Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 november 2023 en het nader rapport d.d. 1 maart 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 september 2023, nr. 2023002146,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 8 november 2023, nr. W12.23.00284/III, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het
maken van een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te
houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 september 2023, no. 2023002146, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet kinderopvang in verband met verbetermaatregelen in de gastouderopvang,
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel ziet op een aantal aanpassingen in de Wet kinderopvang met als doel
de kwaliteit van de gastouderopvang te herijken. Voor de gastouderopvang worden in
navolging van de aanpassingen voor de kindercentra de vier pedagogische basisdoelen
in de wet opgenomen. Ook regelt het voorstel een wettelijke delegatiegrondslag om
een maximum te kunnen stellen aan het aantal gastouderbureaus waarbij een gastouder
kan zijn aangesloten en een wettelijke delegatiegrondslag om eisen te kunnen stellen
aan de inzet en opleidingseisen van pedagogisch beleidsmedewerkers.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de gevolgen van
de beoogde kwaliteitsverbetering voor de beschikbaarheid en betaalbaarheid van de
gastouderopvang en over het ontbreken van het benodigde inzicht in de beoogde nadere
invulling van maatregelen die bij lagere regelgeving worden geregeld. In verband hiermee
is aanpassing van de toelichting en het wetsvoorstel wenselijk.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet kinderopvang (de wet), met als doel
herijking van de kwaliteitseisen voor de gastouderopvang. Uit een rapport van de Landelijke
Kwaliteitsmonitor Kinderopvang komt naar voren dat gemiddeld genomen de kwaliteit
van de gastouderopvang op orde is, maar dat er zowel naar boven als beneden grote
uitschieters zijn. Ongeveer 21% van de gastouders biedt opvang van lage of zeer lage
pedagogische kwaliteit.2

De regering wil langs drie sporen verbetermaatregelen voor de gastouderopvang doorvoeren.3 Dit betreft het versterken van toezicht op gastouders,4 het verbeteren van de begeleiding van gastouders door gastouderbureaus en professionalisering
van gastouders.5

Met dit wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de aangekondigde maatregelen van
het tweede spoor, het verbeteren van de begeleiding van gastouders door gastouderbureaus.
Daartoe worden in de wet de vier pedagogische basisdoelen van kinderopvang opgenomen
in de definitie van verantwoorde gastouderopvang. De pedagogische doelen voor gastouderopvang
en opvang in een kindercentrum worden daarmee gelijkgetrokken.6

Dit leidt er volgens de toelichting niet toe dat er gelijke kwaliteitseisen voor de
verschillende vormen van opvang gaan gelden.7 Daarnaast wordt een wettelijke delegatiegrondslag gecreëerd om een maximum te kunnen
stellen aan het aantal gastouderbureaus waarbij een gastouder kan zijn aangesloten.
Ook wordt een wettelijke delegatiegrondslag gecreëerd om eisen te kunnen stellen aan
de inzet en opleidingseisen van pedagogisch beleidsmedewerkers.

2. Gevolgen voor beschikbaarheid en betaalbaarheid gastouderopvang

a. Weging twee hoofddoelen van kinderopvangbeleid

Het kinderopvangbeleid in Nederland kent twee nevengeschikte hoofddoelen. Het ene
doel is het ondersteunen van ouders in het combineren van arbeid en zorg. Het andere
doel is het bevorderen van de ontwikkeling van jonge kinderen.8 Met het onderbrengen van de pedagogische basisdoelen in de definitie van verantwoorde
gastouderopvang in de wet en de aanscherping van de eisen waaraan gastouders en gastouderbureaus
moeten voldoen, wordt beoogd de pedagogische kwaliteit te versterken om zo bij te
dragen aan de ontwikkeling van jonge kinderen.

De Afdeling begrijpt de wens om de pedagogische kwaliteit van gastouders en gastouderbureaus,
in het bijzonder daar waar sprake is van opvang van lage en zeer lage pedagogische
kwaliteit, te willen verhogen en daarmee bij te dragen aan de ontwikkeling van het
jonge kind, maar merkt daarbij het volgende op.

Gastouderopvang voorziet in een vraag waaraan opvang in een kindercentrum niet altijd
kan voldoen. Gastouderopvang is vaak flexibel en kleinschalig en vindt plaats in een
huiselijke sfeer. In niet-stedelijke gebieden waar het aanbod van kindercentra vaak
minder groot is, kunnen ouders aangewezen zijn op gastouderopvang om de combinatie
van arbeid en zorg te kunnen realiseren. Ook bepaalde beroepsgroepen, zoals medewerkers
in de zorg en in de cultuursector, kunnen vanwege flexibele werktijden buiten kantooruren
aangewezen zijn op gastouderopvang vanwege de flexibiliteit die deze vorm van opvang
kan bieden.9

Het versterken van de pedagogische kwaliteit binnen de gastouderopvang kan gevolgen
hebben voor de beschikbaarheid en betaalbaarheid van gastouderopvang. De toelichting
gaat niet in op die mogelijke gevolgen van de beoogde kwaliteitsverbeteringen.

De Afdeling merkt op dat inzicht zal moeten worden geboden in de beoogde balans tussen
enerzijds kwaliteitsverbetering en anderzijds de gevolgen daarvan voor de beschikbaarheid
en betaalbaarheid. Zij wijst er in dit verband op dat in de kinderopvangsector sprake
is van personeelstekorten.10 Dit roept de vraag op hoe haalbaar de beoogde kwaliteitsverbetering in de praktijk
zal zijn voor gastouders en gastouderbureaus.

In het wetsvoorstel wordt bijvoorbeeld voorzien in de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers
bij het gastouderbureau ter ondersteuning van het pedagogisch beleid en de coaching
van gastouders. Gezien de krapte op de arbeidsmarkt is het de vraag of voldoende pedagogisch
beleidsmedewerkers beschikbaar zullen zijn om alle gastouderbureaus van voldoende
krachten te kunnen voorzien.11 De toelichting gaat hierop niet in, noch op de gevolgen daarvan voor de beschikbaarheid
en betaalbaarheid van de gastouderopvang.

Om inzicht te krijgen in de gevolgen van de beoogde maatregelen voor de beschikbaarheid
en betaalbaarheid, is duidelijkheid nodig over de concrete kwaliteitseisen die zullen
worden gesteld aan de gastouderopvang. De memorie van toelichting gaat hier onvoldoende
op in.

b. Betaalbaarheid gastouderopvang

Uit de memorie van toelichting komt naar voren dat een deel van de gastouderbureaus
en gastouders als gevolg van de voorgestelde maatregelen extra kosten zal moeten maken.
De verwachting is dat deze kosten doorberekend zullen worden in de uurtarieven die
de ouders betalen. Om de extra kosten van deze maatregelen en andere maatregelen die
in lagere regelgeving worden geregeld niet volledig ten laste te laten komen van ouders
en daarmee de toegankelijkheid van gastouderopvang te waarborgen, worden de extra
kosten verdisconteerd in de maximum uurprijs voor de kinderopvangtoeslag van de gastouderopvang.12

De memorie van toelichting maakt melding van een reservering van structureel € 16,3 miljoen
voor het verdisconteren van de extra kosten in de maximum uurprijs voor de kinderopvangtoeslag
voor de gastouderopvang per 2025. In de Kamerbrief van 31 mei 2023 is meer concreet
aangegeven dat de maximum uurprijs voor de kinderopvangtoeslag met € 0,21 zal stijgen.13

In de memorie van toelichting14 wordt aangegeven dat de reacties op de internetconsultatie die zien op de onderwerpen
betaalbaarheid van de gastouderopvang en de verhoging van de maximum uurprijs voor
de kinderopvangtoeslag voor de gastouderopvang buiten beschouwing zijn gelaten, omdat
dit geen betrekking heeft op onderhavig wetsvoorstel.

De Afdeling merkt op dat de betaalbaarheid van de gastouderopvang onlosmakelijk is
verbonden met dit wetsvoorstel. De voorgestelde maatregelen, bezien in samenhang met
de beoogde aanpassingen van de maximum uurprijs, zullen immers gevolgen hebben voor
de betaalbaarheid. Daarom is ook duidelijkheid nodig over de concrete eisen die aan
de gastouderopvang zullen worden gesteld.

De Afdeling adviseert om voornoemde reacties die zien op de betaalbaarheid van de
gastouderopvang en verhoging van de maximum uurprijs voor de kinderopvangtoeslag voor
de gastouderopvang alsnog bij het voorstel te betrekken.

c. Delegatie

Het wetsvoorstel regelt in aansluiting op de structuur van de bestaande wet delegatiegrondslagen
om bij lagere regelgeving de gewenste verbetermaatregelen om de begeleidende rol van
gastouderbureaus te verstevigen, uit te werken en nader te concretiseren. Uit de Kamerbrief
van 31 mei 202315 kan worden afgeleid dat er al concrete ideeën bestaan over de gewenste uitwerking
van deze maatregelen.16

In de memorie van toelichting wordt, zoals hiervoor al kort geschetst, echter niet
of nauwelijks een doorkijk gegeven met betrekking tot wat beoogd wordt om bij lagere
regelgeving te regelen. Hierdoor biedt het wetsvoorstel weinig duidelijkheid en hebben
gastouders, gastouderbureaus en uitvoeringsinstanties weinig tot geen inzicht in wat
de financiële en uitvoeringsgevolgen van het voorstel zullen zijn.17

De Afdeling wijst erop dat de Staten-Generaal bij de beoordeling of delegerende bevoegdheid
moet worden toegekend en wat de reikwijdte daarvan zou moeten zijn, voldoende inzicht
moet hebben in de beoogde maatregelen, de beoogde mate van detaillering daarvan en
de reden om deze in lagere regelgeving op te nemen. Dit vereist een zekere toelichting
op de beoogde maatregelen, de gevolgen hiervan, de criteria die bepalend zijn voor
de vormgeving en de weging die aan verschillende relevante factoren wordt gegeven
om de maatregelen af te bakenen.18

Een dergelijke toelichting en analyse ontbreekt in de memorie van toelichting. Dat
een algemene maatregel van bestuur via een voorhangprocedure aan beide Kamers kenbaar
wordt gemaakt doet hier niet aan af. De toelichting bij een wetsvoorstel dient zelfstandig
leesbaar te zijn en die elementen bevatten die nodig zijn om het voorstel op zijn
merites te kunnen beoordelen. Hieraan wordt in de voorliggende memorie van toelichting
niet voldaan.

d. Conclusie

De Afdeling begrijpt de wens om voor de gastouderopvang tot aanscherping van de kwaliteitseisen
te komen met het oog op het bijdragen aan de ontwikkeling van het jonge kind. Daarbij
zal inzicht moeten worden geboden in de gevolgen van de beoogde maatregelen voor de
beschikbaarheid en betaalbaarheid van de gastouderopvang, mede in het licht van de
tekorten aan gekwalificeerde arbeidskrachten in de kinderopvangsector. Hiervoor is
nodig dat duidelijkheid wordt gegeven over wat het voorstel concreet voor gastouders,
gastouderbureaus en ouders gaat betekenen. Dat deze aspecten bij lagere regelgeving
zullen worden ingevuld doet aan deze noodzaak niet af. De toelichting biedt de benodigde
duidelijkheid niet.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de concrete gevolgen van
het voorstel voor gastouders en gastouderbureaus en de gevolgen voor ouders inzake
de beschikbaarheid en betaalbaarheid van de gastouderopvang, hier de reacties vanuit
de internetconsultatie bij te betrekken en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) adviseert in de toelichting
duidelijkheid te geven over wat het voorstel en de aanscherping van de kwaliteitseisen
concreet betekent voor gastouders, gastouderbureaus en ouders, mede in het licht van
tekorten op arbeidsmarkt en adviseert nader in te gaan op de gevolgen van het voorstel
voor de betaalbaarheid en beschikbaarheid van gastouderopvang.

Inzicht kwaliteitseisen lagere regelgeving

Met dit wetsvoorstel worden nadere kwaliteitseisen gesteld aan gastouderopvang. De
concrete invulling van die kwaliteitseisen wordt nader uitgewerkt in lagere regelgeving.
De Afdeling wijst erop dat het wetsvoorstel voor gastouders, gastouderbureaus en uitvoeringsinstanties
weinig duidelijk biedt, omdat niet of nauwelijks een doorkijk wordt gegeven met betrekking
tot wat beoogd wordt om bij lagere regelgeving te regelen. Naar aanleiding van dit
advies van de Afdeling zijn de paragrafen 3.1.2 en 3.1.3 van de memorie van toelichting
bij dit wetsvoorstel aangevuld met de maatregelen waarvan beoogd is die in lagere
regelgeving op te nemen.

In paragraaf 3.1.2 is een passage opgenomen over het pedagogisch beleidsplan. Met
de concretisering van de pedagogische doelen bij algemene maatregel van bestuur, zullen
gastouderbureaus hun pedagogisch beleidsplan hierop moeten wijzigen. De nadere invulling
van het pedagogisch beleidsplan wordt beschreven in het artikel 21 van het Besluit
tot wijziging van het Besluit kwaliteit kinderopvang in verband met het verhogen van
de kwaliteit van de gastouderopvang. In paragraaf 3.1.3 is een beschrijving opgenomen
van de wijzigingen die in de lagere regelgeving worden voorgesteld, wordt invulling
gegeven aan verantwoorde kinderopvang bij gastouderopvang, teneinde goede pedagogische
kwaliteit te waarborgen.

De belangrijkste onderdelen zijn:

– Het aanscherpen van de opleidingseisen voor gastouders, zodat gastouders in, of aanvullend
op, hun opleiding een pedagogisch component hebben gevolgd. Op dit moment kwalificeren
er opleidingen op mbo-niveau 2 of 3 die geen enkel vak bevatten dat is gericht op
pedagogiek.

– Het voorschrijven van permanente ontwikkeling voor gastouders. Met deze eis geldt
voor alle gastouders een verplichting om zich jaarlijks voor een aantal uren te blijven
ontwikkelen en bij te scholen.

– Het opstellen van een pedagogisch werkplan voor elke voorziening voor gastouderopvang.
De gastouder beschrijft in het pedagogisch werkplan onder meer hoe hij of zij invulling
geeft aan de pedagogische visie en invulling van de pedagogische doelen van het gastouderbureau.
Daarnaast beschrijft de gastouder in dit werkplan hoe hij of zij de ontwikkeling van
het kind volgt.

– Het uitbreiden van de achterwachtregeling. Op dit moment is een gastouder die meer
dan drie kinderen opvangt verplicht een achterwacht te hebben die, in geval van calamiteiten,
binnen 15 minuten ter plaatse kan zijn. Het is de bedoeling dat deze achterwachtregeling
zo te wijzigen, dat gastouders, ongeacht hoeveel kinderen zij opvangen, over een achterwacht
beschikken.

Betaalbaarheid en beschikbaarheid gastouderopvang, mede in het licht van krapte op
de arbeidsmarkt

Gastouderopvang stelt ouders in staat om te werken en het draagt bij aan de ontwikkeling
van het kind. Voor het bereiken van deze twee doelen is zowel goede toegankelijkheid,
waarmee zowel betaalbaarheid als beschikbaarheid wordt bedoeld, als goede kwaliteit
van de opvang van belang. De afweging tussen deze twee doelstellingen van de kinderopvang
alsmede de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de toegankelijkheid van de gastouderopvang
zijn naar aanleiding van het advies van de Afdeling nader beschreven in het paragraaf 4.1
van de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel.

Er moet sprake zijn van verantwoorde kinderopvang, zodat deze bij kan dragen aan de
ontwikkeling van het kind of in ieder geval geen negatief effect heeft op de ontwikkeling
van het kind. Dit kan tot gevolg hebben dat in enkele specifieke gevallen een individuele
gastouder niet aan alle voorgestelde eisen voldoet. Voor de regering weegt de borging
van de kwaliteit van de gastouderopvang echter zwaarder dan een mogelijke impact op
de toegankelijkheid van de gastouderopvang. De regering stelt enkele maatregelen voor
om rekening te houden met het doenvermogen voor gastouders en gastouderbureaus.

Allereerst is vroegtijdige en duidelijke communicatie vanuit de Rijksoverheid wat
er van gastouders en gastouderbureaus wordt verwacht van belang. Daarnaast hebben
gastouderbureaus een ondersteunende en begeleidende rol naar de gastouder bij de implementatie
van deze eisen. Tot slot gelden voor enkele eisen overgangstermijnen. Zo wordt getracht
gastouders in staat te stellen zich de nieuwe kwaliteitseisen eigen te maken.

Betaalbaarheid van de gastouderopvang

Om de gevolgen voor de betaalbaarheid zoveel mogelijk te beperken worden mitigerende
maatregelen genomen om de financiële gevolgen, met name als gevolg van regeldruk,
te beperken. Om de betaalbaarheid van de gastouderopvang te waarborgen is in mei 2023
in de Kamerbrief over het verbetertraject reeds aangekondigd dat de maximum uurprijs
per 2025, de beoogde inwerkingtredingsdatum van het onderliggende wetsvoorstel, met
21 cent wordt verhoogd (Kamerstukken II 2022/23, 31 322, nr. 491). Desondanks zijn er in de internetconsultatie veel reacties binnengekomen op de
betaalbaarheid van de gastouderopvang en het verhogen van de maximum uurprijs. De
Afdeling adviseert om de reacties uit de internetconsultatie die zien op de betaalbaarheid
en de maximum uurprijs mee te nemen bij het onderliggende wetsvoorstel.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling inzake de betaalbaarheid worden in
paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting de financiële gevolgen van het wetsvoorstel
nader toegelicht. Opgenomen is dat de regering het niet wenselijk acht dat extra kosten
die met kwaliteitsverbetering gepaard gaan volledig bij de betrokken ouders komen
te liggen en voornemens is de maximum uurprijs met 21 cent te verhogen. In de praktijk
voldoen veel gastouders en gastouderbureaus reeds aan (een deel van) de nieuwe kwaliteitseisen.
Er zullen echter ook gastouders en gastouderbureaus zijn die nog een of enkele stappen
moeten zetten en daarmee mogelijk ook meer kosten maken. De verwachting is dat met
de verhoging van 21 cent gastouders en gastouderbureaus gemiddeld genomen in staat
zijn om extra kosten hiermee te dekken.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de reacties uit de internetconsultatie
die zien op de betaalbaarheid en de maximum uurprijs meegenomen in paragraaf 5.2.3.
In veel reacties wordt gesteld dat als de eisen aan gastouderopvang gelijk worden
getrokken naar het niveau van een kindercentrum, ook de maximum uurprijs voor beide
opvangvormen gelijkgesteld zou moeten worden. De regering acht het gelijkstellen van
de maximum uurprijs van de gastouderopvang aan die van de dagopvang niet aan de orde.
Zo heeft een gastouder geen aparte lasten voor de opvanglocatie, in tegenstelling
tot een kindercentrum. Dit zorgt mede voor een andere kostprijs van de verschillende
opvangsoorten en daarmee een andere maximum uurprijs.

Aanvullend geven gastouders aan dat de huidige maximum uurprijs te laag is in verhouding
tot de kostprijs van de gastouderopvang. Zoals is aangekondigd in de brief van 15 september
2023 (Kamerstukken II 2023/24, 31 322, nr. 512) start in 2024 een onderzoek naar kostprijzen in de kinderopvangsector. Dit onderzoek
zal ook meer zicht geven op de kostprijs van gastouderopvang.

Haalbaarheid kwaliteitseisen

De Afdeling adviseert nader in te gaan op de vraag of gezien de krapte op de arbeidsmarkt
voldoende pedagogisch beleidsmedewerkers beschikbaar zullen zijn om alle gastouderbureaus
van voldoende gekwalificeerde medewerkers te kunnen voorzien. In paragraaf 4.1 van
de memorie van toelichting wordt hier nader op ingegaan. De opleidingseisen voor pedagogisch
beleidsmedewerkers worden nader uitgewerkt bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur. In de Kamerbrief van 31 mei 2023 wordt pedagogische expertise op hbo werk-
en denkniveau voorgesteld. Uit onderzoek blijkt dat meer dan de helft van de bemiddelingsmedewerkers
werkzaam bij een gastouderbureau al minimaal hbo geschoold is. Tevens beschikt bijna
30% over een opleiding op mbo-niveau 4 (Kohnstamm Instituut, Inventarisatieonderzoek Gastouderopvang, mei 2022). Van deze groep zal een deel met aanvullende scholing kunnen aantonen
over hbo werk- en denkniveau te beschikken. Daarnaast blijkt uit de evaluatie van
de Wet IKK dat de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerde pedagogisch beleidsmedewerkers
in de centrumopvang geen groot knelpunt is geweest (Kamerstukken II 2022/23, 31 322, nr. 466.). De regering acht het daarom reëel dat er voldoende pedagogisch beleidsmedewerkers
beschikbaar zullen zijn om gastouders te coachen bij de uitvoering van hun werkzaamheden.

Maximering van het aantal gastouderbureaus per gastouder

Het wetsvoorstel regelt een delegatiegrondslag om bij lagere regelgeving het aantal
gastouderbureaus waarbij een gastouder kan zijn aangesloten te kunnen maximeren. De
maximering moet bijdragen aan verbetering van het toezicht op de gastouderopvang en
de relatie tussen de gastouder en het gastouderbureau en moet de rolvervaging tussen
gastouderbureaus verminderen.19

De memorie van toelichting wijst op een aantal problemen die kunnen ontstaan wanneer
gastouders bij meerdere bureaus aangesloten zijn. Zo kunnen de betrokken gastouderbureaus
minder goed zicht hebben op de opvang, bijvoorbeeld op het aantal aanwezige kinderen,
en minder verantwoordelijkheid voelen voor de begeleiding van de gastouder. De gemeentelijke
gezondheidsdiensten (GGD’en) geven aan dat het voor hen moeilijker is een overtreding
te constateren bij het betreffende gastouderbureau, als er meerdere bureaus betrokken
zijn bij de gastouder. Voor gemeenten bemoeilijkt dit het aanspreken van het gastouderbureau
op het niet goed uitvoeren van de begeleidende taken.

De gastouder dient te handelen overeenkomstig het pedagogisch beleidsplan en bij de
uitvoering van de werkzaamheden rekening te houden met de opgestelde risico-inventarisatie
en naleving van de meldcode zoals door het gastouderbureau is opgesteld. Als deze
beleidsdocumenten of risico-inventarisaties inhoudelijk van elkaar verschillen, kan
er afhankelijk van door welk bureau een kind geplaatst is verschillend moeten worden
gehandeld.20

Om vast te kunnen stellen of maximering een oplossing biedt voor de in de memorie
van toelichting genoemde problemen is het nodig dat inzicht wordt geboden in de aspecten
die bepalend worden geacht om tot een bepaalde maximering te komen. In de memorie
van toelichting komt dit niet naar voren.

In de Kamerbrief van 31 mei 2023 is voorgesteld om het maximum van het aantal gastouderbureaus
waarbij gastouders aangesloten kunnen zijn op twee te stellen.21 In het wetsvoorstel blijft de beoogde maximering van het aantal gastouderbureaus
in het midden, dit wordt later ingevuld bij lagere regelgeving.

De memorie van toelichting beziet de maatregelen in de gastouderopvang vooral vanuit
het oogpunt van kwaliteitsverbetering. Gelet op de in de toelichting genoemde problemen
en risico’s, zou dat moeten leiden tot het zoveel mogelijk beperken van het aantal
gastouderbureaus per gastouder. Er zullen echter ook andere elementen een rol spelen
vanuit het oogpunt van beschikbaarheid.

Zo wordt bijvoorbeeld in de paragraaf over financiële consequenties22 opgemerkt dat de maximering van het aantal gastouderbureaus gevolgen kan hebben voor
de kindbezetting en daarmee ook de inkomsten van de gastouder. De weging tussen verschillende
doelen en in hoeverre daarmee de geschetste problemen kunnen worden opgelost zou in
de memorie van toelichting naar voren moeten komen. De toelichting geeft onvoldoende
inzicht in de vraag welke elementen bij die afweging een rol dienen te spelen en tot
welke uitkomst dat dient te leiden.

Ook is niet duidelijk waarom het beoogde maximum niet in de wet zelf opgenomen kan
worden. Het is een hoofdelement van de relatie tussen gastouderbureaus en gastouders
en als eenmaal een maximum is vastgesteld lijkt het niet de bedoeling dat dit aantal
snel of steeds opnieuw zal wijzigen.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting inzichtelijk te maken welke weging
ten grondslag ligt aan de keuze voor een maximum voor het aantal gastouderbureaus
waarbij een gastouder aangesloten kan zijn. Ook adviseert de Afdeling om het maximum
aantal gastouderbureaus op het niveau van de wet te regelen.

De Afdeling adviseert om in de memorie van toelichting inzichtelijk te maken welke
weging ten grondslag ligt aan de keuze voor een maximum aantal gastouderbureaus waarbij
een gastouder aangesloten kan zijn. Tevens adviseert de Afdeling om de maximering
bij wet te regenen en niet in lagere regelgeving.

Aan de oproep van de Afdeling om de maximering bij wet te regelen is gehoor gegeven.
De maximering is opgenomen in het voorgestelde artikel 1.56c. Tevens is paragraaf 3.1.2.b
van de memorie van toelichting nader aangevuld met de overwegingen om te kiezen voor
een maximering van twee. Met betrekking tot de maximering op twee is de uitvoerende
organisaties gevraagd een nadere uitvoeringstoets te doen. Ook de brancheorganisaties
zijn in de gelegenheid gesteld om op dit voorstel te reageren. De reacties van de
uitvoerende organisaties en de brancheorganisaties zijn meegenomen bij de verdere
uitwerking van deze maatregel en in paragraaf 5 «advies en consultatie» van de memorie
van toelichting verwerkt.

In het wetsvoorstel is op aangeven van de uitvoerders opgenomen dat een gastouder
per voorziening voor gastouderopvang bij maximaal twee gastouderbureaus aangesloten kan zijn. De achtergrond is dat een
gastouder meerdere voorzieningen kan hebben.

Het toezicht vanuit de GGD vindt plaats per voorziening voor gastouderopvang, daarom
is mede op advies van GGD GHOR Nederland en VNG deze voorgestelde maatregel op het
niveau van de voorziening geregeld. Een gemeente kan niet goed handhaven bij een voorziening
voor gastouderopvang buiten de eigen gemeente. Dit kan knellen als een gastouder meerdere
voorzieningen voor gastouderopvang heeft in verschillende gemeentes en in totaal bij
drie of meer gastouderbureaus is aangesloten. Door de maximering op niveau van de
voorziening te stellen, wordt dit probleem voor de gemeente opgelost.

Eind 2023 is bij bijna 78% van de voorzieningen voor gastouderopvang de gastouder
aangesloten bij één gastouderbureau. Bij 16,9% van de voorzieningen voor gastouderopvang
is de gastouder aangesloten bij twee gastouderbureaus. Bij circa 5,4% van de voorzieningen
voor gastouderopvang is de gastouders bij drie of meer gastouderbureaus aangesloten.
Door het aantal gastouderbureaus waarbij een gastouder per voorziening voor gastouderopvang
kan zijn aangesloten te maximeren op twee, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de
huidige gastouderpraktijk. Met het maximum van twee gastouderbureaus is er een balans
gezocht tussen het belang van de werkzekerheid voor gastouders, het verminderen van
de rolvervaging tussen gastouderbureaus, en het zorgen voor meer duidelijkheid in
het toezicht door de GGD en de handhaving door gemeentes.

In de memorie van toelichting wordt ook het belang van afstemming tussen de betrokken
gastouderbureaus benadrukt, als de gastouder voor een voorziening voor gastouderopvang
kiest voor structurele aansluiting bij twee gastouderbureaus. Onder meer om er zorg
voor te dragen dat alle betrokken gastouderbureaus zicht hebben op de kwaliteit, het
aantal aanwezige kinderen en de ontwikkeling van de gastouder. Hiervoor zullen de
gastouder en beide gastouderbureaus de wijze waarop dit verantwoord wordt georganiseerd
moeten afstemmen. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels
worden gesteld over de afstemming tussen de beide gastouderbureaus.

De situatie kan ontstaan dat een gastouder, die voor de voorziening voor gastouderopvang,
reeds met twee gastouderbureaus een bemiddelingsrelatie heeft, redenen heeft om een
bemiddelingsrelatie met een ander gastouderbureau aan te gaan. Dit kan een praktische
reden hebben, bijvoorbeeld de opvang van kinderen waarvan de ouder is aangesloten
bij een ander gastouderbureau. Maar het is ook mogelijk dat de gastouder niet tevreden
is over de begeleiding van het huidige gastouderbureau en daardoor wil overstappen
naar een ander gastouderbureau. Het vergt voor zowel de gastouder, de ouder, het oude
en het nieuwe gastouderbureau als voor de gemeente waar de voorziening voor gastouderopvang
is gevestigd, enkele administratieve handelingen om de overstap naar een nieuw gastouderbureau
te effectueren.

Om de mogelijkheid voor voorzieningen voor gastouderopvang om te wisselen van gastouderbureau
te behouden, wordt daarom in dit wetvoorstel een tijdelijke uitzonderingsmogelijkheid
geboden (artikel 1.56c, tweede lid).

Deze uitzonderingsmogelijkheid houdt in dat een gastouder per voorziening voor gastouderopvang
tijdelijk met drie gastouderbureaus een bemiddelingsrelaties mag hebben. Een tijdelijke
uitzonderingsmogelijkheid geeft de gastouder de mogelijkheid de overstap naar een
nieuw gastouderbureau te bewerkstelligen op het moment dat de voorziening voor gastouderopvang
al met twee gastouderbureaus een bemiddelingsrelatie heeft.

Tenslotte wordt er in het wetsvoorstel overgangsrecht gecreëerd voor gastouders, die
op moment van inwerkingtreding van de wet per voorziening voor gastouderopvang bij
drie of meer gastouderbureaus zijn aangesloten (artikel 3.2c).

Gastouders (en daarmee ook ouders) verplichten vroegtijdig de bestaande bemiddelingscontracten
op te zeggen, kan de continuïteit van de opvang in geding brengen. Ook kan dit een
onevenredige administratieve last voor hen betekenen. Om de continuïteit van de opvang
voor de ouders en kinderen te waarborgen en eventuele onwenselijke administratieve
lasten te voorkomen is er voor gekozen dat de op het moment van inwerkingtreding van
de wet bestaande bemiddelingsrelaties gehandhaafd mogen blijven. De overschrijding
is toegestaan totdat de op het moment van inwerkingtreding van deze wet bestaande
schriftelijke overeenkomst tussen de ouder(s) en de gastouderbureaus wordt beëindigd
of aflopen. Op deze manier zullen de situaties dat er sprake is van meer dan twee
bemiddelingsrelaties met natuurlijk verloop uit faseren.

Overige wijzigingen

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog enkele wetstechnische en redactionele
verbeteringen in de wetsartikelen en memorie van toelichting door te voeren.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip