Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 432 Wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wet fiscale klimaatmaatregelen industrie en elektriciteit)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I.
ALGEMEEN
1
1.
Inleiding
1
2.
Algemene toelichting maatregelen
2
2.1
Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
2
2.2
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik van kolen
4
2.3
Minimum CO2-prijs elektriciteitssector en de industrie
7
3.
Budgettaire aspecten
10
4.
Grenseffecten
10
5.
EU-aspecten
10
6.
Doenvermogen
11
7.
Gevolgen voor het bedrijfsleven
11
8.
Uitvoeringsgevolgen voor de Belastingdienst en de NEa
12
9.
Advies en consultatie
13
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
13
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De Klimaatwet stelt Nederland voor de opgave om in 2030 55% reductie van broeikasgasemissies
te realiseren ten opzichte van 1990. Om deze opgave te bereiken moeten in alle sectoren
maatregelen worden genomen om broeikasgasemissies te reduceren. Het kabinet heeft
in het voorjaar van 2023 een aanvullend klimaatbeleidspakket aangekondigd.1 Hierin stelt het kabinet aanvullend beleid voor om de emissiereductiedoelstelling
van 2030 te halen. Voorliggend wetsvoorstel bevat een belangrijk deel van de fiscale
voorstellen voor de industrie en elektriciteitssector die in dit aanvullend beleidspakket
zijn opgenomen. Dit betreft (1) het afschaffen van vrijstellingen voor metallurgische
en mineralogische procedés in de energiebelasting, (2) het afschaffen van vrijstellingen
voor het duaal en non-energetisch gebruik van kolen, en (3) het verhogen van de minimum
CO2-prijs elektriciteitssector en industrie.
Dit wetsvoorstel wordt ingediend mede namens de Minister voor Klimaat en Energie.
Verzamelwetsvoorstel
Het onderhavige wetsvoorstel is een inhoudelijk verzamelwetsvoorstel en voldoet aan
de criteria uit de notitie Verzamelwetgeving.2 In het onderhavige wetsvoorstel is sprake van thematische samenhang. Alle wijzigingen
vallen onder het thema klimaat en zien op de sectoren industrie en elektriciteitsproductie.
Comptabiliteitswet artikel 3.1
Artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 schrijft voor dat beleidsvoorstellen aan
de Tweede Kamer zijn voorzien van een toelichting op nagestreefde doelstellingen,
doeltreffendheid en doelmatigheid, beleidsinstrumentarium, financiële gevolgen voor
het Rijk en een evaluatieparagraaf. De afwegingskaders waarin de toelichtingen op
de beleidskeuzes van het kabinet worden beschreven, zijn toegevoegd als bijlage bij
het pakket Belastingplan 2024.
2. Algemene toelichting maatregelen
2.1 Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
De energiebelasting kent een aantal vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische
procedés. Het gaat om:
– elektriciteit die wordt gebruikt voor chemische reductie alsmede elektrolytische en
metallurgische procedés;
– aardgas dat wordt gebruikt voor metallurgische procedés; en
– aardgas dat wordt gebruikt voor mineralogische procedés.
De vrijstellingen zijn op dit moment vrijwel uitsluitend van toepassing op de metallurgische
en mineralogische industrie (SBI 23-25).3 Het gaat om:
– De ijzer- en staalindustrie waar ijzer en staal wordt vervaardigd en gegoten. Vooral
het gebruik van aardgas in koepel- en inductieovens voor de omsmelting van metalen
is hierbij relevant voor de energiebelasting.
– De non-ferrometaalindustrie waar edelmetalen zoals aluminium en zink worden vervaardigd.
Vooral het zogenoemde elektrolyse-proces is energie-intensief.
– De metalen producten industrie waar metalen producten zoals reservoirs, ketels, radiatoren
en bestek worden gemaakt. Deze sector kent een relatief hoog gebruik van zowel aardgas
als elektriciteit voor het omsmelten en bewerken van metalen. De vervaardiging van
machines valt niet onder deze sector.
– De mineralogische industrie waar overwegend bouwmaterialen zoals glas, tegels, bakstenen
en kalkzandsteen worden gemaakt. Vooral het bakken van keramische producten in ovens
vergt een hoog aardgasgebruik.
Het kabinet stelt voor om de vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische
procedés per 1 januari 2025 te laten vervallen. Dit geeft de Belastingdienst en energieleveranciers
een jaar de tijd om deze wijziging ten uitvoer te brengen. Met het vervallen van de
vrijstellingen beoogt het kabinet om de grondslag van de energiebelasting te vergroten
en daarmee een aanvullende budgettaire opbrengst te realiseren.
De vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés worden aangemerkt
als een fossiele subsidie. Met het voorstel van het kabinet komt per 1 januari 2025
een voordeel op het gebruik van fossiele energie te vervallen. Het huidige belastingstelsel
in Nederland bevat nog meer (indirecte) voordelen die het gebruik van fossiele energie
en fossiele grondstoffen (onbedoeld) bevorderen en zo de transitie naar een klimaatneutrale
en circulaire industrie vertragen. In het aanvullend klimaatbeleidspakket dat dit
voorjaar is opgesteld, is afgesproken om de mogelijkheden te onderzoeken om financiële
prikkels af te bouwen om vervolgens de financiële stimulering waar mogelijk te beëindigen.
Een overzicht van deze fossiele subsidies is opgenomen als bijlage bij de Miljoenennota.
Onderzoeksbureaus Trinomics en BlueTerra4 hebben de effecten van het afschaffen van de vrijstellingen voor metallurgische en
mineralogische procedés in beeld gebracht. Het onderzoeksrapport is bij dit wetsvoorstel
gevoegd. Hieruit blijkt dat de stijging van de energiekosten door de afschaffing van
de vrijstellingen met 3 – 20% in de metallurgische en mineralogische industrie fors
is. Tegelijkertijd is de stijging van de bedrijfskosten met 0,3 – 1,0% relatief beperkt.
De verhoging van de bedrijfskosten is zodanig klein dat hier ook geen groot verduurzamingseffect
van uitgaat. Trinomics en BlueTerra schatten dat het afschaffen van de vrijstellingen
tot een reductie van broeikasgasemissies met 0,04 Mton in 2030 leidt.
De vrijstellingen zijn geïntroduceerd om de internationale concurrentiepositie van
de Nederlandse metallurgische en mineralogische industrie te behouden. Dit aangezien
Duitsland, Frankrijk, België en het Verenigd Koninkrijk vergelijkbare vrijstellingen
toepassen. Trinomics en Blueterra laten zien dat met het vervallen van de vrijstellingen
het weglekrisico van de Nederlandse metallurgische en mineralogische industrie toeneemt.
De vrijstellingen zijn op dit moment vrijwel uitsluitend van toepassing op de metallurgische
en mineralogische industrie. In de toekomst kan echter ook de productie van waterstof
door middel van elektrolyse onder de genoemde vrijstellingen vallen. Het kabinet stelt
voor om de vrijstelling op de productie van waterstof door middel van elektrolyse
te behouden teneinde dubbele energiebelasting op de productie van waterstof te voorkomen.
Zonder deze vrijstelling zou een ongelijke fiscale behandeling ontstaan ten opzichte
van elektriciteit en gas. Dit acht het kabinet onwenselijk aangezien het waterstof
als duurzame energiedrager wil stimuleren. Met het vrijstellen van de productie van
waterstof door middel van elektrolyse wordt deze ongelijke behandeling voorkomen.
Hiertoe wordt een vrijstelling in de energiebelasting geïntroduceerd specifiek gericht
op de productie van waterstof door middel van elektrolyse.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
Het kabinet stelt voor om de vrijstellingen vanaf 1 januari 2025 te laten vervallen.
Deze maatregel is beoogd om de grondslag van de energiebelasting te vergroten en daarmee
een aanvullende budgettaire opbrengst te realiseren. Daarnaast vergroot de maatregel
de prikkel voor metallurgische en mineralogische bedrijven om te verduurzamen. Het
rapport van Trinomics en BlueTerra laat zien dat deze prikkel echter nog onvoldoende
is om daadwerkelijk een significante CO2-reductie te realiseren.
Het kabinet stelt voor om de vrijstelling voor de productie van waterstof door middel
van elektrolyse te behouden. Zonder (behoud van) de vrijstelling zou de productie
van waterstof door middel van elektrolyse dubbel worden belast omdat waterstof in
de energiebelasting wordt aangemerkt als aardgas en daarmee energiebelasting verschuldigd
is bij levering aan de eindgebruiker. Zonder deze vrijstelling zou een ongelijke fiscale
behandeling ontstaan van duurzame waterstof ten opzichte van elektriciteit en gas.
Het kabinet acht dit onwenselijk, temeer omdat het kabinet waterstof als duurzame
energiedrager wil stimuleren. Door de productie van waterstof door middel van elektrolyse
vrij te stellen wordt deze ongelijke behandeling voorkomen. De maatregel is daarmee
doeltreffend en doelmatig.
Uitvoerbaarheid
Deze maatregel is door de Belastingdienst beoordeeld met een uitvoeringstoets. De
Belastingdienst heeft geconcludeerd dat invoering van de maatregel per 1 januari 2025
uitvoerbaar is. De bevindingen die het resultaat waren van de uitvoeringstoets zijn
opgenomen in de bijlage5 bij dit wetsvoorstel.
De Belastingdienst oordeelt dat de maatregel een beperkte impact heeft op de interactie
tussen burgers en bedrijven. Ook de impact op de handhaafbaarheid en complexiteit
blijft beperkt. Hiernaast is het risico op procesverstoring voor de Belastingdienst
gering vanwege de kleine groep ondernemers waar de maatregel voor geldt. Voorts heeft
de maatregel een middelgrote impact op de informatievoorzieningssystemen bij de Belastingdienst.
Het verzoekformulier voor teruggaaf en de bijbehorende applicatie moeten namelijk
worden aangepast. Deze impact kan worden gemitigeerd met juiste prioritering en voldoende
capaciteit.
2.2 Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik van kolen
Bedrijven die kolen invoeren, vervoeren of opslaan moeten kolenbelasting betalen.
Het doel van de kolenbelasting is milieuvervuiling tegengaan en het energieverbruik
terugdringen. Onder kolen vallen steenkool (en daarvan afgeleide vaste brandstoffen),
bruinkool en cokes. De belastingplichtige activiteit betreft de zogenoemde uitslag
van kolen buiten een plaats die voor kolen als inrichting is aangewezen. Het gebruik
van kolen binnen een inrichting is ook belastingplichtige activiteit. In tabel 1 is
het aanbod en verbruik van kolen en de kolenproductenbalans weergegeven voor de jaren
2020, 2021 en 2022.
Tabel 1: Kolen en kolenproductenbalans; aanbod en verbruik, in miljoenen kilogram1
Onderwerp
2020
2021
2022
Steenkool
6.493
8.843
8.805
Waarvan energiebedrijven
2.546
4.748
4.824
Waarvan cokesfabrieken
2.625
2.661
2.669
Waarvan ijzer- en staalindustrie
1.291
1.401
1.290
Waarvan overige industrie
30
33
21
Bruinkool en bruinkoolbriketten
27
22
18
Cokesovencokes2
– 170
– 8
– 36
Totale grondslag, excl. vrijstellingen
6.350
8.857
8.787
X Noot
1
CBS, Kolen en kolenproductenbalans; aanbod en verbruik, versie 31 juli 2023.
X Noot
2
Exclusief nationale productie. De negatieve waarden komen door netto export van nationaal
geproduceerde cokesovencokes.
De kolenbelasting kent circa veertig belastingplichtigen. De huidige opbrengst van
de kolenbelasting is circa € 1 miljoen per jaar. De lage budgettaire opbrengst komt
doordat de kolenbelasting een aantal vrijstellingen kent, waaronder de vrijstelling
voor duaal gebruik van kolen en de vrijstelling voor gebruik van kolen (input) bij
elektriciteitsopwekking. De doelstelling van de vrijstelling voor duaal gebruik van
kolen is het beschermen van de internationale concurrentiepositie van relevante bedrijven.
Het is bij unilaterale lastenstijgingen moeilijker om als internationaal concurrerend
bedrijf de kosten ervan af te wentelen in de productprijs.
Het kabinet stelt voor om de vrijstellingen voor duaal gebruik van kolen en non-energetisch
gebruik van kolen per 2028 af te schaffen. Het kolengebruik bij cokesproductie en
bij ijzer- en staalproductie in hoogovens is nu volledig vrijgesteld op basis van
deze twee vrijstellingen. Zoals weergegeven in tabel 5 in paragraaf 3 leidt dit in
2028 tot een budgettaire opbrengst van € 84 miljoen. In het verleden is de vrijstellingsgrond
van dit kolengebruik niet gespecificeerd naar non-energetisch en duaal gebruik.
Een uitsplitsing van non-energetisch gebruik van kolen en kolenproducten staat weergegeven
in tabel 2. Het gebruik is van een relatief bescheiden omvang en behelst hoofdzakelijk
het gebruik van cokes en steenkoolteer (een bijproduct van cokesfabrieken) buiten
de ijzer- en staalindustrie.
Tabel 2: Non-energetisch gebruik van kolen
Type kool
Non-energetisch gebruik1
Corresponderend volume kolen2
Corresponderende belastingopbrengst
Steenkool
0,1 PJ
~ 3,5 mln. kg
~ 0,06 mln. EUR
Bruinkool en bruinkoolbriketten
1,2 PJ
~ 42 mln. kg
~ 0,69 mln. EUR
Waarvan cokesfabrieken
0,2 PJ
~ 7 mln. kg
~ 0,12 mln. EUR
Waarvan ijzer- en staalindustrie
0,9 PJ
~ 32 mln. kg
~ 0,52 mln. EUR
X Noot
1
CBS (2022), Energiebalans; aanbod, omzetting en verbruik, voorlopige cijfers met de
versie 15 juni 2023.
X Noot
2
RVO (2022), Nederlandse lijst van energiedragers en standaard CO2-emissiefactoren, versie januari 2022.
In aanvulling op het EU emissiehandelssysteem (ETS) en de nationale CO2-heffing industrie wordt met het afschaffen van de vrijstellingen een extra prijs
gezet op de CO2-uitstoot. Tevens wordt een prijs gezet op uitstoot van andere luchtvervuilende stoffen
door kolengebruik. Afschaffing van de vrijstellingen geeft hiermee een additionele
prijsprikkel om in de staalproductie over te stappen op een productiemethode zonder
gebruik van kolen.
De huidige verduurzamingsplannen bij het bestaande kolengebruik voor staalproductie
betreffen vervanging van de hoogovenroute met de productieroute van direct-gereduceerd
ijzer (DRI) en het met elektrische energie smelten van het resulterende ruwijzer.
Deze verduurzamingsplannen moeten het kolengebruik voor het overgrote deel verminderen.
Bij 100% DRI blijft enige inzet van kolen nodig, wat bestaat uit enkele Petajoules
aan poederkool.
Het kabinet stelt voor om de vrijstellingen per 1 januari 2028 te laten vervallen.
Met het vervallen van de vrijstellingen wordt de grondslag van de kolenbelasting vergroot
en wordt een budgettaire opbrengst gerealiseerd. De Nederlandse staalindustrie verwacht
niet voor 2030 de eerste fase van de beoogde nieuwe productiemethode operationeel
te (kunnen) hebben. De tweede en laatste fase wordt circa 2035 verwacht. Het vervallen
van de vrijstellingen leidt tot een unilaterale lastenstijging gedurende de periode
van kolengebruik.
Gebruik van kolen voor staalproductie is vrijgesteld in omliggende landen (Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland). In andere landen wordt niet overwogen om de bestaande
vrijstellingen te laten vervallen. Dit zal waarschijnlijk de winstgevendheid van internationaal
concurrerende bedrijven beperken. Onderzoeksbureau Kalavasta concludeert dat de lastenverzwaringen
van het afschaffen van de vrijstellingen in de kolen- en de energiebelasting niet
of nauwelijks kunnen worden doorberekend, en daarmee ijzer- en staalproductie in Nederland
meer verliesgevend maken.6
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
De doelstelling van het beëindigen van de vrijstellingen is tweeledig: 1) het introduceren
van een aanvullende stok achter de deur voor het grotendeels uitfaseren van kolengebruik
in Nederland; en 2) het genereren van een budgettaire opbrengst.
De maatregel heeft vrijwel geen effect op het reduceren van broeikasgasemissies. Onderzoeksbureau
Kalavasta heeft voor deze maatregel een effectenonderzoek gedaan, dat is bijgevoegd
bij dit wetsvoorstel. Kalavasta concludeert dat het ETS en de CO2-heffing voor de industrie op zich voldoende zijn om de staalproductie te verduurzamen
en de CO2-uitstoot sterk te verminderen.7 Gratis ETS-rechten worden mede door het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) afgebouwd tot nul in 2035, en het ETS-emissieplafond daalt naar nul in 2040.
Daarnaast heeft het kabinet in het Belastingplan 2023 de nationale CO2-heffing verder aangescherpt. Dit maakt het al onvermijdelijk dat staalproductie verduurzaamt.
Het is niet aannemelijk dat verduurzaming eerder plaatsvindt door het afschaffen van
de vrijstelling voor duaal en non-energetisch gebruik van kolen. De maatregel heeft
hierdoor maar een zeer beperkt aanvullend effect op het terugdringen van de CO2-uitstoot.
De maatregel kan aanvullende borging bieden voor lokale milieuwinst. Doordat de maatregel
specifiek het kolengebruik ontmoedigt, beïnvloedt het de keuze tussen verduurzamingsopties.
De maatregel maakt de optie van CO2-afvang en -opslag (CCS) in combinatie met kolengebruik minder aantrekkelijk. Uitfasering
van kolengebruik geeft lokaal forse milieuwinst door minder overlast van o.a. geur,
stof, geluid, zware metalen, fijnstof en stikstof. De maatregel kan werken als een
extra stok achter de deur gericht op verlaging van productievolumes indien de beoogde
verduurzaming achterblijft. Wat het gevolg van deze maatregel op de mondiale broeikasgasuitstoot
en lokale milieuschade is, valt op voorhand niet te zeggen. Indien de productie van
staal deels naar het buitenland verplaatst, is het mogelijk dat de uitstoot van broeikasgassen
en de lokale milieuschade elders toenemen.
Vanuit het budgettaire perspectief lijkt de maatregel tijdelijk doeltreffend. De extra
opbrengst is tijdelijk van aard en zal afnemen door een sterke afname van kolengebruik
vanwege het dalende emissieplafond van het ETS. De maatregel lijkt voldoende doelmatig.
De maatregel leidt tot incidentele en beperkte aanvullende uitvoeringslasten door
het aanpassen van systemen, en leidt niet tot een aanpassing in de structurele uitvoeringslasten.
Het huidige belastingstelsel in Nederland bevat (indirecte) voordelen in de vorm van
fiscale vrijstellingen, kortingen en aangepaste belastingtarieven die het gebruik
van fossiele energie en fossiele grondstoffen (onbedoeld) kunnen bevorderen en zo
de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire industrie vertragen. Het afschaffen
van de vrijstellingen voor duaal en non-energetisch gebruik draagt bij aan het verminderen
van vrijstellingen en vergroening van het fiscale stelsel.
Uitvoerbaarheid
Deze maatregel is door de Belastingdienst beoordeeld met een uitvoeringstoets. De
Belastingdienst heeft geconcludeerd dat invoering van de maatregel per 1 januari 2028
uitvoerbaar is. De bevindingen die het resultaat waren van de uitvoeringstoets zijn
opgenomen in de bijlage bij dit wetsvoorstel.
De Belastingdienst oordeelt dat de maatregel een verwaarloosbare impact heeft op de
handhaafbaarheid, fraudebestendigheid en complexiteit van de uitvoering. Wel zal er
over de maatregelen gecommuniceerd dienen te worden naar een beperkt aantal belastingplichtigen.
Er is dan ook een kleine impact op de interactie tussen burgers en bedrijven. Daarnaast
moeten de systemen worden aangepast. Het verzoekformulier voor teruggaaf en de bijbehorende
applicatie moeten worden aangepast. Deze impact kan worden gemitigeerd met juiste
prioritering en voldoende capaciteit.
De Belastingdienst heeft aangegeven dat alleen afschaffen van de vrijstelling voor
duaal gebruik mogelijk onvoldoende is om het gebruik van kolen in de staalproductie
te belasten. Er is dan alsnog een mogelijkheid om het kolengebruik onder de vrijstelling
voor non-energetisch gebruik te plaatsen. Daarom is het laten vervallen van de vrijstelling
voor non-energetisch gebruik ook onderdeel van dit wetsvoorstel.
2.3 Minimum CO2-prijs elektriciteitssector en de industrie
Het kabinet stelt voor om het prijspad van de minimumprijs voor CO2-uitstoot voor zowel de elektriciteitssector als de industrie vanaf 2024 te verhogen.
Hiermee wordt invulling gegeven aan de toezegging bij de plenaire behandeling van
het wetsvoorstel minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking om een tussenevaluatie uit te voeren naar het
prijspad en op basis daarvan het prijspad in het Belastingplan 2024 aan te passen
aan de gestegen ETS-prijs.8 Ook wordt hiermee invulling gegeven aan een aanvullende toezegging aan Eerste Kamerlid
De Boer.9
De maatvoering van de verhoging is weergegeven in tabel 3 en is mede gekozen op basis
van de uitkomsten van onderzoek uitgevoerd10 door Frontier Economics en CE Delft.11 In het onderzoek is gekeken naar de invloed van verschillende prijspaden met een
veiligheidsmarge onder de verwachtte ETS-prijs op verduurzaming, leveringszekerheid,
economische effecten en prijseffecten in zowel de industrie als de elektriciteitssector.
Tabel 3: Prijspad van de minimumprijs voor CO2-uitstoot voor de elektriciteitssector en de industrie, in € per ton CO2, prijzen 2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Huidige minimumprijs
18,0
19,8
21,8
24,0
26,4
29,0
31,9
Nieuwe minimumprijs
51,7
53,8
57,1
60,3
63,5
67,8
71,1
Doel van de minimumprijs is om Nederlandse bedrijven te stimuleren om in hun investeringskeuzes
rekening te houden met de gevolgen van broeikasgasemissies voor het klimaat door zekerheid
te geven over de minimale kosten van CO2-uitstoot. Het kabinet concludeert op basis van de onderzoeksresultaten dat met de
gekozen verhoging van de minimumprijs een prijspad ontstaat dat beter aansluit bij
de huidige gestegen ETS-prijs, terwijl gelijktijdig onwenselijke risico’s voor de
leveringszekerheid van elektriciteit en weglek van CO2-uitstoot in de industrie en elektriciteitssector worden voorkomen.
Frontier Economics en CE Delft hebben een inschatting gemaakt van de effecten van
drie mogelijke minimumprijspaden. Hierbij is met name onderzocht in hoeverre de leveringszekerheid
van elektriciteit onder druk komt te staan voor het verhogen van de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking. Deze leveringszekerheid blijkt in de twee hoogste
prijspaden significant te verslechteren. Als bijvoorbeeld wordt gekozen voor een minimumprijspad
op 10% onder de verwachte ETS-prijs, dan zou er 5% kans zijn dat de ETS-prijs zodanig
daalt dat er in 2027 onvoldoende productiecapaciteit is op momenten van piekvraag
en weinig hernieuwbare opwek en importmogelijkheden. De zogenoemde Adequacy Reserve Margin heeft dan een tekort van bijna 1 GW. Dit probleem zou ontstaan omdat verschillende
Nederlandse elektriciteitscentrales van de markt verdwijnen door concurrentie met
buitenlandse centrales die niet met een dergelijke heffing worden geconfronteerd.
Gegeven dit risico kiest het kabinet voor een minimumprijspad op 40% onder de verwachte
ETS-prijs. Bij dit scenario komt de leveringszekerheid naar verwachting niet onder
druk te staan.
Frontier Economics en CE Delft hebben ook een inschatting gemaakt van de effecten
van dezelfde drie mogelijke minimumprijspaden op de industrie. Voor de industrie geldt
ook dat bij de twee hoogste prijspaden risico’s optreden. Als bijvoorbeeld wordt gekozen
voor een minimumprijspad op 10% onder de verwachte ETS-prijs, dan zou er 5% kans zijn
dat de ETS-prijs zodanig daalt dat er een productieverlies van 1,3% optreedt. Gegeven
dit risico kiest het kabinet ervoor om het minimumprijspad van de industrie blijvend
gelijk te stellen aan het minimumprijspad elektriciteitsopwekking.
De aanpassing van het minimumprijspad moet worden gezien in samenhang met andere beleidsinstrumenten
in de elektriciteitssector en de industrie. Het verbod op het gebruik van kolen voor
elektriciteitsopwekking per 2030 en het ETS blijven de belangrijkste instrumenten
om in de elektriciteitsmarkt te zorgen voor CO2-reductie. Het prijspad van de minimum CO2-prijs industrie hangt samen met de CO2-heffing industrie en het ETS. De heffing en de werking van het ETS zorgen voor een
beprijzing van industriële uitstoot en daarmee voor CO2-reductie in de industrie.
Voorts wordt ter invulling van de motie Maatoug/Nijboer12 het prijspad met ingang van 2024 geïndexeerd. Daartoe wordt de tabelcorrectiefactor
jaarlijks toegepast op het bedrag voor het aankomende kalenderjaar alsook op de bedragen
voor de kalenderjaren die op dat kalenderjaar volgen. Bij het vaststellen van het
voorgestelde prijspad is bovendien – conform het verzoek in de genoemde motie – rekening
gehouden met de inflatie in de periode 2021 tot 2024. De minimumbedragen wijken daardoor
af van de minimumbedragen zoals opgenomen in het onderzoek van Frontier Economics
en CE Delft. In het onderzoek is namelijk gewerkt met een prijspad afgeleid van de
ETS-prijsreeks zoals opgenomen in de Klimaat en energieverkenning 2022 die is uitgedrukt
in het prijsniveau van 2021.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
Doel van de minimumprijs is om Nederlandse bedrijven in de elektriciteitssector en
de industrie te stimuleren om in hun investeringskeuzes rekening te houden met de
gevolgen van broeikasgasemissies voor het klimaat door zekerheid te geven over de
minimale kosten van CO2-uitstoot. De aanpassing is erop gericht om het prijspad te herijken aan de inmiddels
gestegen ETS-prijs. Het onderzoek van Frontier Economics en CE Delft laat zien dat
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling niet verandert door de verhoging
van het minimumprijspad.
De Wet minimumprijs voor elektriciteitsopwekking wordt geëvalueerd in 2025, drie jaar
na inwerkingtreding. Bij die evaluatie zal de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de gehele maatregel worden beoordeeld en zal tevens opnieuw aandacht zijn voor de
hoogte van het prijspad.
Uitvoerbaarheid
Deze maatregel is door de Nederlandse Emissieautoriteit (Nea) beoordeeld met een toets
op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid. De Nea heeft geconcludeerd
dat invoering van de maatregel per 1 januari 2024 uitvoerbaar is. De bevindingen die
het resultaat waren van de HUF-toets zijn opgenomen in de bijlage13.
De Nea is positief dat met de aanpassing van de minimum CO2-prijs zekerheid wordt geboden omtrent de hoogte van het tarief. Tegelijkertijd herhaalt
de Nea de zorg dat er naast het prijsmechanisme van het ETS, momenteel drie additionele
prijsmechanismen zijn die deels overlappen. De Nea merkt op dat het stapelen van regelgeving
moeilijk uitlegbaar is en zorgt voor onnodige onduidelijkheid en lasten bij het bedrijfsleven.
Het kabinet zal de zorgen de NEa adresseren in de toekomstige generieke evaluatie
van de minimum CO2-prijs.
3. Budgettaire aspecten
In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de budgettaire effecten van de maatregelen
dit wetsvoorstel. Deze paragraaf beschrijft uitsluitend de budgettaire gevolgen voor
de ontvangstenkant van Rijksbegroting. In paragraaf 8 wordt ingegaan op de uitvoeringskosten
aan de uitgavenkant van de Rijksbegroting.
Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
Het afschaffen van de vrijstellingen voor energie-intensieve industriële processen
per 2025 zorgt voor een vergroting van de belastinggrondslag in 2025. De budgettaire
opbrengst hiervan is € 166 miljoen in 2025 en € 182 miljoen in 2030.
Tabel 4: Budgettaire opbrengst afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische
procedés in mln. €, prijzen 2025
Maatregel
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Struc.
Struc. in
Afschaffen vrijstellingen metallurgische en mineralogische procedés
166
160
162
166
174
182
196
2035
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik van kolen
De afschaffing van de vrijstelling op het duaal en non-energetisch verbruik van kolen
en cokes per 2028 leidt tot een budgettaire opbrengst van € 84 miljoen in 2028.14 Vanwege de verwachte afbouw van het gebruik tussen 2029 en 2035 is de structurele
opbrengst € 5 miljoen per jaar.
Tabel 5: Budgettaire opbrengst afschaffen vrijstelling duaal en non-energetisch gebruik
en productie van cokes in mln. €, prijzen 2028
Maatregel
2028
2029
2030
Struc.
Struc. in
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik kolen
84
84
47
5
2035
Minimum CO2-prijs elektriciteitssector en industrie
De verhoging van het prijspad van de minimum CO2-prijs voor de elektriciteitssector en de industrie kent naar verwachting geen budgettaire
opbrengst of derving.
4. Grenseffecten
De in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen kennen geen noemenswaardige grenseffecten.
Wel hebben een deel van de maatregelen mogelijk impact op de concurrentiepositie van
Nederland ten opzichte van nabije landen. Deze impact is, wanneer van toepassing,
toegelicht in paragraaf 2.
5. EU-aspecten
Wanneer er sprake is van Europeesrechtelijke aspecten van een maatregel, is dat hieronder
toegelicht. Is een maatregel niet toegelicht in deze paragraaf, dan zijn er geen noemenswaardige
Europeesrechtelijke aspecten.
De maatregelen inzake het afschaffen van de vrijstellingen voor metallurgische en
mineralogische procedés en het afschaffen van de vrijstellingen duaal en non-energetisch
gebruik van kolen kennen Europeesrechtelijke aspecten. Een toelichting van deze aspecten
is hieronder opgenomen. De verhoging van het prijspad van de minimum CO2-prijs voor de elektriciteitssector en de industrie ken geen noemenswaardige Europeesrechtelijke
aspecten.
Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
De EU-Richtlijn energiebelastingen is niet van toepassing op het gebruik van energieproducten
in metallurgische en mineralogische procedés.15 Het staat lidstaten daarmee vrij om zelf de fiscale behandeling van dit energiegebruik
te bepalen.
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik van kolen
De EU-Richtlijn energiebelastingen is niet van toepassing op het duaal gebruik van
energieproducten en energieproducten die voor andere doeleinden dan als motor- of
verwarmingsbrandstof worden gebruikt.16 Het staat de lidstaten vrij de fiscale behandeling van duaal en non-energetisch gebruik
van kolen te bepalen.
6. Doenvermogen
Per maatregel is een inschatting gemaakt van de «doenlijkheid». Het gaat er dan om
in hoeverre een maatregel (direct) kan leiden tot (problematische) belasting van het
doenvermogen van de betreffende burgers en/of ondernemers. Een algemene toelichting
op doenvermogen is opgenomen in het wetsvoorstel Belastingplan 2024.
Bij geen van de maatregelen in dit wetsvoorstel wordt een groter beroep gedaan op
het doenvermogen van de betrokkenen. Zodoende is de doenlijkheid van de maatregel
geen zorgpunt. Hierbij komt dat de maatregelen uitsluitend (grote) ondernemingen treft,
waardoor doenlijkheid in het algemeen minder een zorgpunt is.
7. Gevolgen voor het bedrijfsleven
Voor de maatregelen staat hieronder een beknopte, kwalitatieve beschrijving van de
gevolgen voor de administratieve lasten van bedrijven. De maatregelen zijn voorgelegd
aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Het college van het ATR onderschrijft
de gemaakte regeldruk inschatting en heeft geen nadere toevoegingen met betrekking
tot de regeldrukkosten in dit wetsvoorstel.
Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
Het afschaffen van de vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
leidt ertoe dat de ondernemingen die gebruik maken van de vrijstelling minder administratieve
lasten hebben. Zij hoeven immers niet meer jaarlijks een verklaring aan de energieleverancier
af te geven dat zij het afgenomen aardgas gebruiken voor metallurgische of mineralogische
procedés.
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik van kolen
Het afschaffen van de vrijstellingen voor duaal en non-energetisch gebruik van kolen
leidt per saldo tot een kleine administratieve lastenverlichting voor bedrijven omdat
zij de jaarlijkse aanvraag van vrijstelling van kolenbelasting bij energieleveranciers
niet meer hoeven in te dienen.
Minimum CO2-prijs elektriciteitssector en de industrie
Het aanpassen en indexeren van het prijspad van de minimum CO2-prijs heeft geen effect op de administratieve lasten van bedrijven. De minimum CO2-prijs is een bestaand instrument waar bedrijven nu al mee te maken hebben. Omdat
de verwachting is dat het ETS niet onder de minimumprijs zakt, zal naar verwachting
ook geen heffing plaatsvinden aan de hand van de minimum CO2-prijs, waardoor de verhoging van het prijspad van de minimumprijs ook niet tot extra
administratieve lasten leidt.
8. Uitvoeringsgevolgen voor de Belastingdienst en de NEa
Uitvoerders
De maatregelen in het kader van de energie- en kolenbelasting kennen in de Belastingdienst
hun uitvoerder. De uitvoerder van de CO2-heffing voor de elektriciteitssector en de industrie is de NEa. De uitvoerders zijn
en blijven uitvoerder van de maatregelen.
Uitvoeringstoetsen
De maatregelen van dit wetsvoorstel zijn door de Belastingdienst en de NEa beoordeeld
op hun uitvoerbaarheid. Voor alle maatregelen geldt dat de diensten die uitvoerbaar
achten per de voorgestelde data van inwerkingtreding. De gevolgen voor de uitvoering
zijn per maatregel beschreven in paragraaf 2 en de uitvoeringstoetsen zijn bijgevoegd.
Uitvoeringskosten
De maatregelen uit dit wetsvoorstel die leiden tot uitvoeringskosten bij de Belastingdienst
zijn opgenomen in tabel 6. De uitvoeringskosten worden gedekt op begroting hoofdstuk
IX (Financiën). Uitgangspunt is dat de uitvoeringskosten worden gedekt vanuit de begroting
IXB Financiën, artikel 10,17 en vervolgens overgeheveld naar de uitvoeringsorganisaties.
Tabel 6: Uitvoeringskosten (bedragen x € 1.000)
Maatregel
2024
2025
2026
2027
2028
Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
330
0
0
0
0
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik kolen
0
0
0
360
0
9. Advies en consultatie
Afschaffen vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
Overleg over deze maatregel heeft plaatsgevonden met VNO-NCW. Hierbij zijn de beelden
van de effecten van de maatregel uit de betreffende sectoren opgehaald. Deze gesprekken
hebben niet geleid tot aanpassing van het conceptwetsvoorstel.
Afschaffen vrijstellingen duaal en non-energetisch gebruik van kolen
Overleg over de maatregel heeft plaatsgevonden met Tata Steel. Hierbij is een beeld
opgehaald van het effect van de maatregel. Deze gesprekken hebben niet geleid tot
aanpassing van het concept conceptwetsvoorstel.
Minimum CO2-prijs elektriciteitssector en industrie
Overleg over de maatregel heeft plaatsgevonden met Energie Nederland. Hierbij is nagegaan
welk effect een verhoging van de minimum CO2-prijs op de elektriciteitssector heeft.
Deze gesprekken hebben niet geleid tot aanpassing van het conceptwetsvoorstel.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A (artikel 71f van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Artikel 71f, vierde lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) bevat het
prijspad dat geldt voor toepassing van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking. Dit prijspad wordt door de toepassing van artikel
71p, eerste lid, onderdeel b, Wbm eveneens gehanteerd als minimumprijs bij de industrie.
In de voorgestelde wijziging van artikel 71f, vierde lid, Wbm zijn de minimumprijzen
vanaf 2024 verhoogd conform de bedragen die zijn opgenomen in tabel 3 van het algemene
deel van deze toelichting.
Artikel I, onderdeel B (artikel 90 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Artikel 90 Wbm regelt PM. Voorgesteld wordt een zin toe te voegen aan artikel 90 Wbm
die regelt dat de inflatiecorrectie wordt toegepast op het prijspad van de minimum
CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking en de minimum CO2-prijs voor de industrie. Door te bepalen dat de indexatie uitsluitend wordt toegepast
op de bedragen voor het aankomende kalenderjaar en op de bedragen voor de kalenderjaren
die op dat kalenderjaar volgen, wordt geborgd dat het prijspad voor de volgende jaren
wordt gecorrigeerd voor inflatie en bedragen van eerdere jaren niet achteraf nog zouden
worden geïndexeerd.
Artikel II, onderdeel A (artikel 64 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Artikel 64, derde en vierde lid, Wbm regelt thans de vrijstellingen van energiebelasting
voor aardgas en/of elektriciteit die worden gebruikt voor metallurgische, mineralogische
en elektrolytische procedés alsmede chemische reductie.
Ten eerste stelt het kabinet voor om de vrijstelling af te schaffen ter zake van de
levering of het verbruik van elektriciteit die wordt gebruikt voor chemische reductie
en metallurgische procedés en van aardgas dat wordt gebruikt voor metallurgische en
mineralogische procedés.
Ten tweede wordt voorgesteld om de vrijstelling van energiebelasting voor elektriciteit
die gebruikt wordt voor elektrolytische procedés te vervangen door een vrijstelling
van energiebelasting voor elektriciteit die gebruikt wordt voor productie van waterstof
door middel van elektrolyse. Deze vrijstelling beperkt zich tot de elektriciteit die
rechtstreeks wordt ingezet in het omzettingsproces van water in waterstof. De processen
die daaronder vallen zijn de demineralisatie of elektrolyse van water alsmede de purificatie
en compressie van de uit dit water ontstane waterstof. Tevens wordt de bemetering
en monitoring geacht onderdeel te zijn van de genoemde processen. Derhalve wordt de
elektriciteit die daarvoor gebruikt wordt vrijgesteld van energiebelasting. Monitoring
beperkt zich tot het inzichtelijk maken van het proces zelf. Wat er bijvoorbeeld uitdrukkelijk
niet onder valt, zijn de bewaking of de administratie van de installatie.
Hiertoe wordt voorgesteld artikel 64, derde lid, Wbm integraal te vervangen en het
vierde lid te laten vervallen, onder vernummering van het vijfde tot en met zevende
lid tot vierde tot en met zesde lid. Bij de formulering van de wijziging is rekening
gehouden met de in het wetsvoorstel Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw 2024
opgenomen wijziging van artikel 64 Wbm.
Artikel II, onderdeel B (artikel 70 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Artikel 70, tweede en derde lid, Wbm regelt de teruggaaf van energiebelasting voor
aardgas of elektriciteit die worden gebruikt voor metallurgische, mineralogische en
elektrolytische procedés en chemische reductie.
Voorgesteld wordt om deze teruggaafregelingen van energiebelasting af te schaffen.
Daarbij wordt de teruggaafregeling voor verbruik van elektriciteit voor productie
van waterstof door middel van elektrolyse behouden. Daartoe wordt in artikel 70, tweede
lid, Wbm verwezen naar de in artikel 64, derde lid, Wbm opgenomen vrijstelling voor
elektriciteit die wordt ingezet in het omzettingsproces van water in waterstof door
middel van elektrolyse. Daarnaast wordt artikel 70, derde lid, Wbm beperkt tot de
reeds bestaande teruggaafregeling voor verbruik als vrijgesteld in artikel 64, vierde
lid (nieuw), Wbm. Bij de formulering van de wijzigingsopdrachten is rekening gehouden
met de in het wetsvoorstel Wet fiscale klimaatmaatregelen glastuinbouw 2024 opgenomen
wijziging van artikel 70 Wbm.
Artikel III, onderdeel A (artikel 32 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Met dit onderdeel vervalt de definitie van duaal gebruik van kolen. De definitie is
niet langer vanwege het voorstel om de vrijstelling van de belasting ter zake van
de uitslag en de invoer van kolen die duaal worden gebruikt te beëindigen.
Artikel III, onderdeel B (artikel 44 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Artikel 44 Wbm regelt diverse vrijstellingen in de kolenbelasting. Met deze wijziging
worden afgeschaft de vrijstellingen van de kolenbelasting ter zake van de uitslag
en de invoer van kolen die anders dan als brandstof of duaal worden gebruikt.
Artikel III, onderdeel C (artikel 45 van de Wet belastingen op milieugrondslag)
Artikel 45 Wbm regelt de teruggaafregelingen die gekoppeld zijn aan de vrijstellingen
van de kolenbelasting. In artikel III, onderdeel C, van dit wetsvoorstel worden de
vrijstellingen van de kolenbelasting ter zake van de uitslag en de invoer van kolen
die anders dan als brandstof of die duaal worden gebruikt beëindigd. Daardoor dienen
ook de teruggaafregelingen bij deze vrijstellingen te vervallen. Hiertoe wordt de
verwijzing die is opgenomen in artikel 45, eerste lid, Wbm, aangepast.
Artikel IV (inwerkingtreding)
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Hoofdregel is dat de
in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen in werking treden met ingang van 1 januari
2024. Voor bepalingen waarin een latere datum van inwerkingtreding is voorzien, wordt
dat geregeld in de betreffende artikelen en toegelicht bij de toelichting op de betreffende
artikel.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M.L.A. van Rij, staatssecretaris van Financiën
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.