk kan zijn, bijvoorbeeld bij leerlingadministratiesystemen.
Of in zo’n geval sprake is van misbruik van een dominante marktpositie door een onderneming
kan door de ACM onderzocht worden. De ACM is belast met het toezicht op de naleving
van de Mededingingswet. De Minister van EZ geeft in zijn Kamerbrief over toekomstbestendig
mededingingsbeleid8 aan momenteel te onderzoeken of het huidige mededingingsinstrumentarium dient te
worden aangevuld zodat de ACM in meer situaties kan ingrijpen.

Vraag 10

Krijgt u ook signalen van leraren dat lesmethoden te dik zijn, te veel plaatjes bevatten
en te weinig kennis bevatten? Wat vindt u hiervan en wat kunt u hiertegen doen?

Antwoord 10

Ik ontvang signalen over de overladenheid van lesmethoden en hecht er veel waarde
aan dat het voor docenten helder is wat leerlingen moeten kennen en kunnen. Daarbij
is het essentieel dat docenten toegang hebben tot leermiddelen die hen effectief ondersteunen
in het overbrengen van deze kennis. Een methode die overvol is of onvoldoende onderbouwd,
draagt hier niet aan bij.

Daarom introduceer ik in de brief over digitalisering en leermiddelen een gecombineerde
aanpak. Nieuwe, heldere conceptkerndoelen bieden docenten inzicht in het onderscheid
tussen wat zij verplicht moeten aanbieden en wat zij optioneel kunnen aanbieden. Een
landelijk kwaliteitskader voor leermiddelen geeft zowel docenten als leermiddelenontwikkelaars
een duidelijk beeld van goed onderbouwde kwaliteitscriteria en de aansluiting hiervan
bij de kerndoelen. Om de effectieve inzet van leermiddelen te bevorderen, richt ik
een brede kwaliteitsalliantie voor leermiddelen in, waarin docenten, bestuurders en
leermiddelenmakers samenwerken. Door te investeren in onderzoek naar de kwaliteit
en effectiviteit van leermiddelen vergroot ik onze kennis over wat werkt voor welke
leerling en in welke context.

Met deze aanpak kunnen docenten doordachte en gerichte keuzes maken bij het evidence-informed
gebruik van leermiddelen, terwijl leermiddelenontwikkelaars duidelijkheid krijgen
over wat leerlingen moeten kennen en kunnen en hoe dit effectief in hun methoden verwerkt
kan worden.

Vraag 11

Hoeveel geld krijgen scholen voor de inkoop van leermiddelen?

Antwoord 11

Iedere school krijgt een vast lumpsumbedrag per leerling. Hiervan betaalt de school
haar personeel, de huisvestingskosten en lesmateriaal. De school beslist zelf hoe
het geld wordt verdeeld. Scholen krijgen geen vast bedrag voor de inkoop van leermiddelen.

Vraag 12

Hoeveel scholen geven meer geld uit dan het bedrag wat zij krijgen van de regering?
Kunt u delen wat dit bedrag gemiddeld is?

Antwoord 12

Tot en met 2022 is voor de berekening van de lumpsumfinanciering een richtbedrag voor
de bekostiging van lesmateriaal gespecificeerd in de regeling bekostiging exploitatiekosten
VO. Vanaf 2023 is er geen sprake meer van een richtbedrag.

Voor het vo weet ik op basis van de tussenresultaten van het onderzoek door KPMG dat
de gemiddelde jaarlijkse uitgaven van scholen per leerling voor vo leermiddelen in
de periode 2019–2023 toeneemt van € 253 naar € 284 (exclusief btw).

Vraag 13

Vindt u het wenselijk dat bedrijven op de schoolboekenmarkt weinig tot geen ondernemersrisico
kennen door het vaste bedrag dat scholen krijgen?

Antwoord 13

Ik ga niet over het ondernemersrisico van private organisaties. Scholen schaffen leermiddelen
aan bij distributeurs en uitgevers en bepalen daarbij zelf het bedrag dat zij aan
leermiddelen besteden. Er is geen vast bedrag voor de inkoop van leermiddelen.

Vraag 14

Bent u bereid in gesprek te gaan met de Autoriteit Consument & Markt (ACM) over de
marktconcentratie op de schoolboekenmarkt?

Antwoord 14

Ja, ik ben in gesprek met de Autoriteit Consument & Markt (ACM) over de ontwikkelingen
op de leermiddelenmarkt.

Vraag 15

Wat vindt u van het businessmodel van een substantieel aantal uitgeverijen waarbij
er aan het einde van het schooljaar kilo’s aan leerwerkboeken moeten worden weggegooid?

Antwoord 15

Uit het oogpunt van doelmatige besteding van middelen en duurzaamheid moedig ik uitgeverijen
en scholen aan om hun leermiddelenbeleid en inkoopproces goed op het leermiddelengebruik
van scholen af te stemmen. De coöperatie SIVON heeft een handreiking opgesteld om
scholen en leveranciers te ondersteunen om duurzame keuzes te maken ten aanzien van
hun leermiddelen.9

Vraag 16

Hoeveel papier wordt aan het einde van ieder schooljaar weggegooid omdat het een leerwerkboek
betreft of omdat de uitgever ieder jaar een nieuwe editie op de markt brengt?

Antwoord 16

In het vo wordt gebruik gemaakt van het LiFo-model. Scholen maken daarbij gebruik
van digitale leermiddelen en kunnen optioneel een papieren leerwerkboek bestellen,
dat eigendom blijft van de leerling. Welke keuzes scholen, ouders en leerlingen maken
als het gaat om het weggooien, hergebruik of recyclen van dit materiaal is mij niet
bekend.

Vraag 17

Hoeveel zijn ouders kwijt aan niet-herbruikbare leerwerkboeken? Is dat meer of minder
dan 20 jaar geleden?

Antwoord 17

De Wet Gratis Schoolboeken, ingevoerd in 2008, heeft geregeld dat scholen, en niet
ouders, verantwoordelijk zijn voor de aanschaf van lesmateriaal. Ouders betalen dus
niet voor leerwerkboeken.

Vraag 18

Hoe staat het met het door uw ambtsvoorganger in augustus 2023 aangekondigde onderzoek
naar een duurzamer en goedkoper systeem voor schoolboeken?

Antwoord 18

Het onderzoek naar prijsontwikkeling van leermiddelen en de leermiddelenmarkt in het
vo loopt. De onderzoekers hebben op basis van aangeleverde data een tussenrapportage
opgesteld met hierin voorlopige bevindingen en conclusies. Deze tussenrapportage wordt
met de Kamer gedeeld als bijlage bij de Kamerbrief over digitalisering en leermiddelen.
De tussenresultaten geven inzicht in de relatief hoge mate van concentratie aan zowel
de vraag- als aanbodzijde, de ontwikkeling dat scholen in toenemende mate leermiddelen
direct inkopen bij uitgevers zonder tussenkomst van distributeurs en de sterke stijging
van het aandeel van LiFo, dat ten koste gaat van traditionele folio leermiddelen.

De informatie uit de tussenrapportage is niet compleet, waardoor belangrijke kostenaspecten
voor scholen nu niet zichtbaar zijn. De tusseninformatie is dan ook niet geschikt
voor besluitvorming en beleidsvorming. De verwachting is dat het onderzoek begin 2025
wordt afgerond, waarna uw Kamer wordt geïnformeerd over de uitkomsten.

Vraag 19

Wat kunt u doen om herbruikbare boeken te stimuleren?

Antwoord 19

Zie het antwoord op vraag 15.

Vraag 20

Bent u bekend met de rekensom van schoolbestuur Quadraam waarbij er voor elf scholen
60.000 kilo aan papier wordt weggegooid?10

Antwoord 20

Ik ben bekend met het bericht, maar niet de exacte rekensom die hieraan ten grondslag
ligt.

Zie het antwoord op vraag 18. Met het onderzoek naar de prijsontwikkeling van leermiddelen
verken ik hoe de markt van schoolboeken meer duurzaam en kostenefficiënt kan worden.
Hiermee geef ik invulling aan de aangenomen motie Bisschop11.

Vraag 21

Hoeveel papier wordt jaarlijks in totaal weggegooid aan het einde van het schooljaar?

Antwoord 21

Er zijn geen exacte gegevens beschikbaar over hoeveel papier jaarlijks wordt weggegooid
aan het einde van het schooljaar. Zie ook de antwoorden op vragen 18 en 20.

Vraag 22

Kunt u (eventueel samen met scholen) eisen stellen aan de mogelijkheid om het digitale
licentie en het fysieke materiaal van elkaar te scheiden?

Antwoord 22

Het is niet aan mij om deze eisen te stellen. Scholen en schoolbesturen kunnen professioneler
inkopen en gezamenlijk optrekken naar marktpartijen. In hun programma’s van eisen
kunnen zij opnemen dat zij de digitale licentie van het fysieke materiaal gescheiden
aangeboden willen krijgen. Aanbieders stemmen hun aanbod af op de eisen en wensen
van scholen.

Vraag 23

Op welke manier kunt u sturen op het businessmodel van uitgeverijen?

Antwoord 23

Als staatsecretaris stuur ik niet op businessmodellen van uitgeverijen. Mijn inzet
is erop gericht de kwaliteit van het onderwijs te stimuleren. Hiertoe is het van belang
dat scholen gezamenlijk optrekken en professioneel inkopen en een duidelijke wens
en vraag bij marktpartijen neerleggen. Op deze manier hebben scholen invloed op het
aanbod in de markt en krijgen zij de leermiddelen die ze nodig hebben voor het bieden
van evidence-informed onderwijs, tegen een goede prijs-kwaliteitsverhouding.

Vraag 24

Kunt u afspraken maken met scholen en uitgeverijen over minimumeisen aan lesmethoden?

Antwoord 24

Het is belangrijk dat scholen op basis van heldere kerndoelen, hun eigen leerlingpopulatie
en onderwijskundige visie komen tot een pakket aan eisen en wensen waar hun lesmateriaal
aan moet voldoen en deze vraag helder uit te zetten in de markt voor leermiddelen.
Om het gesprek over kwaliteitsnormen ten aanzien leermiddelen tussen scholen en uitgeverijen
te faciliteren heb ik een leermiddelenaanpak geformuleerd die ik uiteenzet in het
antwoord op vraag 10.

Vraag 25

Hoe waarborgt u dat lesmethoden dekkend zijn voor de kerndoelen?

Antwoord 25

Leermiddelenmakers vertalen de nieuwe kerndoelen in de lesmethoden. Ik ben in overleg
met de brancheorganisatie van de uitgevers (MEVW) als onderdeel van het implementatietraject
van de curriculumherziening. De MEVW gaat aan de slag om de nieuwe kerndoelen in het
lesmateriaal te verwerken. Scholen in het po en vo worden gefaseerd in staat gesteld
om met de nieuwe kerndoelen te gaan werken, naar verwachting vanaf schooljaar 2026/2027.

Vraag 26

Hoe waarborgt u dat lesmethoden niet overvol zijn?

Antwoord 26

Zie het antwoord op vraag 10.

Vraag 27

Hoe waarborgt u dat lesmethoden evidence informed zijn?

Antwoord 27

Zie het antwoord op vraag 10.

Vraag 28

Op welke manier ontvangt u inzichten en feedback uit de professionals in het onderwijs
over de kwaliteit van lesmethoden en het functioneren van de schoolboekenmarkt?

Antwoord 28

Scholen kunnen zich direct of via vertegenwoordigende organisaties melden bij het
Ministerie van OCW met inzichten en feedback over de kwaliteit van lesmethoden en
het functioneren van de markt. Dit doen zij ook. Daar is het recent verschenen leermiddelenmanifest12 van een brede coalitie van onderwijspartijen een goed voorbeeld van.

Vraag 29

Op welke manier ontvangt u inzichten en feedback van (ouders van) schoolgaande kinderen
over de kwaliteit van lesmethoden en het functioneren van de schoolboekenmarkt?

Antwoord 29

Ik ontvang met enige regelmaat berichten van ouders en leerlingen over de kwaliteit
van leermiddelen. Belangrijker is dat zij hun feedback over lesmethoden doorgeven
aan de school, bijvoorbeeld via de medezeggenschapsraad. Scholen zijn primair verantwoordelijk
voor een effectieve inzet van leermiddelen en kunnen met verbeterwensen het goede
gesprek met uitgevers voeren.

Vraag 30

Kunt u deze vragen vóór de behandeling van de OCW-begroting in de Tweede Kamer beantwoorden?

Antwoord 30

Ja.