Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Hertzberger over het toepassen van een rekenkundige ondergrens in AERIUS Calculator

Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof) (ontvangen 30 januari
2024).

Vraag 1

Klopt het dat de 25 kilometer afstandsgrens met name ten goede komt aan infrastructurele
en industriële projecten die vooral stikstofoxiden uitstoten en niet of nauwelijks
aan de veehouderij?

Antwoord 1

De maximale rekenafstand van 25 km bij depositieberekeningen in het kader van toestemmingverlening
geldt voor alle emissiebronnen. Op deze manier is meer balans aangebracht tussen het
gewenste detailniveau van berekenen en de onzekerheid van het rekenmodel en draagt
het bij aan een gelijkwaardige behandeling van alle type emissiebronnen bij toestemmingverlening.

De wetenschappelijke argumenten die ten grondslag liggen aan de maximale rekenafstand
zijn onafhankelijk van de kenmerken van de bron zoals de omvang en de hoogte van de
emissies, en de stof (NH3, NOX). De maximale rekenafstand is daarom gelijk voor alle bronnen. Dat leidt voor specifieke
projecten tot verschillen ten opzichte van de oude werkwijze zonder maximale rekenafstand.
Bovendien zijn de projectbijdragen na 25 kilometer zeer klein, zodat deze niet leiden
tot een impliciete bevoordeling van sectoren.

Door de maximale rekenafstand is in het algemeen het onderzoeksgebied waarin stikstofdeposities
passend beoordeeld moeten worden kleiner zijn ten opzichte van de situatie zonder
maximale rekenafstand. Voor projecten met wegverkeer (zoals woningbouw, wegprojecten,
industrie, bedrijventerreinen) is het onderzoeksgebied juist groter, omdat wegverkeer
voorheen tot maximaal 5 kilometer werd berekend.

Vraag 2 en 3

Hoe lang heeft het geduurd om tot de 25 kilometer afstandsgrens te komen? Kunt u een
tijdlijn geven vanaf wanneer er een afstandsgrens nodig was, de tijd die er nodig
was om deze wetenschappelijk en beleidsmatig in te vullen en de uitspraak in de ViA15,
waarin die juridisch stand bleek te houden?1

Waarom heeft u ervoor gekozen om wel een afstandsgrens te laten onderbouwen op basis
van technisch modelmatige beperkingen en geen ondergrens, terwijl die volgens de rapporten
van de commissie Hordijk en TNO dezelfde beperking heeft?2, 3

Antwoord 2 en 3

Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof heeft in zijn eindrapport in juni 2020
aangegeven dat bij het gebruik van AERIUS Calculator voor toestemmingverlening sprake
is van schijnzekerheid door onbalans tussen het gewenste detailniveau van berekenen
en onzekerheid van het rekenmodel. In reactie hierop is in samenwerking met het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) onderzocht of aan de hand van eenduidige criteria
een wetenschappelijk onderbouwde afstandsgrens dan wel minimale depositiewaarde (ondergrens)
voor verschillende emissiebronnen vast te stellen is en welke implicaties dit met
zich meebrengt4. Uit dit verkennende onderzoek van RIVM volgde dat er op dat moment geen onderzoeksrichting
in beeld was om tot wetenschappelijke onderbouwing te komen voor een vaste depositiegrens.
Het onderzoek bood wel aanknopingspunten om te komen tot een specifieke afstandsgrens
voor emissiebronnen.

TNO heeft op verzoek van het Ministerie van LNV, in samenwerking met externe deskundigen,
op basis van de aanknopingspunten uit het RIVM-onderzoek en de wetenschappelijke praktijk
inzicht geboden om een keuze voor een afbakening te kunnen maken. Dit onderzoek is
in twee fases opgeknipt. Fase 1 is in juli 2021 afgerond en de resultaten daarvan
zijn met het parlement gedeeld.5 De resultaten geven technisch-modelmatige argumenten voor de onderbouwing van de
maximale rekenafstand van 25 km.

In fase 2 heeft TNO nadere kwantitatieve analyses uitgevoerd. In juli 2022 is dit
onderzoek afgerond en met het parlement gedeeld.6 De bevindingen uit dit onderzoek ondersteunen de technisch modelmatige argumenten
voor het hanteren van een maximale rekenafstand van 25 km. Ook is in fase 2 een verkenning
uitgevoerd naar een ondergrens. Fase 2 biedt aangrijpingspunten voor een rekenkundige
ondergrens, maar levert geen eenduidige rekenkundige ondergrens voor depositieberekeningen.
Fase 2 is daarmee een eerste stap in het onderzoek naar wat een ondergrens zou kunnen
zijn, gebaseerd op fysische en model-technische overwegingen.

De maximale rekenafstand van 25 km voor de berekening van individuele projecten (inclusief
mitigerende maatregelen) is met de kabinetsreactie op deze onderzoeken vervolgens
op 9 juli 2021 ingevoerd.7 De maximale rekenafstand is in januari 2022 verwerkt in AERIUS Calculator. In de
tweede tussenuitspraak over de ViA15 van 5 april 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State geoordeeld dat de maximale rekenafstand van 25 kilometer voor
stikstofberekeningen ook aanvaardbaar is.8

De interbestuurlijke verkenning naar een wetenschappelijk onderbouwde ondergrens getrokken
door het IPO is in december 2023 gestart. Deze verkenning is de volgende stap in het
onderzoek naar de mogelijkheden voor een wetenschappelijk onderbouwde ondergrens in
berekeningen met AERIUS Calculator voor individuele projecten en mitigerende maatregelen.
De bevindingen van het Adviescollege Meten en Berekenen en de resultaten van het TNO-onderzoek
vormen het startpunt waar de verkenning op voortborduurt.

Vraag 4

Klopt het dat het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in haar rapport
over toepassingsbereik Aerius Calculator schreef dat «er geen wetenschappelijke argumenten
die tot een maximale afstandsgrens leiden en het een beleidsmatige keuze is na welke
afstand de overheid wil stoppen met rekenen»? Waarom is het niet mogelijk om een beleidsmatige
keuze te maken voor een ondergrens binnen de reikwijdte die in de rapporten van TNO
al is aangegeven?9

Antwoord 4

Om berekende stikstofdeposities met voldoende wetenschappelijke zekerheid aan een
project of mitigerende maatregel te kunnen toerekenen dient een model aan de volgende
eisen te voldoen:

– De modeltheorie moet geldig zijn voor de beoogde toepassing

– De modelresultaten moeten zijn getoetst aan experimentele gegevens (validatie)

– De onzekerheid in de modelresultaten blijft binnen wetenschappelijk acceptabele grenzen.

TNO concludeert dat uit deze wetenschappelijke eisen een wetenschappelijke noodzaak
volgt voor een begrenzing in rekenafstand bij individuele bronberekeningen met het
rekenmodel OPS dat in AERIUS Calculator wordt toegepast.

Uit de wetenschappelijke eisen waaraan modellen moeten voldoen volgt niet een eenduidige
afstand (zoals ook het RIVM concludeert), maar wel een orde van grootte. Daarbij geneert
een maximale rekenafstand van 25 km modeluitkomsten die volgens TNO nog wetenschappelijk
te verantwoorden zijn en daarmee voldoen aan alle eisen en dus aan het criterium «fit
for purpose». Binnen dit toepassingsbereik kunnen volgens TNO stikstofdepositieberekeningen
worden uitgevoerd voor een individueel project of voor een individuele mitigerende
bronmaatregel en kan de causale relatie, betrouwbaar worden vastgesteld. Deze afstand
sluit bovendien aan bij het toepassingsbereik van het Nieuw Nationaal Model (NNM)
waarmee de verspreiding van emissies in de lucht wordt berekend in het kader van de
luchtkwaliteit. Het toepassingsbereik van het NNM is het resultaat van consensus van
wetenschappers van onder meer TNO, KEMA, KNMI en RIVM.

Op basis van de resultaten van het Fase 1 onderzoek van TNO (zie het antwoord op vraag
3) kon er een onderbouwde keuze gemaakt worden voor de maximale rekenafstand van 25
km. Het Fase 2 onderzoek van TNO biedt aangrijpingspunten voor een ondergrens, maar
nader onderzoek is noodzakelijk om een onderbouwde keuze te kunnen maken voor een
juridisch houdbare technisch-modelmatige ondergrens.

Dit nadere onderzoek wordt nu opgepakt in een onafhankelijk wetenschappelijk deeltraject
binnen de verkenning die onder leiding van het IPO is gestart. Hierbij worden (model)wetenschappers
van diverse kennisinstituten (TNO, WUR, UvA, UU, KNMI en RIVM), inclusief instituten/wetenschappers
uit omringende landen betrokken. Hoofdvraag binnen dit onderzoek is of er een toereikende
en gedragen wetenschappelijke en modelmatige onderbouwing voor een rekenkundige ondergrens
kan worden opgesteld.

Wanneer een dergelijke onderbouwing er ligt zal vervolgens ook getoetst moeten worden
of deze juridisch houdbaar is. Binnen de interbestuurlijke verkenning van de ondergrens
is ook juridische toetsing een onderdeel. Daarnaast heb ik naar aanleiding van de
Motie Holman c.s.10 toegezegd de Afdeling advisering van de Raad van State te verzoeken om voorlichting
te geven zodra de interbestuurlijke verkenning is afgerond. De Afdeling kan dan de
uitkomsten van de verkenning betrekken bij haar voorlichting. Op deze manier is gegarandeerd
dat alle aspecten van het invoeren een rekenkundige ondergrens hierin worden meegewogen,
zowel wat betreft de (model)wetenschappelijke en juridische onderbouwing als wat betreft
de impact op de diverse beleidsvlakken zoals ecologie en toestemmingverlening.

Het is een beleidsmatige afweging om te bepalen of de onderbouwing van een ondergrens
voldoende is. Uiteindelijk is het de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State die oordeelt over de juridische houdbaarheid van de toepassing van een rekenkundige
ondergrens bij toestemmingverlening. De staat van de natuur in Nederland is niet goed
en we weten dat stikstofdepositie een van de drukfactoren is. Uit de provinciale natuurdoelanalyses
volgt dat op dit moment sprake is van (dreigende) verslechtering van Natura 2000-gebieden.
Een hogere rekenkundige ondergrens betekent niet dat de depositie hiermee verdwijnt;
de stikstofemissie van projecten daalt op dezelfde manier neer op de natuur. Om deze
reden is er flankerend beleid nodig. Als met flankerend beleid niet kan worden voorkomen
dat er depositiestijgingen plaatsvinden waardoor de instandhoudingsdoelen in gevaar
komen, zijn aanvullende (bron)maatregelen nodig bovenop het al benodigde maatregelenpakket.
Een eventuele hogere ondergrens zorgt daarmee voor verzwaring van de opgave.

Vraag 5

Hoeveel extra stikstofdepositie wordt er extra uitgestort vanwege de 25 kilometer
afstandsgrens en hoeveel stikstofdepositie zou er jaarlijks extra worden veroorzaakt
door projecten vanwege een ondergrens van één mol/hectare per jaar? Welk deel is dit
voor beide begrenzingen van de totale stikstofuitstoot in Nederland?

Antwoord 5

De depositie buiten de rekenafstand van 25 km is niet meer met voldoende wetenschappelijke
zekerheid toerekenbaar aan individuele projecten, maar onderdeel van de totale depositie.
Bij het vaststellen van de totale depositie op basis waarvan het pakket aan maatregelen
van de Structurele Aanpak Stikstof is bepaald, is al rekening gehouden met nieuwe
activiteiten: de effecten van toekomstige activiteiten (projecten) zijn immers verdisconteerd
in de emissieramingen van PBL die gebruikt zijn voor berekening van de totale deposities.

In 2021 is door het RIVM ingeschat dat de som van de depositiebijdragen op grotere
afstanden dan 25 km van projecten naar schatting hooguit enkele molen/ha/jaar bedraagt
en mogelijk zelfs minder.

De vraag wat een hogere rekenkundige ondergrens aan mogelijk aan extra depositie kan
opleveren is een van de deelvragen die beantwoord moeten worden in de verkenning die
nu wordt gestart. De eerste inschatting is dat een hogere ondergrens zonder aanvullend
flankerend beleid naar verwachting tot een hogere depositie zal leiden dan de situatie
zonder hogere ondergrens. Dit effect zal groter zijn dan de depositiebijdragen op
grotere afstanden door de 25 km maximale rekenafstand.

Zoals hierboven is aangegeven is die stijging beperkt. Dit komt doordat vrijwel elke
locatie in Nederland binnen 25 km van een stikstofgevoelig habitat ligt en de depositie
van een project, inclusief eventuele mitigerende maatregelen, niet mag leiden tot
significante negatieve effecten binnen deze rekenafstand. Buiten deze rekenafstand
is de depositie niet meer aan het individuele project toe te rekenen, maar omdat binnen
er de rekenafstand geen negatieve effecten zijn, is het onwaarschijnlijk dat eventuele
depositie daarbuiten dit wel veroorzaakt. Ook omdat eventuele mitigerende maatregelen
binnen de 25 km tevens een effect hebben op de depositie buiten de maximale rekenafstand.
Bij een hogere ondergrens is er geen sprake van vergelijkbare factoren die de depositiestijging
beperken.

Vraag 6

Stond er destijds een pakket aan generieke maatregelen tegenover de afkapgrens en
hoeveel stikstofdepositie werd hiermee gereduceerd?

Antwoord 6

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 5 is depositie buiten de rekenafstand van
25 km niet meer met voldoende wetenschappelijke zekerheid toerekenbaar aan individuele
projecten, maar onderdeel van de totale depositie. De lidstaat is verantwoordelijk
om verslechtering van de totale depositie tegen te gaan met maatregelen (rekening
houdend met depositie buiten 25 km door projecten).

Bij het vaststellen van de totale deposities op basis waarvan het pakket aan maatregelen
van de Structurele Aanpak Stikstof is bepaald, is al rekening gehouden met nieuwe
activiteiten: de effecten van toekomstige activiteiten (projecten) zijn immers verdisconteerd
in de emissieramingen van PBL die gebruikt zijn voor berekening van de totale deposities.
Hoewel de emissieramingen een plausibele inschatting beogen te geven van de ontwikkeling,
zijn daar onzekerheden aan verbonden. Daarom achtte het voormalige kabinet het noodzakelijk
om als extra waarborg om (lokale) verslechteringen te voorkomen, op korte termijn
extra passende maatregelen te treffen in de vorm van extra bronmaatregelen. Dit heeft
geresulteerd in de volgende aanvulling/intensivering van het bronmaatregelenpakket
van de Structurele Aanpak Stikstof.

Maatregel

overheidsuitgaven cumulatief (mln euro)

(q) depositiereductie (mol N/ha/jaar)

(p) overheidsuitgaven (mln euro/ mol N /ha /jaar)

MGO/Lbv

92

2,0

46

Walstroom zeevaart

32

0,41

80

Motorvervanging binnenvaart

26

0,7

37

totaal

150

3,1

48

X Noot

1

Rekening houdend met de mogelijkheid dat de initiatiefnemer het eigen gefinancierde
deel van de depositiereductie kan inzetten voor extern salderen (waarvan conform kabinetsbeleid
30% wordt afgeroomd ten gunste van de natuur)

Vraag 7

Waarom bent u ervan overtuigd dat de Raad van State (RvS) de afstandsgrens alleen
kon accepteren op voorwaarde van een compensatiepakket? Op welke informatie is dit
gebaseerd? Waar stelt de Afdeling bestuursrecht van de RvS in de uitspraak over ViA15
dat de introductie van de afstandsgrens afhankelijk is van een pakket van maatregelen?

Antwoord 7

Zoals ook aangegeven in het antwoord op vraag 6 is er geen pakket aan maatregelen
vastgesteld om de depositiebijdragen buiten 25 km te «compenseren». Depositie buiten
de rekenafstand van 25 km is niet meer met voldoende wetenschappelijke zekerheid toerekenbaar
aan individuele projecten, maar onderdeel van de totale depositie.

De lidstaat is verantwoordelijk om verslechtering van de totale depositie tegen te
gaan met maatregelen (rekening houdend met depositie buiten 25 km door projecten).
Dit volgt onder meer uit artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn en de tussenuitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het Tracébesluit A15/A12
Ressen-Oudbroeken (ViA15).

In deze tussenuitspraak geeft de Afdeling aan dat de toepassing van de maximale rekenafstand
niet afhankelijk is van een pakket van maatregelen. De Afdeling geeft aan dat de deposities
buiten 25 km door de rekenafstand niet worden betrokken in een voortoets of passende
beoordeling van een plan of project en ook niet op een andere wijze bij de verlening
van een toestemming voor een plan of project worden betrokken. De vraag of de bevoegde
bestuursorganen met de juiste maatregelen en tijdig invulling geven aan de verplichting
om instandhoudings- en passende maatregelen te treffen in relatie tot de totale depositiebijdrage
in een Natura 2000-gebied is naar het oordeel van de Afdeling bij een besluit waarbij
toestemming wordt verleend voor een plan of project niet aan de orde.

Vraag 8 en 9

Stel dat er wel een pakket van maatregelen ten gevolge van de toepassing van een ondergrens
van 1 mol/hectare per jaar moet komen, hoeveel stikstofreductie zou dit pakket dan
moeten realiseren?

Kunt u schetsen waar zo’n pakket uit zou kunnen bestaan met bijbehorende financiële
benadering? Kunnen de klimaatmaatregelen, of de DeNOX installatie van Tata Steel,
hiervoor worden ingezet als zowel generiek CO2 reducerend als stikstofreducerend?

Antwoord 8 en 9

De vraag wat een hogere rekenkundige ondergrens mogelijk aan extra depositie kan opleveren
is een van de deelvragen die beantwoord moet worden in de verkenning (zie ook het
antwoord bij vraag 5). Ook onderzoek naar mogelijke beheersmaatregelen is onderdeel
van de verkenning. Er is om die reden nog niets te zeggen over welk flankerend beleid
of aanvullende maatregelen benodigd zijn om de gevolgen van een rekenkundige ondergrens
op te vangen. Ook een kosteninschatting is daarom nog niet te maken. We moeten hiervoor
de uitkomsten van de verkenning afwachten.

Klimaat- en milieumaatregelen zijn en worden, voor zover ze vaststaand beleid zijn,
meegenomen in de emissieramingen die het PBL doet in het kader van de Klimaat- en
Energieverkenning. Deze ramingen zijn gebruikt om de prognose van de stikstofdepositie
te berekenen. Klimaat- en milieumaatregelen kunnen wel een vorm van flankerend beleid
zijn wanneer deze stikstofemissies in sectoren beperken. Op welke wijze bijvoorbeeld
wetgeving of maatregelen uit andere sporen, zoals milieu en klimaat, kunnen worden
ingezet als flankerend beleid is ook onderdeel van de interbestuurlijke verkenning.

Vraag 10

Kunt u opnames, notulen, presentaties, notities en/of andere verslaglegging van de
rondetafelgesprekken die het Interprovinciaal Overleg (IPO) met het RIVM en/of TNO
heeft uitgevoerd in december 2023 naar de Kamer sturen?

Antwoord 10

Het verslag van het rondetafelgesprek van 14 december 2023 met modelwetenschappers
en -deskundigen over het hanteren van een op modelwetenschappelijke argumenten gebaseerde
rekenkundige ondergrens bij stikstofdepositieberekeningen is als bijlage bij deze
beantwoording bijgevoegd. Dit betrof een eerste, verkennend gesprek tussen modelwetenschappers
en -deskundigen, waarin eerste denkrichtingen en ideeën zijn gedeeld. Ik vind het
belangrijk hierbij op te merken dat deze denkrichtingen en ideeën een discussie vormen
die nog in ontwikkeling is en dat hier nog geen conclusies aan kunnen worden verbonden.

Het rondetafelgesprek heeft geleid tot het onafhankelijke wetenschappelijk deelproject
binnen de interbestuurlijke verkenning van een rekenkundige ondergrens. Dit deelproject
wordt uitgevoerd in de periode februari t/m mei 2024. De resultaten van deze integrale
interbestuurlijke verkenning zijn voorzien voor juni/juli 2024.

Vraag 11

Kan de Kamer voor de begrotingsbehandeling LNV 2024 nog worden geïnformeerd over de
verkenning met organisaties als MOB en Agractie naar een alternatief voor de kritische
depositiewaarde (KDW) in de wet als omgevingswaarde?

Antwoord 11

We volgen het proces dat is afgesproken met de betrokken partijen uit de werkgroep.
Dat betekent dat ik op 15 februari met de verschillende organisaties om tafel ga om
de voortgang te bespreken. Ik verwacht de Kamer eind februari/begin maart het eindverslag
van de werkgroep toe te zenden.

Vraag 12

Kunt u deze vragen voor de behandeling van de begrotingsbehandeling LNV 2024 beantwoorden?

Antwoord 12

Ja dat kan ik, en ik wil hierbij nogmaals aangeven dat we de verkenning naar een rekenkundige
ondergrens goed moeten doen. Ik heb het volste vertrouwen dat de interbestuurlijke
verkenning die nu start een zorgvuldig en gedegen onderzoek oplevert. We moeten de
verkenning nu de tijd geven en ik zal uw Kamer informeren zodra de resultaten beschikbaar
zijn.