Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Hammelburg over het niet juist vaststellen van partnerschap door de Dienst Toeslagen, naar aanleiding van WOO-verzoek 2022.14

Antwoord van Staatssecretaris De Vries (Financiën – Toeslagen en Douane) (ontvangen
3 juli 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 3202.

Vraag 1

Kunt u aangeven hoeveel invalids het Toeslagen Verstrekkingen Systeem dat wordt gebruikt
bij de uitvoering van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir-service
TVS) sinds de invoering van het toeslagenstelsel per jaar heeft gehad?1

Antwoord 1

In het Toeslagen Verstrekking Systeem (hierna: TVS) vinden alle verwerkingen van (wijzigingen
in) de gegevens plaats van meer dan 6 miljoen burgers voor het vaststellen en verstrekken
van hun toeslagen. Een «invalid» ontstaat bij een technische fout tijdens de verwerking
van gegevens, waardoor er een onjuiste koppeling wordt gelegd en gegevens verkeerd
worden geregistreerd. Dit kan komen door een onjuiste berichtinhoud of een soft- of
hardware fout.

In een systeem met de omvang en de complexiteit van TVS, waarbij miljoenen gegevens
moeten worden verwerkt en er met terugwerkende kracht gegevens moeten worden aangepast,
zijn invalids helaas niet uit te sluiten. Een wijziging met terugwerkende kracht heeft
bijvoorbeeld tot gevolg dat alle gerelateerde toeslagen opnieuw berekend dienen te
worden. Invalids werken belemmerend voor een juiste werking van TVS. Om dit te verbeteren
zijn medio 2018 handmatige rapportages ingericht en begin 2020 een verbeterde automatisering,
om invalids zowel beter te kunnen herstellen als te monitoren. De cijfers gaan daardoor
niet verder terug dan september 2018.

In de onderstaande grafiek is de totale voorraad invalids op bepaalde peilmomenten
weergegeven. Zolang een bepaalde technische fout niet is opgelost, kunnen hierdoor
invalids ontstaan bij de verwerking van een dergelijk gegeven en stijgt de totale
voorraad. Een speciaal team is bij Dienst Toeslagen actief om de problematiek met
invalids te adresseren. Door dit team worden bijvoorbeeld softwareverbeteringen aangebracht
waardoor een groot aantal invalids in één keer wordt opgelost en een sterke daling
te zien is in de grafiek. Zo heeft een upgrade van het technische platform van de
Awir IT-service eind 2021 plaatsgevonden en is in september 2022 de registratie van
bewoning aangepast. Zoals in de grafiek te zien is hierdoor het aantal invalids in
deze perioden sterk afgenomen. Iedere daling in de grafiek is het gevolg van het doorvoeren
van een dergelijke verbetering.

De totale voorraad invalids volgt uit de instroom van nieuw ontstane invalids en de
uitstroom van afgehandelde invalids, waarvan de gegevens alsnog juist zijn verwerkt.
De voorraad invalids in de ene maand bestaat dus voor een groot deel uit andere invalids
dan de voorraad in de periode daaraan voorafgaand. Bij afhandeling van een invalid
wordt het onderliggende probleem in de gegevensverwerking voor de burger opgelost,
waardoor er geen verdere impact ontstaat. De impact voor de burger is afhankelijk
van de tijd die nodig is voor afhandeling van een invalid. Naarmate bijvoorbeeld een
onjuiste vaststelling van een partnerschap langer aanhoudt, kan de burger langer te
veel toeslag ontvangen waardoor een (hogere) terugvordering ontstaat. Er zijn daarmee
ook invalids die geen impact hebben op de burger. Enerzijds wordt een goed deel van
de invalids binnen een week alsnog afgehandeld binnen TVS, anderzijds kunnen invalids
betrekking hebben op gegevens die irrelevant zijn voor de betreffende toeslag; een
verkeerde verwerking van een verhuizing heeft bijvoorbeeld geen invloed op de zorgtoeslag.
Daarnaast ligt het aantal betrokken burgers lager dan het aantal invalids. Meerdere
invalids kunnen namelijk betrekking hebben op één burger, waarbij de impact sterk
afhangt van de aard van die invalids. Het gaat daarbij vaak om hetzelfde gegeven dat
op verschillende plaatsen niet op de juiste wijze wordt verwerkt, waarbij de impact
voor de burger niet zonder meer optelt.

Onder deze nuances is het lastig om de totale voorraad invalids en de mogelijke gevolgen
daarvan in perspectief te plaatsen. Jaarlijks worden grofweg 40 tot 45 miljoen binnenkomende
berichten verwerkt volgend uit wijzigingen van de burger, wijzigingen in gegevens
uit basisregistraties en gegevens van derden en wijzigingen vanuit de behandeling
binnen Dienst Toeslagen. Al deze wijzigingen leiden tot een veelvoud aan losse «berichtverwerkingen»
binnen de verschillende IT-systemen. Het gaat daarmee om vele honderden miljoenen
verwerkingen per jaar, die allemaal in meer of mindere mate tot een invalid kunnen
leiden. De totale voorraad invalids is daarmee een fractie van het totaal aantal verwerkingen
waar de systemen mee te maken krijgen, waarbij ook niet iedere invalid leidt tot nadelige
gevolgen voor de burger. Dat neemt echter niet weg dat de gevallen waar een invalid
wel leidt tot nadelige gevolgen ontzettend vervelend zijn en waar Dienst Toeslagen
zich voor blijft inspannen om deze zo veel mogelijk te voorkomen.

Vraag 2

Hoe verklaart u het oplopende aantal invalids bij de Awir-service TVS?

Antwoord 2

Ondanks het aanbrengen van softwareverbeteringen, blijft het aantal invalids stijgen.
Dit heeft te maken met het volume en de complexiteit van de gegevensverwerkingen waar
de Awir-service mee te maken krijgt. TVS dient een steeds groter wordende hoeveelheid
gegevens te kunnen verwerken. Enerzijds omdat de populatie toeneemt en anderzijds
omdat het aantal berekeningsjaren in TVS toeneemt, waarvan ieder jaar vele mijloenen
gegevens omvat. Daarnaast vinden door de jaren wijzigingen plaats in wet- en regelgeving,
waarop de systemen initieel niet altijd zijn gebouwd. Additionele wet- en regelgeving
en specifieke uitzonderingen die daarbij worden gecreëerd, vragen meer en vaak ingewikkeldere
rekenregels en/of gegevenskoppelingen, waarmee het IT-landschap steeds complexer wordt
en de kans op fouten toeneemt.

Voorbeelden van aanpassingen in wet- en regelgeving die voor de burger ontegenzeggelijk
een verbetering zijn maar de complexiteit van gegevensverwerking vergroten zijn bijvoorbeeld
de omvangrijke wijziging met betrekking tot de aanvang van een partnerschap per eerste
van de maand volgend op het ontstaan van een partnerschap en niet langer met terugwerkende
kracht tot 1 januari van het berekeningsjaar. Kleinere recente wijzigingen betreffen
de uitzonderingen op partnerschappen voor burgers in de noodopvang of in detentie.
Voor andere wet- en regelgeving, die meer algemeen invloed hebben op registratie en
koppeling van gegevens kan bijvoorbeeld worden gedacht aan wijzigingen die voortvloeien
uit de AVG. Dergelijke wijzigingen creëren allen gewenste verbeteringen voor burgers,
maar vragen in samenhang steeds meer van de systemen van Dienst Toeslagen.

De stijgende complexiteit in het IT-landschap die hieruit voortvloeit, vereist daarom
een steeds grotere inzet binnen beheer en onderhoud van de systemen. Dit concurreert
met de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving en gewenste verbeteringen in de
dienstverlening, waardoor niet altijd de gewenste capaciteit kan worden ingezet op
het voorkomen van invalids door het aanbrengen van verbeteringen in de systemen. Bovendien
is door accumulatie van wijzigingen en de groeiende hoeveelheid gegevens op termijn
mogelijk een intensievere vernieuwingsslag van de systemen noodzakelijk om de continuïteit
van de systemen zo lang als nodig te borgen.

Vraag 3

Hoe ontstaat een invalid bij de Awir-service TVS?

Antwoord 3

Zoals ook aangegeven in antwoord op vragen 1 en 2, komen invalids in verschillende
vormen voor en ontstaan deze door technische fouten tijdens de verwerking van gegevens.
Het ontstaan van invalids bij de Awir-service van TVS, die zorgt voor de vaststelling
van partnerschappen, is vooral het gevolg van het volume van gegevensverwerking, de
complexiteit van de vereiste verwerking en beperkingen in de performance: er moet
meer data tegelijk verwerkt worden dan de Awir-service aankan.

Vraag 4

Klopt het dat dit tot gevolg kan hebben dat zelfs bij mensen die correct het inkomen
van henzelf en hun partner hebben opgegeven, een te hoog voorschot wordt verstrekt
voor bijvoorbeeld de kinderopvangtoeslag en dat zij daarmee bij de definitieve aangifte
geconfronteerd kunnen worden door een hoge invordering?

Antwoord 4

Helaas kan het inderdaad in bepaalde situaties voorkomen dat invalids leiden tot (hoge)
terugvorderingen voor de aanvragers. Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer een partnerschap
in eerste instantie onterecht niet wordt vastgelegd in TVS en dit later met terugwerkende
kracht wordt gecorrigeerd. De toeslag wordt dan opnieuw berekend met de inkomens van
beide partners in plaats van alleen het inkomen van de aanvrager. Het verschil moet
dan in beginsel worden terugbetaald. Dit komt niet alleen bij de definitieve beschikking
naar voren, maar kan ook gedurende het jaar zijn, in de voorschotfase, als het partnerschap
op dat moment wordt hersteld in TVS. In dat geval wordt in de eerste plaats de hoogte
van het voorschot in het resterende tijdvak aangepast en ontstaat enkel een terugvordering
wanneer reeds meer voorschot is uitgekeerd dan waar de burger in dat toeslagjaar in
totaal recht op heeft.

Vraag 5

Welke andere gevolgen zijn denkbaar voor mensen die als «invalid» uit de Awir-service
TVS komen?

Antwoord 5

Een invalid gerelateerd aan de Awir service kan tot gevolg hebben dat een partnerschap
ten onrechte niet wordt vastgelegd of dat een partnerschap onterecht langer doorloopt.
Voorbeelden van gevolgen van deze invalids zijn:

– Als een onjuiste vaststelling van het partnerschap niet wordt opgemerkt en hersteld
kan de burger daardoor te veel (of te weinig) toeslag ontvangt;

– Het kan bij de zorgtoeslag voorkomen dat de burger te weinig zorgtoeslag ontvangt.
Een aanvrager met partner ontvangt (doorgaans) meer zorgtoeslag dan twee afzonderlijke
aanvragers. Bij onjuiste vaststelling van het partnerschap zal de partner mogelijk
geen zorgtoeslag aanvragen omdat de partner in de veronderstelling is dat de zorgtoeslag
ook voor de partner is bedoeld;

– Het kan voorkomen dat het door een invalid niet lukt om via het burgerportaal een
aanvraag in te dienen. Via de Belastingtelefoon kan de aanvraag alsnog worden gedaan;

– Systeembrieven om een partnerschap te bevestigen of inkomen van de partner uit te
vragen worden niet verstuurd;

– Systeembrieven om inkomen uit te vragen voor de partner worden onterecht wel verstuurd;

– Gegevens van de ex-partner blijven zichtbaar in het portaal en op beschikkingen;

– De partner kan zelf geen aanvraag doen via het portaal omdat deze als partner op een
andere aanvraag wordt gezien. Via de Belastingtelefoon kan de aanvraag dan wel worden
gedaan.

Vraag 6 en 7

Kunt u aangeven hoeveel mensen te maken hebben gehad met terugvorderingen omdat zij
als invalid uit de Awir service TVS kwamen?

Kunt u aangeven hoe hoog deze terugvorderingen waren?

Antwoord 6 en 7

Een invalid heeft betrekking op een onjuiste verwerking van een gegeven van een burger.
Er kan in een dergelijk geval bijvoorbeeld ten onrechte geen partnerschap worden vastgesteld
waardoor een te hoog voorschot wordt uitgekeerd, vervolgens kan om die reden een terugvordering
volgen. Een terugvordering kan echter ook om andere redenen ontstaan, bijvoorbeeld
vanwege een hoger dan verwacht inkomen. Zoals ook in antwoord op vraag 1 geschetst,
is het daarom niet goed mogelijk om een direct verband tussen een foute verwerking
en een terugvordering te leggen. Hoeveel mensen te maken hebben gehad met terugvorderingen
als gevolg van een invalid en hoe hoog deze terugvorderingen waren, is daarom helaas
niet exact te achterhalen. De gevallen waar een invalid leidt tot nadelige gevolgen
voor burgers zijn zeer onwenselijk. Dienst Toeslagen blijft zich dan ook inspannen
om deze zo veel mogelijk te voorkomen.

Vraag 8

Hoe gaat u om met mensen die – enkel omdat zij als invalid uit het systeem kwamen
– compleet buiten hun schuld te maken kregen met hoge terugvorderingen waar zij niet
(direct) aan kunnen voldoen?

Antwoord 8

Allereerst is het heel vervelend dat aanvragers, door een fout in het systeem van
Dienst Toeslagen, worden geconfronteerd met een (hoge) terugvordering. Hoe daarmee
wordt omgegaan, is afhankelijk van het feit of de invalid wordt opgemerkt voor of
nadat de toeslag definitief is beschikt.

Als de toeslag definitief is vastgesteld, dan wordt de definitieve beschikking in
principe niet meer in het nadeel van de burger herzien, wanneer deze volgt uit een
fout van Dienst Toeslagen. Ook in dit geval, wanneer bekend wordt dat het partnerschap
niet op de juiste wijze is vastgesteld bij de definitieve beschikking, wordt deze
vaak niet herzien en mag de burger de toeslag veelal houden.

Als het gaat om een invalid tijdens de voorschotbeschikking, dan wordt na afhandeling
van deze invalid het voorschot opnieuw berekend. Uitgangspunt hierbij is dat Dienst
Toeslagen de toeslag op een juiste wijze wil vaststellen. Als invalids langer aanhouden
dan zes maanden, worden deze uit voorzorg doorgestuurd naar de kantoorprocessen waar
deze door een behandelaar handmatig worden beoordeeld. Herberekeningen kunnen desalniettemin
leiden tot een terugvordering, als reeds teveel voorschot is uitgekeerd ten opzichte
van het jaarrecht. Voor terugbetaling van teveel ontvangen voorschot kan de burger
gebruik maken van de standaard betalingsregeling van 24 maanden of van een persoonlijke
betalingsregeling waarbij rekening gehouden wordt met de draagkracht, wanneer de burger
over onvoldoende financiële middelen beschikt om de teveel uitbetaalde toeslag terug
te betalen. Daarnaast bestaat in zijn algemeenheid ruimte om een vordering te matigen
indien een individuele casus daartoe aanleiding geeft. De beoordeling daarvan is een
individuele belangenafweging. Als een fout aan de zijde van Dienst Toeslagen mede
de oorzaak is van een onjuist voorschot wordt dat betrokken bij de beoordeling of
matiging aan de orde is. Alleen het feit dat een vordering door een invalid komt is
niet per definitie een reden om een terugvordering niet op te leggen of te matigen.

Vraag 9

Vanaf het moment dat u wist van het probleem van de invalids, welke stappen heeft
u gezet om de burger gericht en vooraf te waarschuwen dat dit probleem bij ze op kan
treden?

Antwoord 9

Invalids zijn onverwachte fouten in de verwerking van een gegeven van een burger.
Omdat vooraf niet voorspelbaar is of zich een dergelijke situatie zal voordoen is
ook niet goed mogelijk om een burger hiervoor gericht te waarschuwen. De burger wordt
er in algemene zin wel op gewezen om de gegevens, waarmee de toeslag is berekend,
tijdig te wijzigen en altijd goed te controleren, zodat de toeslag juist wordt berekend,
bijvoorbeeld met communicatiecampagnes zoals «Check, Pas aan en door». Dit draagt
bij aan het beperken van de gevolgen van verkeerde registratie van gegevens en foutieve
systeemverwerkingen. Voorafgaand aan het berekenen van het nieuwe toeslagrecht voor
het komende jaar, zal specifieker de aandacht worden gevestigd op het belang van het
controleren van gegevens. Niet specifiek in relatie tot problemen vanwege invalids,
maar gericht op het controleren of (gewijzigde) gegevens juist geregistreerd staan
en of de burger relevante wijzigingen voor het komende toeslagjaar voorziet. Via campagnes,
website, social media, als ook het attenderen van hulp- en dienstverleners, wordt
hieraan aandacht besteed. Daarnaast is vanaf dit jaar voorzien dat alle burgers hun
voorschotberekening voor het nieuwe toeslagjaar ook weer op papier zullen ontvangen,
en niet alleen digitaal in hun Berichtenbox en in Mijn toeslagen. De papieren voorschotbeschikking
zal de attentiewaarde en het bewustzijn bij burgers verhogen om hun gegevens in de
toeslagaanvraag te controleren.

Vraag 10

Hoe is opvolging gegeven aan het advies van 3 september 2021 om in overleg met de
adviseur menselijke maat te voorkomen dat burgers met terugvorderingen worden geconfronteerd,
juist omdat ze geen invloed hebben gehad op de tekortkomingen in de systemen?

Antwoord 10

In de eerste plaats zet Dienst Toeslagen een team in dat specifiek ingericht is om
invalids zoveel mogelijk tegen te gaan en terugvorderingen te voorkomen. Toch kan
het voorkomen dat invalids zich voordoen en het teveel uitbetaalde bedrag terugbetaald
dient te worden. Zoals aangegeven in antwoord op vraag 8, worden invalids die langer
aanhouden dan zes maanden uit voorzorg doorgezet naar het kantoorproces, waar deze
handmatig worden beoordeeld. Daarbij wordt, eventueel in samenspraak met de vaktechnische
lijn en de adviseur menselijke maat, gekeken of er aanleiding is om een terugvordering
te matigen. Ook dan kan het voorkomen dat toch het onterecht ontvangen voorschot moet
worden terugbetaald. Burgers kunnen dan bij het terugbetalen van teveel ontvangen
toeslag gebruik maken van een betalingsregeling (naar draagkracht).

Vraag 11 en 12

Op welke manieren heeft u de Kamer geïnformeerd over het oplopende aantal invalids
bij de Awir-service TVS en de mogelijke gevolgen hiervan?

Waarom heeft u dat de juiste hoeveelheid informatievoorziening aan de Kamer gevonden?

Antwoord 11 en 12

Specifiek over de technische details van invalids is uw Kamer niet geïnformeerd. Dit
betreft een specifiek technisch probleem in het kader van de IV-voorzieningwaarvoor
oplossingen gezocht dienen te worden binnen de uitvoering van het toeslagenstelsel
en waarover niet op detailniveau wordt gerapporteerd aan uw Kamer. Experts binnen
Dienst Toeslagen werken hard om het aantal invalids terug te dringen en het ontstaan
van nieuwe invalids te voorkomen.

Wel is in zijn algemeenheid, in de eerste Stand van de uitvoering – Toeslagen 20212, de Kamer specifiek om aandacht gevraagd voor de doorwerking in de IV-systemen van
complexe wet- en regelgeving. Daarin is onder andere aangegeven dat er een toenemende
mate van instabiliteit ontstaat en structureel ruimte nodig is voor beheer en onderhoud.
De problemen met invalids vormen een concrete uitwerking van deze instabiliteit binnen
de IV-systemen. In reactie hierop3, heeft mijn ambtsvoorganger het belang aangegeven dat opdrachtgevers, eigenaar (het
Ministerie van Financiën), kabinet en Tweede Kamer, Dienst Toeslagen van de juiste
randvoorwaarden voorziet, in het bijzonder een uitvoerbare en behapbare veranderagenda,
opdat er ook ruimte is voor investeringen in continuïteit. In verschillende gremia
voeren deze partijen gezamenlijk met Dienst Toeslagen gesprekken om de continuïteit
te borgen. In uitvoeringstoetsen bij nieuwe wetsvoorstellen heeft Dienst Toeslagen
hiervoor blijvend aandacht gevraagd door zorgen over het IV-portfolio expliciet te
maken en de noodzaak tot herprioritering en risico’s op procesverstoringen te benadrukken.
Iedere wijziging in wet- en regelgeving voegt potentieel extra complexiteit toe aan
de systematiek. Dit betekent niet dat we in zijn geheel geen wijzigingen kunnen doorvoeren,
maar wel dat we hier bewust mee om moeten gaan en een goede risicoafweging moeten
maken.

Vraag 13

Op welke manier werkt u aan het terugdringen van het aantal invalids?

Antwoord 13

Een speciaal team is opgezet met als specifiek doel de performance en invalid problematiek
van TVS te adresseren. Door het team worden invalids geanalyseerd en oplossingen bedacht.
Oplossingen kunnen systeemtechnisch van aard zijn of kunnen bestaan uit procedurele
maatregelen. Zo is dit team verantwoordelijk voor de voorbeelden van verbeteringen
genoemd in antwoord op vraag 1, waardoor het aantal invalids in die perioden sterk
is gedaald. Het is helaas niet uit te sluiten dat er bij een systeem met de omvang
en complexiteit van TVS bij de verwerking van zoveel gegevens een technische storing
kan ontstaan. In veel van de gevallen worden deze storingen gelukkig opgelost en ondervindt
de burger hier niet tot nauwelijks hinder van. Dat neemt niet weg dat elke keer dat
een burger (een deel van het) reeds ontvangen voorschot terug dient te betalen vervelend
is.

Op termijn is mogelijk een intensievere vernieuwingsslag van de systemen noodzakelijk.
De keuze hiervoor moet worden bezien in samenhang met de uitwerking van het nieuwe
financieringsstelsel binnen de kinderopvang en de keuzes die aan een volgend kabinet
worden voorgelegd rondom het traject «toekomst toeslagen» waarin alternatieven voor,
of fundamentele herzieningen van het huidige toeslagenstelsel verkend worden. Van
belang is daarbij om, in samenhang met deze trajecten, te bezien wat er nodig is om
de continuïteit van de systemen binnen Dienst Toeslagen zo lang als nodig te borgen.