Advies van andere adviesorganen : Reactie op de brief van het Presidium over een adviesaanvraag aan de Onderwijsraad over voorzieningen voor het jonge kind

Nr. 699
BRIEF VAN DE ONDERWIJSRAAD

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Dan Haag, 21 september 2023

De voor- en vroegschoolse educatie (vve) blijkt al jaren een succesvolle aanpak om
kansengelijkheid in het onderwijs te bevorderen. Voorschoolse educatie is een programma
voor kinderen van 2,5 tot 4 jaar dat hun ontwikkeling stimuleert op diverse gebieden.
Het wordt aangeboden op de peuterspeelzaal of kinderopvang, ook wel een voorschoolse
voorziening genoemd. Vroegschoolse educatie betreft het onderwijs aan kinderen uit
de groepen 1 en 2 van de basisschool. Vve is bedoeld voor kinderen met een (risico
op) onderwijsachterstand. In een speciaal aanbod dat kinderen tijdens kinderopvanguren
of schooltijd krijgen, ontwikkelen zij spelenderwijs allerlei vaardigheden op het
gebied van taal, ontluikend rekenen, motoriek en met elkaar omgaan, die hen een goede
start bieden in het basisonderwijs. In deze brief pleit de Onderwijsraad voor het
garanderen en versterken van de vve.

Adviesvraag

Er is veel gaande rondom de voorzieningen voor het jonge kind. Zo is het nieuwe programma
Ontwikkeling jonge kind in de zomer van 2023 aangekondigd en is er een voornemen om
het financieringsstelsel voor de kinderopvang te herzien. In dat kader heeft de Tweede
Kamer de Onderwijsraad gevraagd een advies uit te brengen over de vraag: Hoe kan een doorgaande lijn in voorzieningen voor het jonge kind en onderwijs worden
gerealiseerd, die bijdraagt aan gelijke onderwijskansen? (Kamerstuk 31 293, nr. 623).

Advies: Garandeer en versterk de vve

De raad adviseert om – ook bij een herziening van het financieringsstelsel – de vve
te blijven garanderen en op specifieke onderdelen te versterken. Zo kunnen alle kinderen
goed beslagen ten ijs komen in groep 3 van het basisonderwijs. Dat draagt bij aan
gelijke onderwijskansen.1

Hieronder licht de Onderwijsraad het advies nader toe. Eerst gaat de raad in op de
belangrijke bijdrage van de vve aan kansengelijkheid op de basisschool. Vervolgens
vraagt de raad aandacht voor vier knelpunten binnen de vve, waarop de overheid zich
moet richten. Daarna doet de raad vijf aanbevelingen om deze knelpunten op te lossen.

Vve is een succesvol programma om kansengelijkheid te bevorderen

Kinderen die opgroeien in minder gunstige sociaaleconomische omstandigheden hebben
vaak iets extra’s nodig om een goede start te maken in het basisonderwijs. De Onderwijsraad
vindt het de verantwoordelijkheid van de overheid om deze groep daarvoor een goed
programma aan te bieden en zo kansengelijkheid te bevorderen. De vve voorziet daarin.

Kansenongelijkheid

Voor een goede start in groep 3 van de basisschool wordt een bepaalde ontwikkeling
van kinderen verwacht op het gebied van taal-, rekenvaardigheden, sociaal-emotionele
vaardigheden en motoriek.2 Leraren gaan er bijvoorbeeld vanuit dat een kind dat in groep 3 begint, tot twintig
kan tellen. Maar voor kinderen die opgroeien in minder gunstige omstandigheden, is
het beduidend moeilijker aan de (impliciete) norm van de basisschool te voldoen.3 Deze kinderen beginnen hun schoolloopbaan vaker met een minder grote woordenschat
en minder goed ontwikkelde vaardigheden op het gebied van voorbereidend rekenen dan
waarvan op school wordt uitgegaan.4 Zij lopen het verschil met hun leeftijdgenootjes die in een gunstiger sociaaleconomische
omgeving zijn opgegroeid, in het basisonderwijs vaak niet of nauwelijks meer in. Sterker
nog: verschillen tussen groepen leerlingen aan het begin van de basisschool hebben
de neiging zich te bestendigen en zelfs groter te worden.5 De raad vindt het de verantwoordelijkheid van de overheid om goede voorzieningen
te bieden aan kinderen die vanwege hun sociaaleconomische achtergrond iets extra’s
nodig hebben om een goede start te kunnen maken in groep 3. De vve is zo’n voorziening.6

Specifiek doelgroepenbeleid

Uit internationaal onderzoek is bekend dat er iets gedaan kan worden aan de kansenongelijkheid
bij de start van het basisonderwijs, namelijk door in de vroege jeugd een rijke speel-leeromgeving
te bieden aan een specifieke doelgroep kinderen.7 In Nederland biedt de vve zo’n rijke speel-leeromgeving. Het pre-COOL-onderzoek heeft
de effecten van vve in beeld gebracht. Daaruit blijkt inderdaad dat educatieprogramma’s
voor kinderen die opgroeien in minder gunstige sociaaleconomische omstandigheden,
bijdragen aan het verkleinen van verschillen tussen groepen kinderen. Deze programma’s
moeten wel van goede kwaliteit zijn en de taal- en cognitieve vaardigheden stimuleren.

Herziening financieringsstelsel

In de nieuwe vormgeving van een financieringsstelsel voor kinderopvang is het volgens
de Onderwijsraad belangrijk een zogenoemd doelgroepenbeleid te blijven voeren. Zo
kan de overheid ervoor zorgen dat ook kinderen zonder rijke speel-leermogelijkheden
in de thuisomgeving een goede start kunnen maken in het basisonderwijs. De raad wijst
er wel op dat doelgroepenbeleid niet tot stigmatisering mag leiden. Onzorgvuldige
uitvoering kan dit in de hand werken. Ouders die vve aangeboden krijgen voor hun kind,
mogen daarmee niet de boodschap krijgen dat zij vanwege hun opleiding, inkomen of
culturele achtergrond niet in staat zijn hun kinderen goed op te voeden. Dat is namelijk
onjuist. Het is belangrijk te erkennen dat het Nederlandse onderwijs voornamelijk
de culturele en talige bagage van Nederlandse kinderen uit kansrijke milieus honoreert.8

Knelpunten binnen de vve

De Onderwijsraad adviseert om de vve te blijven garanderen én op specifieke onderdelen
te versterken. De raad onderscheidt vier knelpunten waarop de overheid zich met name
moet richten. Het gaat om: (1) verschillen tussen gemeenten in het bereiken van de
doelgroep, (2) de aansluiting tussen voorschoolse educatie en het basisonderwijs,
(3) de kwaliteit van de vve op een aantal specifieke punten en (4) samenwerking tussen
voorschoolse voorzieningen en basisscholen.

Er zijn verschillen tussen gemeenten in het bereiken van de doelgroep

De raad constateert dat er verschillen zijn tussen gemeenten in de mate waarin het
hen lukt alle kinderen te bereiken die baat zouden hebben bij voorschoolse educatie.
In het huidige systeem stelt de rijksoverheid richtlijnen op en kunnen gemeenten vervolgens
naar eigen inzicht criteria opstellen om de doelgroep te bepalen. Hierdoor kunnen
verschillen tussen gemeenten ontstaan en is landelijk niet te monitoren in hoeverre
de doelgroep daadwerkelijk bereikt wordt. Gemiddeld genomen gaat het landelijk om
80 tot 85% van de vve-doelgroep,9 maar achter dat gemiddelde gaan grote verschillen tussen gemeenten schuil. Verder
laten cijfers een daling zien in het aantal beschikbare plaatsen voor voorschoolse
educatie.10

Bijna een kwart van de gemeenten had in 2021 onvoldoende plaatsen beschikbaar om alle
kinderen die daar baat bij zouden hebben, voorschoolse educatie te kunnen aanbieden.
Matig stedelijke gemeenten hadden vaker een onvoldoende aanbod.11

Als er voldoende kindplaatsen zijn, is dat nog geen garantie dat alle ouders worden
bereikt. Sommigen weten niet dat hun kinderen gebruik kunnen maken van de voorschoolse
voorziening. Anderen kiezen er bewust voor hun kinderen niet naar een voorschoolse
voorziening te laten gaan. Zij hebben bijvoorbeeld moeite met de pedagogische visie
van de voorschoolse voorziening, de kosten vormen een belemmering of er zijn praktische
bezwaren, bijvoorbeeld dat veel voorschoolse locaties geen hele-dagopvang bieden.12

Vroegschoolse educatie sluit niet aan op voorschoolse educatie

Het tweede knelpunt dat de aandacht van de overheid verdient, betreft de aansluiting
tussen voorschoolse educatie en het basisonderwijs. Wat in groep 1 en 2 van de basisschool
aangeboden wordt, is lang niet altijd afgestemd op wat in de voorschoolse educatie
is aangeboden. Dit leidt tot overlap en hiaten in de programma’s. Kinderen die hebben
deelgenomen aan voorschoolse educatie, krijgen dan in groep 1 en 2 een aanbod dat
niet aansluit bij hun vaardigheden, waardoor hun inhaalslag stagneert.13 De effectiviteit van vve staat of valt met de uitvoering ervan. Van leraren in groep
1 en 2 vergt het dat zij goed aansluiten op het ontwikkelingsniveau van elk kind en
daar hun aanbod op afstemmen.

Kwaliteit van de vve kan op aantal punten versterkt worden

Het derde knelpunt betreft de kwaliteit. Onderzoek laat zien dat er veel goed gaat,
maar ook dat de vve op sommige punten zeker nog versterking behoeft.14 Over het algemeen is de kwaliteit van de voorschoolse educatie goed op orde. Wel kunnen pedagogisch medewerkers het aanbod voor kinderen
nog wat beter afstemmen op hun ontwikkeling.15 Voor het vroegschoolse deel van vve geldt dat het didactisch handelen van leraren in groep 1 en 2 versterking
behoeft.16 Leraren geven aan dat de groepen te groot zijn om het spel van de kinderen zo te
begeleiden dat het hun ontwikkeling gunstig stimuleert.17 De raad constateert dat leraren van groep 1 en 2 zich niet altijd goed toegerust
voelen. In de huidige pabo-opleidingen zitten bijvoorbeeld wel jonge-kindspecialisaties,
maar daarin komen allerlei aspecten van het werken met vve-leerlingen niet of nauwelijks
aan bod, zoals omgaan met meertaligheid.

Voorwaarden voor samenwerking tussen voorschoolse voorzieningen en basisscholen ontbreken
vaak

De raad constateert als vierde knelpunt dat voorwaarden voor goede afstemming tussen
voorschoolse voorziening en basisonderwijs vaak ontbreken. Samenwerking en afstemming
zijn lang niet overal vanzelfsprekend. Ook niet wanneer beide voorzieningen dicht
bij elkaar liggen of zelfs een locatie delen, zoals in een Integraal Kindcentrum.
De raad constateert dat pedagogisch medewerkers en leraren te weinig gelegenheid hebben
om met elkaar af te stemmen wat kinderen nodig hebben en wat aangeboden wordt. Op
zowel groepsniveau (bijvoorbeeld over wat op het programma staat en hoe dat wordt
aangeboden) als individueel niveau (een warme overdracht van kinderen). Er zijn ook
goede voorbeelden van intensieve samenwerking, maar coördinatie ontbreekt vaak of
hangt af van individuen binnen organisaties. Die situatie is kwetsbaar.

Aanbevelingen

In deze paragraaf doet de raad aanbevelingen om de vve te garanderen en te versterken.
Eerst gaat de raad in op het garanderen van aanbod. Dan volgen nog drie aanbevelingen
om de vve te versterken.

Zet in op bereiken van de doelgroep

Om het aanbod van voorschoolse educatie in elke gemeente te garanderen, beveelt de
raad ten eerste aan om structureel middelen beschikbaar te blijven stellen voor elke
gemeente. De komende jaren sluit de overheid met het Programma Ontwikkeling jonge
kind aan bij het bestaande Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV).
Daarmee komt extra geld beschikbaar voor twintig stedelijke focusgebieden.18 Dit is een goede stap, maar het is zaak ook oog te houden voor de toereikende financiering
van voorschoolse educatie in gemeenten die buiten deze gebieden vallen.

Niet alle kinderen voor wie voorschoolse educatie goed zou zijn, doen er nu aan mee.
Om de doelgroep beter te bereiken, moeten gemeenten luisteren naar de bezwaren die
ouders hebben. Zo kunnen gemeenten bezwaren ten aanzien van pedagogische visie, kosten
of andere praktische zaken in beeld brengen en meenemen in hoe zij het voorschoolse
aanbod vormgeven.

Ten tweede is het aan de rijksoverheid te zorgen voor een uniforme definiëring van
de doelgroep die voor vve in aanmerking komt. Landelijke criteria, in plaats van per
gemeente (steeds) wisselende criteria, maken klip-en-klaar voor wie vve wel en niet
bedoeld is. Eensluidende criteria maken het ook mogelijk landelijk te monitoren in
hoeverre de doelgroep bereikt wordt. Houd de landelijke criteria periodiek tegen het
licht en herijk ze als veranderende maatschappelijke en demografische ontwikkelingen
daarom vragen.

Uniforme definiëring van de doelgroep zal verschillen tussen gemeenten verkleinen
en het zicht op het daadwerkelijke bereik vergroten. Bij het opstellen en herzien
van de criteria is het belangrijk ouders, consultatiebureaus, pedagogisch medewerkers
en leraren te betrekken.

Ontwikkel landelijke doelen voor het speel-leeraanbod in de vve

Het is belangrijk de voorschoolse voorziening en de basisschool goed op elkaar te
laten aansluiten en te zorgen voor continuïteit in de ontwikkeling van de vve-doelgroep.
Daarom beveelt de raad aan om landelijke doelen voor het speel-leeraanbod in de vve
te ontwikkelen en deze van een juridische grondslag te voorzien in de Wet op het primair
onderwijs. Dat sluit beter aan op de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap voor de kwaliteit van de vve. Deze doelen moeten pedagogisch
medewerkers en leraren op lokaal niveau in staat stellen verder invulling te geven
aan hun werk met de kinderen. Met doelen die voor de hele vve gelden, kunnen voorschoolse
voorzieningen en basisscholen voorkomen dat hiaten of dubbeling ontstaan in wat zij
aanbieden.

Voor de ontwikkeling van landelijke doelen voor het speel-leeraanbod in de vve dient
de wet- en regelgeving voldoende handvatten te bieden. Bij de voorschoolse educatie
moet bijvoorbeeld worden nagedacht over wettelijke normen voor de inhoud van het programma
die aansluiten bij de kerndoelen die gelden voor het primair onderwijs. Het geheel
aan doelen voor het speel-leeraanbod in de vve moet bestaan uit aanbods-, inspannings-
en beheersingsdoelen19 die passen bij de emotionele, cognitieve en motorische ontwikkeling van jonge kinderen.
Lokaal kan het aanbod dan nader worden vormgegeven. De raad wil ook het belang onderstrepen
van een goede verbinding met kennis uit wetenschappelijk onderzoek en kennis vanuit
de praktijk. Zo moet voorkomen worden dat pedagogisch medewerkers en leraren jonge
kinderen te vroeg op een schoolse manier gaan benaderen omdat er een programma afgewerkt
moet worden. Jonge kinderen leren spelenderwijs. De pedagogisch medewerker of de leraar
sluit daarbij aan.

Leg het extern toezicht op de kwaliteit van de vve bij de Inspectie van het Onderwijs

Namens de overheid moet er toezicht zijn op de kwaliteit van de vve. De ontwikkeling
van landelijke doelen voor speel-leeraanbod in de vve vraagt ook een duidelijke rol
voor het extern toezicht. In de huidige situatie zijn de gemeenten eerstverantwoordelijk
voor de kwaliteit van de voorschoolse educatie. Het jaarlijks toezicht op de basisvoorwaarden
kwaliteit voorschoolse educatie is in handen van de GGD.20 In uitzonderlijke gevallen ziet de Inspectie van het Onderwijs ook toe op de voorschoolse
educatie.21 Het toezicht op de kwaliteit van de voorschoolse educatie is dus gefragmenteerd.
De raad adviseert de grondslag voor het stellen van kwaliteitseisen aan de voorschoolse
educatie te verankeren in de Wet op het primair onderwijs in plaats van in de Wet
kinderopvang. Het zwaartepunt van het extern toezicht op de voorschoolse educatie
verschuift dan van de gemeenten naar de Inspectie van het Onderwijs. Die houdt vanuit
één wettelijk kader met één onderzoekskader toezicht op de vve.22

Investeer in de verbetering van de kwaliteit van vve

Om de kwaliteit van de vve op specifieke punten te verbeteren, beveelt de raad aan
om in aansluiting op het Programma Ontwikkeling jonge kind vooral te blijven inzetten
op het versterken van het professioneel handelen van de pedagogisch medewerkers en
leerkrachten. Er is de afgelopen tijd veel gebeurd op dit gebied, waardoor de kwaliteit
van vve verbeterd is. Maar pedagogisch medewerkers en leraren moeten blijvend in de
gelegenheid worden gesteld zich te scholen en te professionaliseren op wat de vve-doelgroep
nodig heeft, en op hoe zij hun pedagogisch-didactisch handelen kunnen versterken.
De professionaliseringsactiviteiten dienen van goede kwaliteit en voldoende omvang
te zijn.23 Ook is het goed als pedagogisch medewerkers en leraren (een deel van) de professionaliseringsactiviteiten
samen ondernemen.

De aandacht voor scholing van pedagogisch medewerkers en leraren begint bij de initiële
opleidingen. Over het algemeen leidt een hogere initiële opleiding van medewerkers
tot betere resultaten.24 De scholing zou zich moeten richten op versterking van het pedagogisch-didactisch
handelen in algemene zin. Het benutten van meertaligheid kan daarin ook een plek hebben.

Ook een belangrijke voorwaarde voor de verbetering van de kwaliteit van de vve is
de blijvende betrokkenheid van het gezin en de gemeenschap – in de uitvoering én in
de vormgeving, monitoring, evaluatie en bijstelling van beleid. Het is bekend dat
het gunstig is als de manier waarop een kind thuis wordt gestimuleerd, aansluit op
wat er op de voorschoolse voorziening en op school gebeurt. Onderzoek laat dan ook
zien dat de combinatie van gezinsgerichte én centrumgerichte programma’s het meest
effectief is.25 De middelen die de regering aan gemeenten beschikbaar stelt om de inzet van gezinsgerichte
programma’s mogelijk te maken, passen daar goed bij.26

Om de kwaliteit van de vve te verbeteren, moet er bovendien aandacht zijn voor monitoring,
evaluatie en bijstelling van beleid op verschillende niveaus. De overheid moet het
gebruik en de effectiviteit van vve-programma’s en het vve-beleid monitoren en evalueren.
Dat is bijvoorbeeld belangrijk om te achterhalen waarom bepaalde ondersteuning wel
of niet zinvol was en beleid daarop aan te passen. Ook vindt de raad het belangrijk
dat kinderopvang-organisaties, scholen en professionals zelf structureel aandacht
hebben voor evaluatie en bijstelling van programma’s en beleidsplannen.

Spreek schoolbesturen aan op hun verantwoordelijkheid voor samenwerken

De raad constateert dat samenwerking tussen voorschoolse voorziening en basisschool
niet altijd vanzelfsprekend tot stand komt. Daarom beveelt de raad de overheid aan
om schoolbesturen en kinderopvangorganisaties aan te spreken op hun verantwoordelijkheid
om de samenwerking te borgen. Schoolbesturen en kinderopvangorganisaties moeten ervoor
zorgen dat contacten met verschillende professionals vanuit de voorschoolse educatie
en vanuit de basisschool gelegd worden en onderhouden worden.

Voor een doorgaande lijn in het vve-aanbod is het essentieel dat medewerkers van de
voorschoolse voorzieningen en de leraren van de groepen 1 en 2 met elkaar samenwerken.
Zo kunnen zij hun werk op elkaar afstemmen en op school voortbouwen op wat in de voorschoolse
voorziening aangeboden wordt. Om deze reden is de raad positief over de gezamenlijke
training en coaching van pedagogisch medewerkers en leraren die de Minister in het
Programma Ontwikkeling jonge kind mogelijk wil maken. Wanneer professionals uit zowel
de voorschool als groepen 1 en 2 gezamenlijke professionaliseringsactiviteiten ondernemen,
kunnen zij visie, inhoud en werkwijze met elkaar in lijn brengen. De gezamenlijke
training en coaching komen ook de kwaliteit van overdracht van voorschool naar groep
1 ten goede. Pedagogisch medewerkers en leraren van groepen 1 en 2 die de raad gesproken
heeft, geven aan dat de overdracht nu een zwak punt is. De overdracht moet volgens
hen objectiever worden (bijvoorbeeld door meer gebruik te maken van observatiegegevens).
Met afspraken over hoe het beeld van een kind tot stand komt en wat vervolgens gedaan
wordt met de informatie. Ook wil de raad het belang van professionele leergemeenschappen
rondom jonge kinderen onderstrepen. Diverse educatieve partners (pedagogisch medewerkers
en leraren, maar bijvoorbeeld ook gemeenten en opleidingen) delen, verbeteren en onderzoeken
daarin samen wat werkt en waarom. Ook dat versterkt de doorgaande lijn.

Tot slot

Met dit briefadvies gaat de raad in op een belangrijke voorziening om meer kansengelijkheid
in het onderwijs te creëren: de voor- en vroegschoolse educatie. De raad adviseert
om de vve te garanderen en te versterken en doet daarvoor een aantal aanbevelingen.
Het Programma Ontwikkeling jonge kind dat de overheid onlangs is gestart, richt zich
ook op het versterken van de vve. De raad onderstreept het belang van acties in het
kader van dat programma en geeft aan waar de overheid nog meer op moet inzetten –
ook met het oog op een herziening van het financieringsstelsel. Goed functionerende
vve is volgens de raad een onmisbare schakel in het realiseren van meer kansengelijkheid
in het onderwijs.

De voorzitter, E.H. Hooge

De secretaris-directeur, M. van Leeuwen