Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 april 2024 en het nader rapport d.d. 8 mei 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 maart 2024 nr. 2024000614,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 11 april 2024, nr. W05.24.00042/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 7 maart 2024, no. 2024000614, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband
met het stellen van voorschriften met betrekking tot de onderwijstaal, de mogelijkheid
regie te voeren op een doelmatig onderwijsaanbod en de toegankelijkheid van het hoger
onderwijs (Wet internationalisering in balans), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel bevat maatregelen die erop gericht zijn de instroom van internationale
studenten in het hoger onderwijs beter te kunnen beheersen (meer gerichte numerus
fixus, niet-EER-fixus, noodfixus) en de doelmatigheid van het onderwijsaanbod van
anderstalig hoger onderwijs te vergroten (invoering doelmatigheidstoets anderstalig
onderwijs). Daarnaast is een doelstelling de positie van het Nederlands als taal in
het hoger onderwijs te behouden en te versterken (versterking taalbeleid en uitbreiding
zorgplicht). Ten slotte voorziet het voorstel in een wijziging van de Wet referentieniveaus
Nederlandse taal en rekenen, met als doel een grondslag te bieden voor een zogenoemde
omkeerregeling in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo).

De Afdeling advisering van de Raad van State deelt de opvatting van de regering dat
de sterke en blijvende instroom van internationale studenten in sommige delen en sectoren
van het hoger onderwijs vraagt om een strategische herbezinning en een visie gericht
op een duurzame balans. Daarbij moet enerzijds het belang van internationalisering
voor de arbeidsmarkt, de kenniseconomie en het onderwijs worden erkend. Anderzijds
moet recht worden gedaan aan de houdbaarheid en duurzaamheid van het stelsel in termen
van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Het is van belang om hieraan invulling
en uitwerking te geven vanuit een toekomstgerichte visie op de internationalisering
van het hoger onderwijs, binnen de context van lange termijn ontwikkelingen in maatschappij
en arbeidsmarkt.

Tegen de achtergrond van het streven naar een duurzame balans heeft de Afdeling begrip
voor de invoering van een doelmatigheidstoets voor anderstalige associate degree2 en bacheloropleidingen of -trajecten vanuit het perspectief van het onderwijsstelsel
als geheel. Daarbij adviseert zij expliciet in de wet vast te leggen dat instellingen
gezamenlijke aanvragen kunnen doen met betrekking tot meerdere, met elkaar samenhangende
opleidingen (clusteraanvragen) en instellingen te verplichten daartoe op overeenstemming
gericht overleg te voeren.

Verder adviseert de Afdeling om in het kader van de rechtszekerheid en proportionaliteit
het ultimum-remedium-karakter van de doelmatigheidstoetsing van bestaand anderstalig
opleidingsaanbod alsnog in de wettekst tot uitdrukking te brengen. Daarnaast moet
duidelijk worden gemaakt of bij de weging van de doelmatigheidscriteria ook de beschikbaarheid
van personeel een plaats krijgt. Indien dit het geval is dient hiertoe ook een wettelijke
grondslag te worden opgenomen.

De Afdeling adviseert de doelmatigheidstoets voor anderstalig onderwijs vooralsnog
niet voor het hoger beroepsonderwijs (hbo) te laten gelden, dan wel deze sector aan
een verlicht toetsingsregime te onderwerpen. De internationalisering in het hbo is
immers beperkt en heeft een ander karakter dan in het wetenschappelijk onderwijs (wo).
Ook heeft het hbo al jaren een stabiele instroom van internationale studenten.

De Afdeling begrijpt dat masteropleidingen niet aan de doelmatigheidstoets worden
onderworpen, gelet op de sterke verwevenheid tussen onderwijs en onderzoek. Ook zijn
deze veelal anderstalige opleidingen van betekenis voor het behouden en aantrekken
van internationaal (wetenschappelijk) onderzoekstalent.

De Afdeling is positief over de voorstellen op grond waarvan de instellingen een maximum
kunnen stellen aan het aantal tot een opleiding of traject toe te laten studenten
(fixusmaatregelen), die stroken met haar eerdere advisering op dit onderdeel in het
kader van het wetsvoorstel taal en toegankelijkheid.3 Wat betreft de voorgestelde taalmaatregelen adviseert de Afdeling om de zorgplicht
voor taalvaardigheid nader uit te werken in bestuurlijke afspraken, met duidelijke
uitgangspunten die leiden tot meetbare resultaten.

Verder maakt de Afdeling opmerkingen over de verhouding tot het Unierecht. Zij adviseert
om de rechtvaardiging van de voorgestelde taalmaatregelen niet in het licht van het
vrij verkeer, maar voor zover relevant in het licht van het unieburgerschap te plaatsen.
Ook adviseert zij om in de toelichting nader in te gaan op het onderscheid tussen
EER- en niet-EER-studenten in het kader van de numerus fixusmaatregelen.

Daarnaast wijst de Afdeling op het belang van overgangsfinanciering. Ook adviseert
zij om de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te consulteren over de
gevolgen voor de rechtspraktijk. De Afdeling vraagt verder om een duiding van de verhouding
van dit wetsvoorstel tot een amendement op de begrotingswet OCW betreffende het eerder
kunnen invoeren van een numerus fixusmaatregel. Ten slotte wordt geadviseerd de omkeerregeling
in het mbo uit dit wetsvoorstel te halen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting
wenselijk.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel vormt de uitwerking van maatregelen die al eerder zijn aangekondigd
in een brief van de Minister van OCW aan de Tweede Kamer, «Beheersing van internationale
studentenstromen in het hoger onderwijs», van 21 april 2023.4Doel van het voorstel is het realiseren van een duurzame balans in de internationalisering
van het hoger onderwijs in het licht van de maatschappelijke kosten en baten ervan.
Volgens de regering kunnen de instellingen goede redenen hebben om bepaalde opleidingen
in het Engels te verzorgen. Maar de individuele keuzes van de instellingen kunnen
leiden tot problematische gevolgen op stelselniveau, zodat een bredere belangafweging
noodzakelijk is. Daarbij is ook een doelstelling van het wetsvoorstel om de positie
van het Nederlands als taal in het hoger onderwijs te behouden en te versterken.

Het voorstel regelt:

1. de invoering van de mogelijkheid om een fixusmaatregel toe te passen op enkel een
traject5 binnen een opleiding, en de ruimte te bieden om binnen een capaciteitsfixus een maximum
aantal plaatsen voor niet-EER-studenten6 vast te stellen.7 Ook geeft het voorstel instellingen de bevoegdheid om bij een onverwachte en grote
groei van het aantal aanmeldingen eenmalig een noodfixus in te stellen.8 Instellingen krijgen hiermee meer mogelijkheden om gerichter te sturen op de instroom
van internationale studenten en dus op de samenstelling van de studentenpopulatie.

2. de toetsing door de Minister van OCW van de (macro)doelmatigheid, zowel van nieuw
als van bestaand anderstalig aanbod.9 De Minister laat zich bij het al dan niet verlenen van instemming adviseren door
de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO). Uit de toelichting blijkt dat het
de sterke voorkeur heeft dat de instellingen met elkaar de anderstalige opleidingen
en trajecten inventariseren. Die worden vervolgens aan de hand van een aantal wettelijke
criteria10 worden beoordeeld in hoeverre het bestaande anderstalige aanbod doelmatig is (zelfregie).
Daarna neemt de Minister op de gezamenlijke clusteraanvragen van de instellingen een
besluit tot al dan niet instemmen met (voortzetting van) de opleidingen en trajecten.11 De Minister wordt daarnaast bevoegd om de verleende instemming voor anderstalig onderwijs
in te trekken of hier voorwaarden aan te verbinden.12

3. de modernisering van het taalbeleid van instellingen voor hoger onderwijs. Ten aanzien
van de onderwijstaal komt er in zoverre meer ruimte om anderstalig onderwijs te verzorgen,
dat het uitgangspunt dat opleidingen in beginsel in het Nederlands worden verzorgd
wordt beperkt tot associate degree- en bacheloropleidingen en -trajecten.13 Dit uitgangspunt zal niet meer voor masteropleidingen gelden. De verplichting tot
bevordering van de Nederlandse taalvaardigheid van Nederlandse studenten wordt geconcretiseerd
en uitgebreid tot alle – ook anderstalige – studenten, mede om de blijfkans14 van internationale afgestudeerden te vergroten.15

Daarnaast voorziet het voorstel in een wijziging van de Wet referentieniveaus Nederlandse
taal en rekenen. Het doel hiervan is een grondslag te bieden voor een zogenoemde omkeerregeling
in het mbo.16 Hierdoor wordt het voor internationale studenten mogelijk om een lager niveau voor
Nederlands te compenseren met een hoger niveau in een andere taal.

2. Aanleiding en achtergrond

Vanaf de start van het Bologna-proces (1999) en de Europese Hoger Onderwijsruimte
hebben opeenvolgende kabinetten ingezet op een stimulering van de studentmobiliteit
en uitwisseling tussen hoger onderwijsstelsels.17 Aan de keuze om internationalisering te stimuleren liggen verschillende redenen ten
grondslag. Internationalisering draagt eraan bij dat Nederland, als land met een kenniseconomie,
internationaal talent kan aantrekken en aan zich kan binden en de economische infrastructuur
kan versterken door een gunstig klimaat voor innovatie en ondernemerschap te scheppen.
In relatie tot de arbeidsmarkt is internationalisering van belang vanwege de grensoverschrijdende
concurrentie om schaars talent, met name voor tekortsectoren als techniek en ICT.

Daarbij kan internationalisering ook een deel van het antwoord vormen op de problemen
van ontgroening en vergrijzing en de daarmee samenhangende vermindering van het Nederlandse
arbeidsaanbod. Internationalisering is verder van belang om de kwaliteit van het hoger
onderwijs te waarborgen en aansluiting te houden bij de top van de internationale
wetenschap. Dat is ook in het belang van de Nederlandse studenten. Ten slotte leidt
de instroom van buitenlandse studenten tot extra inkomsten voor het hoger onderwijs
en tot verhoging van het bruto nationaal product.18

Inmiddels heeft de internationalisering in het hoger onderwijs een hoge vlucht genomen.19 Sinds 2015 is het totale aantal studenten van circa 700.000 naar bijna 820.000 gegroeid
(2023). Deze groei is vooral toe te schrijven aan de grote stijging van het aantal
internationale studenten in het wetenschappelijk onderwijs (wo).20 Was in 2012 nog 14 procent van de nieuwe wo-bachelorstudenten afkomstig uit het buitenland,
inmiddels is bijna 40 procent van de eerstejaars internationaal. In het hbo is de
stijging in dezelfde periode een stuk kleiner (van 8 procent naar 12 procent).

De internationalisering heeft er onder meer toe geleid dat in 2021 29 procent van
de wo-bachelors en 78 procent van de wo-masters alleen in het Engels was te volgen
en dat op dit moment een op de vier studenten in de wo-master uit het buitenland komt.
Deze cijfers liggen ver boven het Europees gemiddelde. In het hbo wordt nog vooral
Nederlandstalig onderwijs verzorgd. Op dit moment is het aandeel Engelstalige hbo-bacheloropleidingen
10 procent en het aandeel Engelstalige hbo-masteropleidingen 25 procent.21

De toenemende internationalisering van het hoger onderwijs kent niet alleen voordelen,
maar heeft ook nadelen en risico’s uit een oogpunt van de kwaliteit, toegankelijkheid
en doelmatigheid van het onderwijs. De instroom van buitenlandse studenten kan bij
populaire opleidingen de onderwijskwaliteit onder druk zetten, vanwege gebrek aan
capaciteit en hoge werkdruk voor docenten. Volgens de toelichting zijn bij diverse
instellingen inmiddels de grenzen bereikt, vooral op diverse locaties in het wo, bij
verschillende instellingen en opleidingen. Daarnaast zijn er zorgen over de beheersing
van de Nederlandse taal.

Voorts zou de toegankelijkheid voor Nederlandse studenten in het gedrang kunnen komen
bij bepaalde anderstalige opleidingen, en is het gebrek aan studentenhuisvesting in
sommige steden problematisch (de meeste internationale studenten zijn in enkele steden
geconcentreerd).22 Ten slotte staat de financiering van het hoger onderwijs onder druk. De instroom
van EER-studenten is elk jaar groter dan geraamd, terwijl de totale beschikbare middelen
voor het hoger onderwijs vooraf in de Rijksbegroting worden opgenomen. Als gevolg
daarvan daalt de bekostiging per student, terwijl de uitgaven toenemen. Volgens de
toelichting is er inmiddels een gebrek aan financiële mogelijkheden om de groei van
het aantal internationale studenten nog langer te faciliteren.23

Tegen deze achtergrond introduceert het wetsvoorstel maatregelen die erop gericht
zijn de instroom van internationale studenten in het hoger onderwijs te beheersen,24 de doelmatigheid van het internationale onderwijsaanbod in het hoger onderwijs te
vergroten25 en het Nederlands als taal in het hoger onderwijs te behouden en te versterken26.

Een deel van de maatregelen is reeds voorgesteld in het wetsvoorstel taal en toegankelijkheid.27 In de toelichting wordt de intrekking van dit wetsvoorstel aangekondigd.28 De reden hiervoor is dat het voorliggende voorstel van een Wet internationalisering
in balans instellingen enerzijds meer ruimte geeft om de internationale studentenstroom
te beheersen. Anderzijds verwacht het van de instellingen grotere inspanningen op
het terrein van het taalbeleid. Een wezenlijk verschil is daarbij dat het criterium
dat anderstalig onderwijs van meerwaarde moet zijn voor de student niet meer leidend
is. In plaats daarvan wordt het gebruik van een andere taal dan het Nederlands gekoppeld
aan doelmatigheidsargumenten. Daarmee stapt de regering over van het accentueren van
de meerwaarde voor de student naar het redeneren vanuit de meerwaarde voor de samenleving,
aldus de toelichting.29

3. Toekomstgerichte visie op internationalisering van het hoger onderwijs

De Afdeling deelt de opvatting van de regering dat de sterke en blijvende instroom
van internationale studenten in sommige delen en sectoren van het hoger onderwijs
tegen grenzen aanloopt. Daardoor is het meer van belang geworden om een nieuwe uitgangssituatie
te scheppen. Een positie waarbij de waardevolle aspecten van internationalisering
behouden blijven, en tevens recht wordt gedaan aan de houdbaarheid van het stelsel
in termen van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Internationalisering versterkt
de internationale reputatie van het hoger onderwijs en helpt bij het wereldwijd aantrekken
van talent. Dat is ook van belang voor de Nederlandse kenniseconomie en de samenleving
als geheel.

Tot 2040 zal sprake zijn van een sterke krimp in de beroepsbevolking als gevolg van
vergrijzing, en zal het aantal Nederlandse studenten dalen.30 Er zijn al sectoren waarin de landelijke tekorten op de arbeidsmarkt uitzonderlijk
groot zijn.31 Dat is overigens niet een louter Nederlandse ontwikkeling. In verschillende Europese
landen wordt er daarom meer dan voorheen naar gestreefd het aantal kennismigranten
en internationale studenten te vergroten.32

Omdat de spankracht van het onderwijsstelsel niet onbeperkt is, is het van belang
de opleidingscapaciteit vooral daar in te zetten waar de meerwaarde het grootst is.
Daarmee draagt het tegelijkertijd bij aan een stimulerend studie- en onderzoekklimaat.
In 2013 wees de SER er al op dat veel buitenlandse studenten een studie volgen waarbij
op dit moment geen krapte bestaat op de arbeidsmarkt en de baankansen over het algemeen
niet groot zijn.33 Daarin verschillen zij overigens niet van Nederlandse studenten. Het is in dit licht
dan ook begrijpelijk dat de regering het volledige aanbod aan bestaande anderstalige
opleidingen kritisch tegen het licht wil houden. Op die manier kan de opleidingscapaciteit
gerichter worden ingezet, en kan zij daarnaast ook nieuwe anderstalige opleidingen
op basis van doelmatigheid gaan beoordelen.

Ook de mogelijkheid tot het instellen van numeri fixi kan bijdragen aan een doelmatiger
opleidingsaanbod. De Afdeling onderschrijft de voorstellen inzake de fixus-maatregelen,
die stroken met haar eerdere advisering op dit onderdeel.34 Zij wijst er op dat er vanuit de hoger onderwijsinstellingen een dringende en spoedeisende
vraag is om dit instrumentarium.

Het voorstel heeft in hoofdzaak betrekking op het stelsel van hoger onderwijs en probeert
daarbij een duurzame balans te bereiken. Er zijn scenario’s gepubliceerd ten behoeve
van de toekomstvisie op het hoger onderwijs en de bekostigingssystematiek. Een volgend
kabinet zal daar keuzes over maken.35

De Afdeling merkt op dat dergelijke keuzes in samenhang, moeten worden bezien, mede
gelet op de mogelijk ingrijpende gevolgen voor hoger onderwijsinstellingen, ook op
de lange termijn. Daarbij is het aangewezen om te anticiperen op prognoses én scenario's,
gericht op de toekomstige behoeften van maatschappij en arbeidsmarkt, gebaseerd op
een economische structuurvisie voor Nederland.36 Hieraan zou aandacht kunnen worden besteed in de aankomende Strategische Agenda Hoger
Onderwijs en Onderzoek.

Vervolgens zouden die keuzes bij de uitwerking en uitvoering van dit wetsvoorstel
kunnen worden betrokken, onder andere bij de uitwerking van de criteria voor de doelmatigheidstoetsing.
Tevens is van belang dat de regionale arbeidsmarkt en ontwikkelingen als krimp en
groei worden meegenomen.37 Samen met andere departementen (zoals SZW en EZK) moet in verband met deze vraagstukken
samenhangend beleid voor de lange termijn worden geformuleerd en uitgevoerd.38 Daartoe is afstemming met decentrale overheden, maatschappelijke organisaties, onderwijskoepels,
vakbonden en het bedrijfsleven aangewezen.39

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op deze samenhang. Zij
adviseert hierop terug te komen bij de uitwerking en uitvoering van het wetsvoorstel,
alsook bij de uitwerking van een toekomstgerichte visie op de internationalisering
van het hoger onderwijs in het licht van een economische structuurvisie voor Nederland.

De regering deelt de opvatting van de Afdeling dat het internationaliseringsbeleid
in het hbo en wo in samenhang moet worden bekeken met andere maatschappelijke problemen,
zowel binnen het onderwijs als daarbuiten. Binnen de criteria in de toets anderstalig
onderwijs is expliciet ruimte voor anderstalig onderwijs vanwege behoeften op de (regionale)
arbeidsmarkt. De regering heeft ook oog voor de gevolgen van een weigering van instemming
om een anderstalige opleiding voort te zetten. Deze gevolgen worden expliciet betrokken
bij de bepaling van de termijn die wordt geboden voor afbouw van trajecten of opleidingen
of het omzetten van de onderwijstaal van deze opleidingen.

De internetconsultatie van dit wetsvoorstel heeft reacties opgeleverd uit verschillende
wetenschappelijke, maatschappelijke en economische gezichtspunten. Naar aanleiding
daarvan heeft nadere afstemming plaatsgevonden met het onderwijsveld, studentenorganisaties
en vertegenwoordigers van (jonge) onderzoekers, maar ook met maatschappelijke organisaties
zoals Economic Boards, werkgeversorganisaties en Euregio’s. Ook is over de inhoudelijke
samenhang met andere beleidstrajecten actief afgestemd met andere departementen, waaronder
SZW en EZK. Daarnaast is recentelijk samenhang aangebracht tussen de maatregelen uit
dit wetsvoorstel en de investeringen van de regering in het kader van het versterken
van het ondernemingsklimaat rond de microchipsector.40 Het rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 sluit aan bij
de doelstellingen van dit wetsvoorstel, en nodigt uit tot verdere samenwerking op
het gebied van migratiebeleid.41 De regering wil de samenwerking voortzetten in de uitwerking van lagere regelgeving
en bij het aanpakken van de bredere maatschappelijke problemen rondom de arbeidsmarkttekorten
en krimp en groei. Paragraaf 2.2 van de toelichting is op dit punt aangevuld.

De Minister van OCW zal internationalisering in balans als onderwerp toevoegen aan
de Strategische Evaluatie Agenda (SEA). De SEA wordt opgesteld aan de hand van een
uitgewerkte beleidstheorie en richt zich op de informatiebehoefte vanuit de verschillende
beleidsdoelen. Daarbij wordt jaarlijks gereflecteerd op wat nodig is aan onderzoeken,
rapportages en evaluaties om tot het gestelde doel te komen. Dit komt elke zeven jaar
samen in een periodieke rapportage. Daaruit blijkt of aanvullende maatregelen nodig
zijn. De SEA wordt daarmee ingezet om invulling te geven aan een gedeelte van de monitoring,
rapportage en advisering die in het wetsvoorstel omschreven is.

4. Doelmatigheidstoets anderstalige AD- en bacheloropleidingen

a. Zelfregie en samenwerking

Het wetsvoorstel verplicht instellingen om de continuering van de bestaande anderstalige
AD- en bacheloropleidingen ter instemming aan de Minister van OCW voor te leggen.42 Daarbij zal de Minister onder meer beoordelen of de betreffende opleiding past binnen
het taalbeleid van de instelling en of deze doelmatig is gelet op het totale opleidingsaanbod,
de arbeidsmarkt, de regionale omstandigheden en de internationale uniciteit dan wel
positionering.

Uit de toelichting blijkt dat de instellingen geacht worden er naar te streven in
sectorale overleggen tot afstemming te komen en gezamenlijk toe te werken naar een
doelmatig anderstalig aanbod.43 In een ministeriële regeling44 zal de instellingen de gelegenheid worden geboden om gezamenlijk clusteraanvragen
in te dienen.45 De huidige macrodoelmatigheidsregeling biedt instellingen hiertoe reeds de mogelijkheid
bij de aanvraag voor het starten van nieuwe opleidingen.46

De Afdeling heeft begrip voor de keuze voor deze sturingsfilosofie. Eerder zijn via
bestuursakkoorden en sectorplannen al met succes stelselherzieningen tot stand gebracht
in het hoger onderwijsstelsel. Ook zijn er met het oog op doelmatigheid herverdelingsoperaties
uitgevoerd.47 Verder is vaker geadviseerd om te komen tot meer regievoering en een strategie gericht
op spreiding en concentratie van het opleidingsaanbod.48 In het Bestuursakkoord 2022 zijn reeds afspraken gemaakt over het beheersen van internationale
studentenstromen en het behoud van Nederlands als academische taal.49 En recent hebben de koepelorganisaties Vereniging Hogescholen (VH) en Universiteiten
van Nederland (UNL) op verzoek van de Minister, daartoe opgeroepen door de Tweede
Kamer, elk een eerste plan opgeleverd met maatregelen om invulling te geven aan deze
zelfregie.50 Dit sluit aan bij de gekozen sturingsfilosofie die uit een combinatie van zelfregie,
bestuurlijke afspraken en wettelijke maatregelen bestaat.

De tekst van het wetsvoorstel51 gaat niettemin uit van de situatie dat individuele instellingen afzonderlijk en per
opleiding een aparte aanvraag indienen. Dat is begrijpelijk, gelet op de autonomie
van de instellingen en de mogelijkheid dat instellingen geen overeenstemming weten
te bereiken. Bij de gekozen sturingsfilosofie is het nadrukkelijk de intentie dat
instellingen gezamenlijk tot een strategie komen met het oog op spreiding en concentratie
van opleidingen.

Gelet daarop adviseert de Afdeling om deze – blijkens de toelichting sterk geprefereerde
– strategie in de wettekst tot uitdrukking te laten komen. Daartoe zou in de wet zelf
de preferentie voor de (regionale of sectorale) clusteraanvragen voor de continuering
van bestaande anderstalige opleidingen kunnen worden opgenomen. Om in dit verband
een zo goed mogelijke samenwerking en legitimatie naar de geledingen binnen de instellingen
te bevorderen, zou een verplichting tot het voeren van op overeenstemming gericht
overleg in de wet kunnen worden opgenomen.52

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in deze zin aan te passen.

De regering begrijpt de opmerkingen van de Afdeling met betrekking tot de discrepantie
tussen het in de wettekst opgenomen uitgangspunt van individuele toetsing en de sterke
wens van de regering dat instellingen komen tot clusteraanvragen als sluitstuk van
de zelfregie. De regering heeft daarom de vorm van de clusteraanvraag opgenomen in
het in het wetsvoorstel voorgestelde artikel 6.4, tweede lid, WHW, zodat deze ook
daar expliciet tot uitdrukking komt. Daarbij is tevens de verplichting opgenomen voor
instellingsbesturen om op overeenstemming gericht overleg te voeren alvorens tot indiening
van de voornemens over te gaan. De regering vindt het van belang dat aanvragen waar
mogelijk door instellingen gezamenlijk worden ingediend. Daarmee wordt voortgebouwd
op de zelfregie vanuit instellingen. Het overleg moet plaatsvinden tussen de instellingsbesturen
die met elkaar samenhangende opleidingen of trajecten verzorgen, bijvoorbeeld tussen
de wo-opleidingen psychologie onderling of tussen de opleidingen in het hbo-kunstonderwijs
onderling. De regering laat de precieze aard van de clustering aan het onderwijsveld.
Er zijn verschillende reeds bestaande overlegstructuren rondom curriculumvorming en
onderwijsprofilering die daarvoor het startpunt kunnen vormen, zoals sectorplannen,
sectorale adviescolleges en domeinenraden. Uit de zelfregieplannen van hogescholen
en universiteiten blijkt dat de governance- en beslisstructuren die door hen zijn
ingericht voor afstemming over de onderwijstaal, hun basis vinden in deze sectorale
overleggen.

Het overleg is gericht op het geclusterd indienen van aanvragen tot voortzetting van
bestaand anderstalig onderwijsaanbod. Binnen het cluster kunnen instellingsbesturen
gezamenlijk keuzes maken waardoor de opleidingen of trajecten binnen het cluster gezamenlijk
voldoen aan de doelmatigheidscriteria. Instellingen worden gestimuleerd om hierin
kritische keuzes te maken die aansluiten op de wettelijke criteria. Met het gebruik
van clusteraanvragen wordt bevorderd dat de Minister van OCW het totaalaanbod binnen
een bepaalde sector kan beoordelen, waardoor sprake is van efficiënte en integrale
besluitvorming.

Indien het overleg niet leidt tot overeenstemming (of indien er geen samenhangend
aanbod bestaat), kan een instelling afzonderlijk een aanvraag indienen. Het ligt in
de rede dat instellingsbesturen in de aanvragen reflecteren op de uitkomst van het
overleg, daarover zullen bij lagere regelgeving nadere procedurele voorschriften worden
opgesteld.

Dit is nader toegelicht in paragraaf 4.3.6 van de toelichting en de artikelsgewijze
toelichting van het voorgestelde artikel 6.4, tweede lid.

b. Rechtszekerheid en proportionaliteit

De Afdeling merkt op dat de doelmatigheidstoetsing van bestaand anderstalig opleidingsaanbod
een potentieel ingrijpend instrument is. In dit verband is het zaak om de belangen
van hoger onderwijsinstellingen, onderwijspersoneel en studenten zo goed mogelijk
te waarborgen.

De Afdeling constateert dat de regering in de toelichting tegemoet is gekomen aan
de zorgen over de rechtszekerheid van instellingen over de uitwerking van de toets
anderstalig onderwijs.53 Daartoe is een uitgebreide uitleg gegeven over de inhoud van de doelmatigheidstoetsing.
Bovendien is er alsnog voor gekozen om de criteria uit te werken in een algemene maatregel
van bestuur.54

Verder blijkt uit de toelichting dat de Minister slechts in laatste instantie zijn
doorzettingsmacht wil gebruiken om te interveniëren in bestaand anderstalig onderwijsaanbod.55 De Afdeling merkt op dat dit ultimum remedium-karakter van belang is voor de proportionaliteit
van de maatregelen, maar dat dit nog niet in de wettekst tot uitdrukking komt.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het ultimum-remedium-karakter
van de doelmatigheidstoetsing van bestaand anderstalig opleidingsaanbod en het op
basis daarvan ingrijpen in het aanbod alsnog in de wettekst tot uitdrukking te brengen.

De regering deelt de opvatting van de Afdeling dat de toets anderstalig onderwijs
voor het bestaande onderwijsaanbod potentieel grote gevolgen heeft. Dit is de reden
dat de regering instellingen vraagt om zelf het voortouw hierin te nemen. De eerdergenoemde
zelfregieplannen van de koepelorganisaties voor het hbo en wo zijn daar het startpunt
van. De instellingen gaan vervolgens samen in overleg om, met inachtneming van de
doelmatigheidscriteria van de wet en de uitwerking daarvan in de algemene maatregel
van bestuur, tot kritische keuzes te komen en zoveel mogelijk gezamenlijk clusteraanvragen
in te dienen. De instellingen worden ook bij de uitwerking in de algemene maatregel
van bestuur in een vroeg stadium betrokken, om tot wederzijdse gedachtevorming te
komen en aandachtspunten zoveel als mogelijk mee te nemen, voordat dit besluit door
de regering wordt vastgesteld. Daarbij vindt ook interdepartementaal overleg plaats,
en wordt input van maatschappelijke organisaties meegenomen.

De toets anderstalig onderwijs en de advisering door de CDHO vormen het sluitstuk.
Als instellingen onvoldoende tot kritische keuzes zijn gekomen, op basis van de doelmatigheidscriteria,
kan de Minister, op advies van de CDHO, de instemming voor het anderstalig verzorgen
van het onderwijs weigeren. Daarmee is niet de toets zelf het ultimum remedium, maar
de weigering en intrekking wel. De regering heeft paragraaf 4.6.3 van de toelichting
aangepast om deze nuance beter voor het voetlicht te brengen.

c. Doelmatigheidscriteria

Het tweede lid van de voorgestelde artikelen 6.3 en 6.4 WHW bevat de criteria voor
de toets anderstalig onderwijs. Op grond van deze bepalingen stemt de Minister van
OCW in met het verzorgen van een anderstalige opleiding of anderstalig traject indien
aan deze criteria is voldaan. Deze criteria worden in samenhang bezien en onderling
afgewogen in de oordeelsvorming over de doelmatigheid. De exacte wijze van toetsing
aan de criteria zal zoals gezegd nader worden geconcretiseerd in een algemene maatregel
van bestuur.56

Volgens de toelichting speelt bij elk van deze criteria mee in welke mate er personeel
beschikbaar is dat (op een niveau, vereist voor kwalitatief goed onderwijs) in het
Nederlands kan doceren.57 Dit vooronderstelt dat de instelling bij het beroep op regionale omstandigheden,
arbeidsmarkt of internationale uniciteit dan wel positionering onder omstandigheden
kan motiveren dat de inzet van anderstalig personeel bij gebreke van geschikt Nederlandstalig
personeel voor de opleiding of het traject noodzakelijk is om goed onderwijs te verzorgen.
In de voorgestelde wettekst is de al dan niet beschikbaarheid van zulk personeel echter
geen zelfstandig criterium.

De Afdeling merkt op dat het terecht is dat bij de weging van de doelmatigheidscriteria
ook de beschikbaarheid van personeel een plaats krijgt. Zij vraagt zich echter af
of de wet daarvoor een voldoende grondslag biedt. Bepaald wordt immers dat de Minister
zijn instemming verleent indien het anderstalig verzorgen van de opleiding of het
traject doelmatig is, gelet op de wettelijke criteria. Die opsomming lijkt geen ruimte
te bieden voor een beoordeling of weging die mede gestoeld is op andere gronden.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan, dan wel in de wettekst
te verduidelijken dat bij de weging van de wettelijke criteria de al dan niet beschikbaarheid
van voldoende Nederlandstalig personeel betrokken kan worden.

De regering heeft er niet voor gekozen naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling
de beschikbaarheid van Nederlandstalig personeel als aspect van doelmatigheid in de
wettekst op te nemen. Het gegeven dat een instelling anderstalig personeel in dienst
heeft, is geen zelfstandige grond om het anderstalig verzorgen van een opleiding als
doelmatig te beschouwen, noch een factor die meeweegt bij de beoordeling van de doelmatigheid.
In paragraaf 4.3.3 van de memorie van toelichting zijn de passages vervallen waarmee
de indruk werd gewekt dat een opleiding op grond van de internationale achtergrond
van het personeelsbestand, of met het oog op beperkte mogelijkheden tot het aantrekken
van gekwalificeerd Nederlandstalig personeel, de doelmatigheid van het anderstalig
verzorgen van een opleiding of traject – mede – kan onderbouwen. Er kan weliswaar
een verband bestaan tussen het aandeel anderstalig personeel en de doelmatigheidscriteria
uit de toets anderstalig onderwijs, maar dit maakt het geen zelfstandig criterium.
Een opleiding die internationaal gepositioneerd is, zal naar verwachting ook veel
anderstalig personeel hebben. Hetzelfde geldt voor opleidingen die opleiden tot een
beroepsgroep met grote arbeidstekorten, waarbij het moeilijk kan zijn om voldoende
geschoold Nederlandstalig personeel aan te trekken. Het aandeel anderstalig personeel
is daarom eerder een gevolg van de doelmatigheid van de anderstaligheid, dan dat het
een indicator daarvan is.

De regering erkent tegelijkertijd dat het personeelsbestand een belangrijke rol speelt
binnen de interne organisatie van een instelling. Het personeelsbestand van een opleiding
of traject is deels een reflectie van keuzes uit het verleden. Zo is het aannemelijk
dat een opleiding die al geruime tijd anderstalig wordt verzorgd, in deze periode
ook anderstalig personeel heeft aangetrokken. Dit beïnvloedt de termijn waarbinnen
een opleiding of traject redelijkerwijs zou kunnen omschakelen naar het Nederlands.
Daarom is de samenstelling van het personeelsbestand een factor bij het vaststellen
van een redelijke termijn om een anderstalige opleiding of een anderstalig traject
om- of af te bouwen, indien een afwijzend besluit wordt genomen. Bij een groot anderstalig
personeelsbestand wordt gestreefd om voldoende tijd te bieden om het anderstalige
personeel Nederlandstalig te scholen of Nederlandstalig personeel te werven. Daarnaast
is de redelijke termijn bedoeld om instellingen voldoende in de gelegenheid te stellen
om een strategische inzet van het anderstalige personeel te verwezenlijken binnen
het anderstalig blijvende onderwijsaanbod en de ruimte die de wet biedt om binnen
het Nederlandstalige onderwijs een derde deel van het curriculum anderstalig te verzorgen.
Om dit te verduidelijken is paragraaf 4.3.7 van de toelichting aangescherpt.

d. Onderscheid bachelor/master

De doelmatigheidstoetsing van bestaand anderstalig onderwijsaanbod heeft geen betrekking
op masteropleidingen. Volgens de toelichting hebben masteropleidingen doorgaans een
meer specialistisch karakter en kennen zij een sterkere verwevenheid met (al dan niet
toegepast) onderzoek.58 Veel van deze opleidingen kunnen naar het oordeel van de regering een beroep doen
op anderstaligheid als een doelmatige keuze.

De Afdeling neemt aan dat dit onder meer is gelegen in het internationale karakter
van het met het onderwijs verweven onderzoek, de dominantie van de Engelse taal in
beschikbaar onderwijsmateriaal en onderwijsmethoden en de noodzaak anderstalig personeel
in te zetten. De regering is dan ook van oordeel dat de masteropleidingen vrijheid
moeten hebben om de opleidingstaal te kunnen bepalen. De Afdeling heeft begrip voor
dit uitgangspunt, gelet op de sterke verwevenheid tussen (internationaal georiënteerd)
onderwijs en onderzoek en de noodzaak van het behouden en versterken van de aantrekkelijkheid
van Nederlandse hoger onderwijsinstellingen voor internationaal wetenschappelijk talent.

De inspectie heeft erop gewezen dat het loslaten van de taalregels voor de master
tot gevolg kan hebben dat masteropleidingen minder toegankelijk zouden kunnen worden
voor Nederlandse studenten die niet zo taalvaardig zijn in (vooral) het Engels.59 De regering acht het effect hiervan in de master minder groot, omdat deze studenten
al langer in het hoger onderwijs deelnemen en hebben kunnen wennen aan Engelstalige
literatuur en mogelijke Engelstalige (keuze)vakken of gastcolleges. De regering verwacht
daarom dat anderstaligheid in de master studenten minder afschrikt dan in de bachelorfase.60

De Afdeling merkt op dat de inspectie in 2018 al heeft gewezen op de risico’s van
een gebrekkige aansluiting van het bacheloronderwijs op Engelstalige masteropleidingen.61 Deze risico’s zijn het meest waarschijnlijk bij een geheel of grotendeels Nederlandstalige
bacheloropleiding. Voor studenten in deze opleidingen is het van belang dat de Engelse
taalvaardigheid in de bachelorfase wordt bevorderd, om te voorkomen dat de toegankelijkheid
van Engelstalige masteropleidingen voor Nederlandstalige studenten wordt belemmerd.62 Hierover zou de regering met de instellingen bestuurlijke afspraken kunnen maken.
Daarbij zouden ook financiële middelen ter beschikking moeten worden gesteld.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.

De Afdeling merkt terecht op dat er aandacht moet zijn voor de gevolgen die het uitzonderen
van de masterfase van de taalregels kan hebben op de aansluiting van het bacheloronderwijs
op (Engelstalig) masteronderwijs. Het uitgangspunt van het stelsel is dat het mogelijk
moet zijn om vanuit een bacheloropleiding door te stromen naar een masteropleiding.
Daarin hebben instellingen een verantwoordelijkheid. Dit uitgangspunt komt tot uitdrukking
in artikel 7.30b, zesde lid, WHW.

De regering beoogt de toegankelijkheid van Engelstalige masteropleidingen voor Nederlandstalige
studenten op twee manieren te borgen in het wetsvoorstel. Allereerst is binnen Nederlandstalige
bacheloropleidingen ruimte om een derde van het curriculum te vullen met anderstalige
onderwijseenheden. De ruimte voor meertaligheid biedt Nederlandstalige studenten de
mogelijkheid om anderstalige vakken en modules te volgen en zich op die manier voor
te bereiden op een anderstalige masteropleiding.

Daarnaast wordt het met het wetsvoorstel voor instellingen die anderstalige opleidingen
verzorgen verplicht om in het taalbeleid vast te leggen op welke wijze zij de toegankelijkheid
van anderstalige opleidingen, waaronder ook anderstalige masteropleidingen, voor Nederlandstalige
studenten waarborgen. Welke feitelijke maatregelen worden genomen is aan de instelling,
maar dat zouden bijvoorbeeld extracurriculaire faciliteiten kunnen zijn waar studenten
hun beheersing van de Engelse taal kunnen bevorderen.

Het is de inzet van de regering om naast de wettelijke maatregelen ook bestuurlijke
afspraken te maken ten aanzien van de onderwijstaal, met daarin aandacht voor de aansluiting
van het bacheloronderwijs op het masteronderwijs. Naar aanleiding van het advies van
de Afdeling is paragraaf 4.4.3 van de memorie van toelichting op dit punt verduidelijkt.
Vooralsnog legt de regering zich niet toe op het beschikbaar stellen van aanvullende
financiering vooruitlopend op de overeen te komen bestuurlijke afspraken. Afhankelijk
van de omvang van de uit de bestuurlijke afspraken voortkomende taken en de mate waarin
deze niet al voortvloeien uit de wettelijke verantwoordelijkheid van instellingen,
zal te zijner tijd beoordeeld worden of additionele financiële middelen ter beschikking
moeten worden gesteld.

e. Onderscheid hbo/wo

Zoals hiervoor (in paragraaf 2) is aangegeven zijn de aantallen en percentages Engelstalige
bacheloropleidingen in het wo aanzienlijk groter dan in het hbo.63 Daarbij is het percentage in het hbo al jaren min of meer stabiel. Toch betekent
dat volgens de regering niet dat er binnen het hbo geen noodzaak is voor strategisch
handelen om te voorkomen dat daar dezelfde problemen ontstaan als in het wo.64

Het is in dit verband van belang om rekening te houden met de verschillende doelstellingen
van universiteiten en hogescholen. Universiteiten zijn gericht op het verzorgen van
wetenschappelijk onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek.65 Hogescholen zijn gericht op het verzorgen van hoger beroepsonderwijs, het doen van
onderzoek gericht op de beroepspraktijk en het bijdragen aan de ontwikkeling van beroepen
waarop het onderwijs is gericht.66

Dit verschil in oriëntatie kan verklaren waarom het anderstalige onderwijs in het
hbo, anders dan in het wo, slechts in enkele sectoren breed is ontwikkeld. De toelichting
maakt onvoldoende duidelijk waarom soortgelijke problemen als in het wo ook in het
hbo zouden kunnen rijzen, en op welke problemen dan in het bijzonder wordt gedoeld.
In dit verband wijst de Afdeling ook op de brief van de Minister van OCW naar aanleiding
van de zelfregieplannen van de koepels, waarin hij opmerkt zich bewust te zijn van
de verschillen tussen de instellingen.67

Tenzij er duidelijke indicaties zijn dat verschillende anderstalige AD- en bacheloropleidingen
in het hbo reeds nu of in de nabije toekomst ondoelmatig zijn, adviseert de Afdeling
de toets anderstalig onderwijsaanbod vooralsnog niet op het hbo van toepassing te
verklaren, dan wel deze sector aan een verlicht toetsingsregime te onderwerpen.68

De regering is zich bewust van de verschillen tussen het hbo en het wo, maar deelt
niet de opvatting dat dit moet leiden tot het uitzonderen van het hbo van de toets
anderstalig onderwijs of tot een verlicht regime voor deze sector.

De regering acht het ook in het hbo van belang dat het gebruik van de Nederlandse
taal bij ad- en bacheloropleidingen de norm is en blijft. De maatregelen in het wetsvoorstel
op het gebied van opleidingstaal hebben als doel de positie van het Nederlands als
onderwijstaal te behouden en te versterken. Daartoe introduceert het wetsvoorstel
een toets waarmee wordt beoordeeld of het verzorgen van een ad- of bacheloropleiding
of -traject in een andere taal dan het Nederlands doelmatig is. De regering onderkent
dat het aantal en percentage anderstalige bacheloropleidingen in het hbo aanzienlijk
lager ligt dan in het wo. Evenwel neemt het aantal anderstalige hbo-opleidingen en
trajecten de laatste jaren toe.69 Ook verschilt het per domein in welke mate anderstalig onderwijs breed is ontwikkeld.
Het relatief lage aantal anderstalige ad- en bacheloropleidingen in het gehele hbo
leidt niet automatisch tot de conclusie dat iedere bestaande anderstalige opleiding
doelmatig is. Om dat vast te stellen, wordt het bestaande aanbod eenmalig getoetst.

De uitkomst van de toets biedt een beeld van het bestaande aanbod, in verhouding waartoe
nog te starten opleidingen kunnen worden beoordeeld. Met dit samenhangende pakket
heeft de Minister van OCW instrumenten in handen om te borgen dat het gehele anderstalige
onderwijsaanbod in het hbo en in het wo doelmatig is en blijft.

Naar verwachting zal de impact op hogescholen van de voorgestelde maatregelen beperkt
zijn, gezien het relatief lage aantal anderstalige opleidingen en trajecten. De impact
kan verder teruggebracht worden door de samenwerking en afstemming in de zelfregie
binnen het hbo, waarvan de toets anderstalig onderwijs het sluitstuk vormt. Hogescholen
hebben in hun zelfregie-aanpak aangegeven dat zij uitsluitend inzetten op geclusterde
aanvragen en dat zij dit zullen stutten met bindingsbesluiten in de vereniging.70 Dit biedt gelegenheid om de gevraagde inspanningen, waaronder het aanleveren van
bewijslast, gezamenlijk te leveren.

Bij de nadere uitwerking van de toets anderstalig onderwijs zal worden voorzien in
ruimte voor maatwerk zodat opleidingen worden beoordeeld met oog voor de specifieke,
sectorale context. Deze uitwerking volgt in lagere regelgeving.

5. Zorgplicht Nederlandse taalvaardigheid en verplicht taalbeleid

a. Bestuurlijke afspraken taalvaardigheid

De Afdeling onderschrijft het belang van het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid
voor alle studenten. De huidige wettelijke verplichting om de uitdrukkingsvaardigheid
in het Nederlands van Nederlandstalige studenten te bevorderen wordt volgens de Onderwijsinspectie
onvoldoende nageleefd.71 De KNAW heeft in 2017 aangegeven dat het taalbeleid van instellingen grote tekortkomingen
vertoont en er te weinig aandacht is voor structurele bewaking van de kwaliteit van
anderstalig onderwijs en de training van de Engelse en Nederlandse taalbeheersing
en taalvaardigheden.72 Dat wordt voor studenten die een anderstalige opleiding volgen bevestigd door de
Inspectie in de Staat van het Onderwijs 2023. Daaruit blijkt dat deze studenten vooral
weinig gelegenheid krijgen om schrijfvaardigheid in het Nederlands te ontwikkelen.73 Hoewel instellingen aangeven ondersteuning aan te bieden om de Nederlandse taalvaardigheid
te bevorderen, meldt 27% van de ondervraagde studenten geen enkel aanbod te hebben
gekregen.

Uit onderzoek van Nuffic blijkt dat beheersing van de Nederlandse taal de kans dat
internationale studenten in Nederland blijven vergroot. Zeven op de tien buitenlandse
studenten hebben bij het solliciteren last van het feit dat ze niet goed Nederlands
spreken, terwijl 36% van de buitenlandse studenten aangeeft dat deze factor een negatieve
of sterk negatieve invloed heeft (gehad) op hun plannen om in Nederland te blijven.74 De regering ziet in deze bevindingen aanleiding om de zorgplicht van instellingen
om de Nederlandse taalvaardigheid te bevorderen, uit te breiden naar alle – ook anderstalige
– studenten.

De Afdeling merkt in lijn hiermee op dat het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid
van alle studenten van belang is, vooral met het oog op de verbinding met de Nederlandse
samenleving en het bevorderen van de blijfkans van buitenlandse studenten op de arbeidsmarkt.75 Een zorgplicht voor het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid en een verplicht
taalbeleid voor instellingen waarin zij invulling geven aan deze zorgplicht kunnen
hiertoe bijdragen.76 Ook moet taalbeleid beschrijven hoe de toegankelijkheid van de anderstalige opleiding
voor Nederlandstalige studenten en de onderwijskwaliteit worden gewaarborgd.

Volgens de toelichting beoogt deze verplichtingen om meer houvast te bieden aan de
instellingen en de Inspectie van het Onderwijs – en naar de Afdeling meent ook de
studenten – dan de huidige gedragscodes over taalbeleid.77 Het is aan de instellingen om hierover bestuurlijke afspraken te maken en om voor
verschillende groepen studenten te sturen op de referentieniveaus. Wanneer dit onvoldoende
resultaten oplevert kunnen alsnog bij of krachtens amvb nadere regels gesteld worden
over de inhoud van het taalbeleid.78

De Taalunie, die in 2022 Nederland en Vlaanderen vergeleek op het punt van taalcompetentie-eisen
in het hoger onderwijs, benoemt dat de Vlaamse universiteiten samenwerken in de formulering
van overkoepelende definities, beleidsvisies en dataverzameling indien het de anderstalige
student betreft.79 De Nederlandse hoger onderwijsinstellingen zouden dit als voorbeeld kunnen nemen
bij het maken van bestuurlijke afspraken met de Minister van OCW, en via gezamenlijke
afspraken invulling kunnen geven aan de zorgplicht taalvaardigheid.80 Daarbij zouden, zoals de regering heeft aangekondigd, bestuurlijke afspraken moeten
worden vastgelegd met duidelijke uitgangspunten die leiden tot meetbare resultaten.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De regering benadrukt nogmaals het belang van het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid
van alle studenten. Het is aan de instellingen om de invulling van deze plicht vorm
te geven en in hun taalbeleid op te nemen hoe zij studenten hierin faciliteren. Er
zijn op dit vlak al goede initiatieven ontstaan in de zelfregie. Wat de regering betreft
worden deze initiatieven nader gestut door bestuurlijke afspraken. In dat kader vindt
de regering het ook van belang om met de koepelorganisaties VH en UNL bestuurlijke
afspraken te maken over het vormgeven van de verplichting tot bevordering van de taalvaardigheid,
waarbij het komen tot meetbare resultaten de inzet van de regering blijft.

Naar aanleiding van het advies zijn paragrafen 3.1.2 en 4.4.1 van de memorie van toelichting
aangevuld met verwijzingen naar de door de Afdeling aangehaalde onderzoeken met betrekking
tot het bevorderen van taalvaardigheid.

b. Financiën

Op grond van het voorstel moeten instellingen de Nederlandse taalvaardigheid van alle
studenten bevorderen, ongeacht de voertaal van de opleiding of het traject.81 Dit betreft een uitbreiding ten opzichte van de huidige wettelijke plicht om de uitdrukkingsvaardigheid
in het Nederlands van Nederlandstalige studenten te bevorderen. De kosten voor het
aanbieden van Nederlands taalonderwijs worden door de regering voor alle instellingen
samen geschat op € 18,3 miljoen (structureel) en € 750.000 (incidenteel).82 De instellingen ontvangen geen extra financiële compensatie voor de nieuwe taken,
omdat een groot deel van deze financiële gevolgen zit verwerkt in de lumpsum in verband
met de wettelijke taak om de Nederlandse uitdrukkingsvaardigheid te bevorderen voor
Nederlandse studenten, aldus de toelichting.83

Door het voorstel komen ruim 120.000 internationale studenten in aanmerking voor Nederlands
taalonderwijs, naast 635.000 Nederlandse studenten. Uit de toelichting blijkt dat
de taalvaardigheid van Nederlandse studenten tekortschiet, ondanks de bestaande zorgplicht.
Dit betekent dat een intensivering van het taalonderwijs aan Nederlandse studenten
noodzakelijk is.

Bovendien dient beduidend meer werk gemaakt te worden van het taalonderwijs voor internationale
studenten, mede met het oog op bevordering van hun blijfkans. De Afdeling is dan ook
van oordeel dat de hierboven genoemde bedragen te laag zijn in om stevig in te zetten
op de versterking van Nederlandse taalvaardigheid van alle studenten. Het lijkt niet
realistisch om te verwachten dat de extra kosten voor taalonderwijs die hiermee gemoeid
zijn voldoende kunnen worden bestreden uit de huidige reguliere bekostiging.

De Afdeling adviseert een betere inschatting te maken van de kosten die gemoeid zijn
met deze aanzienlijke uitbreiding van taken. Ook adviseert zij dragend te motiveren
of deze kosten uit de lumpsum zouden kunnen worden gefinancierd, en zo dit niet mogelijk
is hiervoor extra financiële middelen ter beschikking te stellen.

De regering onderkent dat met dit voorstel de taak van instellingen wordt uitgebreid.
Evenwel moet worden opgemerkt dat instellingen voor het grootste deel van de studenten
al een wettelijke taak hebben. Op grond van artikel 1.3, vijfde lid, WHW, zijn instellingen
verplicht om de uitdrukkingsvaardigheid van Nederlandstalige studenten te bevorderen.
Hogescholen en universiteiten ontvangen hiertoe financiering via de lumpsum. De uitbreiding
van de taak is van dien aard dat de financiële gevolgen daarvan naar de mening van
de regering binnen de lumpsum gedekt kunnen worden. Voor zover het de uitbreiding
van de taak voor niet-EER-studenten betreft, moet worden opgemerkt dat het instellingsbestuur
de bevoegdheid heeft om het instellingscollegegeld vast te stellen. Het instellingsbestuur
kan bij die vaststelling rekening houden met de taakuitbreiding. De regering deelt
de opvatting van de Afdeling niet dat de financiering voor deze plicht geïntensiveerd
dient te worden vanwege de achterblijvende resultaten van de wijze waarop instellingen
de bestaande wettelijke verplichting vormgeven.

Instellingen houden bij het vormgeven van deze plicht een grote mate van autonomie
over de wijze waarop zij de taalvaardigheid van hun studenten bevorderen. De kosten
die met de uitbreiding van deze plicht gepaard gaan, zijn afhankelijk van de wijze
waarop een instelling studenten faciliteert hun Nederlandse taalvaardigheid te bevorderen.
Zo zijn de structurele kosten voor het organiseren van een MOOC84 aanzienlijk lager dan die van een kleinschalige taalcursus. De berekende gemiddelde
kosten per student in paragraaf 6.3.1 van de memorie van toelichting, liggen in lijn
met de prijs van taalcursussen bij verschillende aanbieders.

Gelet op het bovenstaande is de regering niet van mening de uitbreiding van de plicht
tot het bevorderen van de Nederlandse taalvaardigheid van alle studenten, additionele
financiering vereist. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft de regering
de inschatting van de kosten in paragraaf 6.3.1 van de memorie van toelichting nader
onderbouwd.

6. Verhouding tot hoger recht

a. Taalmaatregelen in het licht van het Unierecht

De voorgestelde taalmaatregelen (in het bijzonder de eis dat de AD- en bacheloropleidingen
voor ten minste twee derde in het Nederlands worden aangeboden) kunnen als effect
hebben dat er op termijn minder anderstalige AD- en bacheloropleidingen aangeboden
worden. Dat zou betekenen dat er voor studenten uit andere EU-lidstaten minder toegankelijke
opleidingen beschikbaar zullen blijven. Bezien vanuit het perspectief van het Unierecht
is dat echter onproblematisch.

Daargelaten enkele specifieke bevoegdheden inzake diploma-erkenning heeft de Europese
Unie slechts ondersteunende bevoegdheden op het terrein van het publieke, door de
nationale overheid bekostigde onderwijs. In dat kader heeft de Unie diverse initiatieven
ontplooid binnen de Europese Onderwijsruimte, om ten behoeve van Unieburgers te komen
tot nadere samenwerking op het gebied van het onderwijs. De lidstaten hebben evenwel
hun bevoegdheden inzake de inhoud van het onderwijs, de opzet van het onderwijsstelsel
en de daarin besloten liggende culturele en taalkundige verscheidenheid behouden.85

De staat vervult door het bekostigen en wettelijk regelen van het onderwijsbestel
zijn sociale, culturele en opvoedkundige taken. Dat impliceert dat de bekostigde onderwijsinstellingen
die van dit bestel onderdeel uitmaken in zoverre geen ondernemingen zijn, dus niet
vallen onder de mededingingsregelingen en de staatssteunvoorschriften,86 niet aangemerkt kunnen worden als dienstenverrichter en derhalve niet bestreken worden
door de bepalingen inzake het vrij verkeer.87 De regering gaat er dan ook ten onrechte vanuit dat het bekostigd hoger onderwijs88 onder de vrij verkeersregels valt.

De toelichting stelt terecht dat het Unierecht noch internationaalrechtelijke bepalingen
een verplichting voor de lidstaten opleggen om het bekostigd hoger onderwijs in andere
talen aan te bieden dan in de officiële taal van de lidstaat.89 De toelichting stelt verder dat het voor studenten met een Nederlandstalige vooropleiding
eenvoudiger is om een Nederlandstalige vervolgopleiding te volgen, en dat in die zin
het hanteren van de eis dat het AD- en bacheloronderwijs (overwegend) in het Nederlands
verzorgd wordt indirect onderscheid kan maken tussen Nederlandse studenten en overige
studenten/unieburgers.90

De Afdeling wijst er in dit verband echter op dat, zoals een lidstaat niet verplicht
is om anderstalig onderwijs aan te bieden, zo is deze ook niet verplicht anderstalig
onderwijs te continueren. Het is dan ook de vraag of het naar aanleiding van de ministeriële
doelmatigheidstoets verminderen van anderstalig hoger onderwijsaanbod als indirect
onderscheid aangemerkt moet worden.

Zo al sprake zou zijn van het maken van indirect onderscheid tussen Nederlandse studenten
en anderstalige studenten merkt de Afdeling op dat dat onderscheid moet voldoen aan
de bepalingen inzake het Unieburgerschap. In het bijzonder is daarbij van belang dat
unieburgers niet op grond van hun nationaliteit gediscrimineerd mogen worden, aldus
artikelen 18 en 21 VWEU.91 Van discriminatie is evenwel geen sprake, nu het (mogelijke) indirecte onderscheid
gerechtvaardigd is.

De regering geeft een aantal argumenten om dit onderscheid in het licht van het vrij
verkeer van personen92 te rechtvaardigen. Zij noemt in dit verband het beschermen van de Nederlandse taal
en cultuur en meer in het bijzonder het belang van het Nederlands als voertaal in
het hoger onderwijs en in de arbeidsmarkt, alsmede het belang van het waarborgen van
de toegankelijkheid tot het hoger onderwijs voor minder taalvaardige Nederlandse studenten.

De Afdeling acht deze argumenten voldoende zwaarwegend, en a fortiori van voldoende
gewicht om het indirecte onderscheid te rechtvaardigen in het licht van het unieburgerschap
en het verbod op discriminatie van (andere) unieburgers. In vaste rechtspraak van
het Hof van Justitie worden dergelijke belangen als dwingende redenen van algemeen
belang aangemerkt die onderscheid tussen unieburgers kunnen rechtvaardigen.93 Een en ander doet recht aan de eerbiediging door de Unie van de rijke Europese verscheidenheid
van cultuur, taal en nationale identiteit94 en in het bijzonder van de «verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud
van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige
verscheidenheid».95

De Afdeling adviseert gezien het voorgaande de rechtvaardiging van de voorgestelde
taalmaatregelen niet in het licht van het vrij verkeer te plaatsen, en nader te bezien
in hoeverre er sprake is van – gerechtvaardigd – indirect onderscheid in het licht
van artikel 18 VWEU.

Met dit wetsvoorstel beoogt de regering een helder normenkader te introduceren op
basis waarvan de afweging wordt gemaakt of het doelmatig is om een specifieke opleiding
in een andere taal dan het Nederlands te verzorgen. Het gevolg van deze toets kan
zijn dat het anderstalige onderwijsaanbod in Nederland in omvang zal krimpen. Daarmee
kan het zijn dat het hoger onderwijs minder toegankelijk wordt voor anderstalige studenten,
waaronder Unieburgers.

De regering stelt voorop dat noch uit het Unierecht, noch uit enige andere internationaalrechtelijke
verplichting, een land gehouden is onderwijs in een andere taal dan diens landstaal
aan te bieden. In die zin is de in te voeren toets verenigbaar met internationaal
recht. De Afdeling werpt terecht de vraag op of de reductie van het anderstalig onderwijsaanbod
een indirect onderscheid tussen Nederlandse studenten en andere Unieburgers oplevert.
Het is immers geen verplichting om onderwijsaanbod in een andere taal dan het Nederlands
te verzorgen als lidstaat. Het niet verzorgen van anderstalig onderwijs, kan dan ook
naar de opvatting van de regering niet worden aangemerkt als een indirect onderscheid.
Het terugdringen van bestaand anderstalig onderwijsaanbod heeft in potentie wel een
effect op de toegankelijkheid van het Nederlandse hoger onderwijs voor een Unieburger.
Zekerheidshalve heeft de regering de rechtvaardiging van de taalmaatregel getoetst
aan het Unierecht. In navolging van de advisering wordt de maatregel in paragraaf
5.1 van de memorie van toelichting getoetst aan de artikelen 18 juncto 21 VWEU.

b. Numerus fixus: onderscheid EER en niet-EER studenten

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk voor universiteiten en hogescholen om een numerus
fixus in te stellen voor een opleiding of een (anderstalig) traject waarbij onderscheid
wordt gemaakt tussen EER- en niet-EER-studenten.96 De toelichting vermeldt dat het doel van deze maatregel is om verdringing van EER-studenten
door een grote instroom van niet-EER-studenten te voorkomen.

Met de Afdeling vindt de regering het van belang om helderheid te verschaffen over
de clausulering van de bevoegdheid om binnen een fixus onderscheid te maken tussen
studenten van binnen de EER97 en van daarbuiten.

De gedifferentieerde fixus heeft als doel om de toegankelijkheid van het onderwijs
voor EER-studenten te waarborgen en verdringing van deze studenten door niet-EER-studenten
te voorkomen. Van verdringing is sprake bij een disbalans in de verhouding tussen
het aantal in te schrijven studenten van binnen en buiten de EER, in combinatie met
de verhouding tussen het aantal studenten uit beide groepen dat niet kan worden ingeschreven.
Om verdringing te voorkomen kan de instelling, indien aan de criteria is voldaan,
een maximaal aantal beschikbare plaatsen voor niet-EER-studenten vaststellen. Bij
de gedifferentieerde fixus is sprake van een onderscheid naar nationaliteit, waardoor
proportionele toepassing van het instrument van groot belang is.

Bij het instellen van een gedifferentieerde numerus fixus met een maximum aantal plaatsen
voor niet-EER-studenten, moet het instellingsbestuur aantonen dat het aandeel niet-EER-studenten
in aanmerkelijke mate bijdraagt aan de ontoereikendheid van de onderwijscapaciteit.
In de toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling nader omschreven
wat de vereiste van aanmerkelijke mate inhoudt. De kern van deze redenering is dat
het niet moet gaan om een beperkt aandeel niet-EER-studenten, maar om een (naar verwachting)
significant aandeel niet-EER-studenten ten opzichte van de in te schrijven studenten.

Indien plotseling blijkt dat de aanmeldingen van studenten van binnen en buiten de
EER dusdanig uit balans zijn dat de reguliere toelatingsprocedure tot een onaanvaardbare
uitkomst zou leiden, heeft het instellingsbestuur dat reeds een reguliere capaciteitsfixus
had ingesteld zonder differentiatie, de bevoegdheid om op een later stadium (voor
1 maart) alsnog een differentiatie aan te brengen binnen de numerus fixus. De bepaling
gaat uit van twee criteria: een onverwachte en grote stijging van het aantal aanmeldingen
van niet-EER-studenten en een ernstig risico op verdringing van EER-studenten.

Een onverwachte stijging wil zeggen een plotselinge trendbreuk. Hiervan is sprake
als het aantal aanmeldingen van niet-EER-studenten in vergelijking met eerdere jaren
aanzienlijk wordt overtroffen.

Een ernstig risico op verdringing heeft te maken met het aandeel aanmeldingen van
niet-EER-studenten in verhouding tot het aantal EER-studenten dat niet kan worden
ingeschreven. Dit criterium vereist dat de verhouding tussen de aanmeldingen van beide
groepen wezenlijk wijzigt. De aanmeldingen van niet-EER-studenten moeten in verhouding
meer gegroeid zijn dan de aanmeldingen van EER-studenten. Als de aanmeldingen van
EER-studenten op vergelijkbare wijze zijn toegenomen, is het risico op verdringing
relatief niet groter geworden en is er dus geen aanleiding voor het inzetten van een
gedifferentieerde noodfixus.

Gelet op het advies van de Afdeling is de regering in de memorie van toelichting nader
ingegaan op de betekenis van de normering in de voorgestelde artikelen 7.54b en 7.54c,
derde lid, WHW. De toelichting in paragraaf 4.5.2, 4.5.3 en 5.2.2 is ten aanzien van
dit onderwerp gewijzigd.

7. Overgangsfinanciering

Op grond van de rechtszekerheid is het van belang dat de toelichting vermeldt dat
overgangstermijnen worden gehanteerd voor opleidingen die moeten stoppen.98 Zowel voor instellingen, personeel als studenten heeft een dergelijke beslissing
veel implicaties. Daarom is het onder meer van belang dat studenten bij een andere
instelling – of indien dit niet mogelijk is – op de huidige instelling in een redelijke
termijn hun studie kunnen afronden (nominaal plus 1 jaar) en dat personeel een nieuwe
baan kan zoeken.

Met het oog daarop is artikel 5.21 WHW van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel
6.4, zesde lid, WHW). Voor de instellingen kan het stoppen van anderstalige opleidingen
en de daarmee gepaard gaande dalende studentenaantallen direct financiële consequenties
hebben. Daarnaast zijn er op termijn ook mogelijke gevolgen voor de omvang van het
onderwijsdeel van de bekostiging van instellingen voor EER-studenten.99 Op dit moment is er nog geen zicht op zulke effecten en de bijbehorende budgettaire
gevolgen.

De Afdeling adviseert om te voorzien in de mogelijkheid van overgangsfinanciering
wanneer instellingen anderstalig onderwijsaanbod niet (mogen) continueren en daardoor
in financiële problemen raken.

Op dit moment zijn er geen indicaties dat de toets anderstalig onderwijs zal leiden
tot financiële problemen op instellingsniveau. De redelijke termijn die wordt vastgesteld
bij een afwijzend besluit, in combinatie met de uitfasering van de opleiding met toepassing
van artikel 5.21 WHW en de T-2-bekostigingssystematiek, biedt aan instellingen de
mogelijkheid om te anticiperen op potentiële financiële implicaties en eventueel andere
keuzes te maken in hun interne financiële verdeelmodel. Ook biedt dit instellingen
de ruimte om de anderstalige opleiding om te zetten tijdens het afbouwen van de anderstalige
opleiding. Daarnaast wordt er in de uitwerking van de toets anderstalig onderwijs
rekening gehouden met instellingen in krimpregio’s.

Gezien het bovenstaande is de regering niet voornemens overgangsfinanciering te introduceren
bij de toets anderstalig onderwijs. De regering betrekt eventuele krimpeffecten op
instellingsniveau die voortvloeien uit de toets anderstalig onderwijs bij de bredere
discussie rondom krimp en bekostiging.100

8. Amendement numerus fixus

De Tweede Kamer heeft op 15 februari 2024 een amendement op de Begrotingswet OCW 2024
aangenomen waarin de mogelijkheid van een capaciteitsfixus opgelegd aan anderstalige
trajecten (varianten) binnen een opleiding door middel van een wijziging van de WHW
wordt voorgesteld.101 Uit de toelichting bij het amendement blijkt dat er voor is gekozen om dit amendement
in te dienen bij de OCW-begroting van 2024 om verdere vertraging te voorkomen en implementatie
per collegejaar 2025–2026 mogelijk te maken.102 In de toelichting bij dit wetsvoorstel is begrijpelijkerwijs nog niet ingegaan op
de verhouding van dit amendement tot het wetsvoorstel.

De Afdeling merkt op dat het amendement vooruitloopt op de parlementaire behandeling
van onderhavig wetsvoorstel en dat de numerus fixus-maatregelen integraal onderdeel
vormen van een breder en samenhangend pakket aan maatregelen om internationalisering
in balans te brengen. Bovendien wijkt het amendement in technische zin enigszins af
van het wetsvoorstel, door bijvoorbeeld de term «programma» te gebruiken in plaats
van «traject».

De bedoeling van het amendement is om een numerus fixus op een traject binnen een
opleiding al mogelijk te maken per collegejaar 2025–2026. Dit is eerder dan de beoogde
inwerkingtredingsdatum van het onderdeel inzake de numerus fixus in het onderhavige
wetsvoorstel – 1 januari 2025 – waarmee dat onderdeel eerst effect kan hebben op de
inschrijvingen voor collegejaar 2026–2027.103 Gelet op de uitvoeringstoetsen van DUO, Studielink en de onderwijsinstellingen is
het de vraag of invoering van de mogelijkheid van een numerus fixus per collegejaar
2025–2026 uitvoerbaar is.104

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de betekenis van het amendement
voor het wetsvoorstel.

Bij de behandeling van het voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2024
en wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (36 410-VIII) (hierna: Begrotingswet OCW 2024) heeft de Tweede Kamer een amendement aangenomen
waarmee het mogelijk wordt om een numerus fixus in te stellen op een traject binnen
een bachelor- of ad-opleiding.105 In de Begrotingswet OCW 2024 is gekozen om niet het begrip «traject» in te voegen
in de begripsbepalingen, maar de omschrijving van wat een traject is in te voegen
in artikel 7.52c WHW. De begripsomschrijving in het amendement is in lijn met het
trajectbegrip zoals wordt voorgesteld in dit wetsvoorstel. Daarmee is de strekking
van de numerus fixus op een traject in de Begrotingswet OCW 2024 en dit wetsvoorstel
gelijk. In geval van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, blijft de mogelijkheid
om een numerus fixus in te stellen op een traject binnen een ad- of bacheloropleiding
in dezelfde vorm bestaan.

Dit wetsvoorstel zorgt dat de losse maatregel die bij amendement is ingevoegd in de
Begrotingswet OCW 2024 wordt ingebed binnen het brede kader aan maatregelen rondom
de internationalisering van het hbo en wo. Daartoe wordt het begrip «traject» los
vermeld in de begripsbepaling, zodat dit ook van toepassing is op de toets anderstalig
onderwijs. Daarnaast wordt het instrumentarium rond numeri fixi aangevuld met de differentiatiemogelijkheid
tussen EER- en niet-EER-studenten, en de noodfixus.

In dit wetsvoorstel is rekening gehouden met de Begrotingswet OCW 2024 en zijn technische
aanpassingen doorgevoerd om de samenloop te regelen. Ook is in de memorie van toelichting,
paragrafen 2.5, 3.2.1, 3.2.2, 4.5.1, 6.4 en 10, aandacht besteed aan de samenloop.

De Afdeling wijst er terecht op dat met het amendement op de Begrotingswet OCW 2024
wordt vooruitgelopen op dit wetsvoorstel. De mate van uitvoerbaarheid van een numerus
fixus op trajectniveau, per studiejaar 2025–2026, is in sterke mate afhankelijk van
het tempo waarmee instellingen in de gelegenheid zijn om de daarvoor benodigde systemen
aan te passen en procedures gereed te maken. Daarnaast spelen ook de afspraken die
de instellingen kunnen maken met Studielink en leveranciers van de informatiesystemen
een grote rol.106

9. Gevolgen voor de rechtspraktijk

Tegen besluiten naar aanleiding van een aanvraag om instemming voor het verzorgen
van anderstalig onderwijs (of tegen de intrekking daarvan) wordt beroep in eerste
en enige instantie opengesteld op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Hiermee wordt aangesloten bij de rechtsbescherming met betrekking tot de intrekkingsbesluiten
in de WHW. Vanwege de naar verwachting zeer beperkte gevolgen voor de rechtspraak
heeft de regering geen uitvoeringstoets gevraagd.

Er worden jaarlijks zo’n 100 nieuwe opleidingen beoordeeld door de Commissie Doelmatigheid
Hoger Onderwijs, waarvan ongeveer een kwart anderstalig. Een afwijzing door de Minister
leidt zelden tot een rechterlijke procedure; in de laatste twintig jaar gebeurde dat
in slechts twee gevallen.107 Het is echter de vraag of dit cijfer een betrouwbare indicatie vormt voor de toekomstige
situatie. De toets anderstalig bestaand aanbod is een complexe toets, waarmee nog
geen ervaring bestaat. Deze toets zal naar verwachting op zo’n 350 bestaande opleidingen
worden toegepast. Een consequentie van de toets kan zijn dat opleidingen niet meer
in een andere taal mogen worden verzorgd, of alleen onder beperkingen. In het bijzonder
indien de instellingen voor hoger onderwijs er niet in slagen met een gezamenlijke
aanvraag te komen, kan dit leiden tot procedures met verschillende belanghebbenden
met een tegengesteld belang. Ook DUO acht een toename van zaken in bezwaar en beroep
waarschijnlijk.108

Tegen deze achtergrond wordt geadviseerd om de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State alsnog te consulteren.

De toets voor bestaand anderstalig onderwijs vormt het sluitstuk van de zelfregie
door de instellingen. Onderdeel van het proces is uitgebreide afstemming tussen de
instellingen onderling dat is gericht op het komen tot een uiteindelijke clustering
van aanvragen voor deze toets. Daartoe is, naar aanleiding van het advies van de Afdeling,
een overlegverplichting in het wetsvoorstel opgenomen (zie paragraaf 4, onder a).
De regering heeft er vertrouwen in dat de instellingen kritische keuzes maken. Deze
keuzes worden door de Minister van OCW met inachtneming van het advies van de CDHO
beoordeeld op basis van de in deze wet en de daarop gebaseerde algemene maatregel
van bestuur, opgenomen criteria.

Het proces om tot een gebalanceerd anderstalig onderwijsaanbod te komen is sterk gericht
op zelfregie en onderling overleg. De regering blijft bij de inschatting dat de hoeveelheid
beroepsprocedures zeer beperkt zal blijven. Hierover is contact geweest met de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State terwijl het wetsvoorstel aanhangig was bij
de Afdeling advisering. Naar aanleiding van dit contact is besloten dat formele advisering
van de Afdeling bestuursrechtspraak in dit stadium niet opportuun was.

10. Omkeerregeling mbo

Het wetsvoorstel introduceert de grondslag voor een «omkeerregeling» in het mbo door
middel van een wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs. Hierdoor kunnen
internationale studenten op mbo-4 niveau onder voorwaarden, die uitgewerkt worden
bij algemene maatregel van bestuur, een lager referentieniveau Nederlandse taal (2F
in plaats van 3F) compenseren met een hoger referentieniveau voor een andere taal.
Hiermee wil de regering de instroom van internationale studenten in het mbo bevorderen.

In 2020 heeft de Afdeling kritisch geadviseerd over een algemene maatregel van bestuur
waarin de omkeerregeling mbo werd uitgewerkt. De Afdeling maakte opmerkingen over
de gestelde noodzaak van de voorgestelde differentiatie, over de omvang van het beroep
dat op de omkeerregeling mbo kon worden gedaan en over de gevolgen ervan voor de diplomawaarde.109 Omdat het wetsvoorstel taal en toegankelijkheid daarna controversieel werd verklaard
is geen nader rapport uitgebracht.

De primaire doelstellingen van het huidige wetsvoorstel zijn het bevorderen van de
Nederlandse taal en de beheersing van internationale studentenstromen in het hoger
onderwijs. Onduidelijk is wat de samenhang is met de omkeerregeling in het mbo, en
waarom deze maatregel niet in een apart wetsvoorstel is neergelegd, zoals oorspronkelijk
de bedoeling was.110 Weliswaar is er enig verband met internationalisering, maar het betreft hier studenten
die voor een ander deel van de arbeidsmarkt worden opgeleid.

Voorts merkt de Afdeling op dat de wetgeving voor het mbo, anders dan dit wetsvoorstel,
geen verplichting bevat tot bevordering van de Nederlandse taalvaardigheid van (anderstalige)
studenten of het hebben en voeren van een taalbeleid. Deze verschillen illustreren
dat de omkeerregeling slechts zijdelings verband houdt met dit wetsvoorstel.

Daarnaast rijst de inhoudelijke vraag of de voorgestelde grondslag tot differentiatie
van referentieniveaus in het mbo niet een veel bredere reikwijdte kent dan de beoogde
omkeerregeling voor internationale studenten in het mbo.111 Feitelijk worden hiermee immers ook andere vormen van differentiatie qua referentieniveaus
taal en rekenen binnen het mbo mogelijk gemaakt.112

Gelet hierop adviseert de Afdeling de omkeerregeling mbo uit het wetsvoorstel te halen
en dit als zelfstandig wetsvoorstel aan de Afdeling ter advies voor te leggen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft de regering besloten de omkeerregeling
niet op te nemen in het wetsvoorstel. De regering verkent op welke wijze diplomagericht
beroepsonderwijs voor de doelgroep van de omkeerregeling toegankelijker kan worden
gemaakt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om naast redactionele verbeteringen en de correctie
van enkele technische onjuistheden en schrijffouten, de volgende aanpassingen van
ondergeschikte aard aan te brengen in het wetsvoorstel.

11. In artikel 6.4, achtste lid, WHW, is aandacht besteed aan de verhouding tussen de
reguliere macrodoelmatigheidstoetsing en de toets anderstalig onderwijs.

12. In de toelichting is een nadere duiding gegeven van de criteria internationale uniciteit
en internationale positionering.

13. De recent verschenen data met betrekking tot de hoeveelheid anderstalig onderwijs
en de zelfregieplannen zijn verwerkt in het voorstel.

14. Het wetsvoorstel is geactualiseerd in verband met de voorgenomen intrekking van het
wetsvoorstel Wet taal en toegankelijkheid.

15. Tot slot zijn de uitkomsten van de uitvoeringstoets van de Inspectie van het onderwijs
expliciet opgenomen in paragraaf 9.4.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf