Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de reactie op verzoek commissie over geheimhouding stukken Bijlmerramp 1992 (Kamerstuk 22861-37)

Nr. 39
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 5 april 2023

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat over de brief van 23 november
2022 over de reactie op verzoek commissie over geheimhouding stukken Bijlmerramp 1992
(Kamerstuk 22 861, nr. 37).

De vragen en opmerkingen zijn op 27 januari 2023 aan de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat voorgelegd. Bij brief van 22 maart 2023 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Hagen

De adjunct-griffier van de commissie, Muller

Inleiding

Op 25 januari jl. heeft de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken schriftelijke vragen
en opmerkingen ingebracht voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat over de
Reactie op verzoek commissie over geheimhouding stukken Bijlmerramp 1992 (Kamerstuk
22 861, nr. 37). Hierbij bied ik u de beantwoording aan die, gelet op de aard van de diverse vragen,
als volgt is gecategoriseerd:

• 75 jaar termijn;

• geheimhouding stukken draagt bij aan vliegveiligheid; en

• transparantie Bijlmerrampstukken.

75 jaar termijn

Vragen

− De leden van de VVD-fractie vragen de Minister of het vaker voorkomt dat stukken pas
na 75 jaar openbaar worden gemaakt. Zo ja, om wat voor soort zaken gaat het dan? Wat
zijn in het algemeen de redenen daarvoor?

− De leden van de SP-fractie vragen de Minister of deze termijn ook volgt uit de Archiefwet?
Zo ja, waar? Hoe is tot dit besluit van 75 jaar gekomen? Wie waren bij dit besluit
betrokken? Wat is de inhoudelijke reden geweest om tot een termijn van 75 jaar te
komen? Zijn die redenen volgens de Minister nog valide en, zo ja, waarom? Zijn die
redenen destijds openbaar gemaakt en, zo ja, hoe en met wie zijn ze gedeeld? Zou deze
termijn onder de voorliggende vernieuwde Archiefwet ook 75 jaar zijn? Kan de Minister
zijn antwoord toelichten?

− Het lid van de BBB-fractie hoort graag van de Minister hoe een termijn van 75 jaar
te verdedigen is en waarom niet wordt gekozen voor een termijn van bijvoorbeeld 30
jaar.

− Het lid Omtzigt (mede namens de Groep Van Haga) verzoekt de Minister het besluit om
de stukken van de Bijlmermeerramp 75 jaar geheim te houden te heroverwegen en de termijn
op 25 jaar te zetten. Dit lid verzoekt dit zo snel mogelijk te doen. De ramp is onderzocht,
er is een parlementaire enquête geweest en het geheimhouden leidt enkel tot wantrouwen
in zijn ogen.

− Het lid Omtzigt (mede namens de Groep Van Haga) zou van de Minister uitleg willen
ontvangen op basis van welk stuk van bijlage 13 van het Verdrag van Chicago openheid
onmogelijk zou zijn. Hiernaast zou hij een complete inventaris willen ontvangen van
de stukken die er zijn en zijn overgebracht naar het Nationaal Archief.

Antwoorden

Archieven onderzoek luchtvaartongevallen en belangen

De dossierstukken over de Bijlmerramp zijn onderdeel van de archieven van de voormalige
Raad voor de Luchtvaart1 en het voor deze Raad werkende Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten van
het Directoraat-Generaal van de Rijksluchtvaartdienst die bij het Nationaal Archief
zijn opgeslagen. Het onderzoek naar dit luchtvaartongeval is uitgevoerd door de Raad
voor de Luchtvaart die viel onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat, thans het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De archieven
van de Raad zijn bij Verklaring van overbrenging van 18 mei 2010 overgedragen aan
het Nationaal Archief.

Toetsingskader openbaarmaking

Bij verzoeken tot openbaarmaking van dossiers van de Raad voor de luchtvaart uit het
Nationaal Archief wordt hoofdzakelijk rekening gehouden met de voorschriften van enerzijds
Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago2 inzake de burgerluchtvaart en anderzijds de Archiefwet. Reden hiervoor is het feit
dat het onderzoek naar ongevallen door de Raad van de Luchtvaart primair is uitgevoerd
op grond van Bijlage 13 bij het verdrag. Deze bijlage richt zich op het bevorderen
van de luchtvaartveiligheid door het doen van onderzoek naar luchtvaartongevallen
en ernstige incidenten. Om dat doel te bereiken verbiedt Bijlage 13 bij het Verdrag
het gebruiken en openbaar maken van de meeste onderzoeksgegevens voor een ander doel
dan waarvoor die gegevens zijn verzameld en vastgelegd, namelijk de verbetering van
de luchtvaartveiligheid. Het Verdrag van Chicago is afgezien van de eerste editie
bekendgemaakt in het Tractatenblad. De bijlagen en wijzigingen daarvan worden eveneens
aangekondigd in het Tractatenblad en kunnen worden ingezien bij het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat.

Met de openbaarheidsbeperking moet verzekerd worden dat personen die betrokken zijn
bij onderzoek zonder vrees voor bestraffing en dergelijke aan het onderzoek bijdragen.
Het Verdrag van Chicago stelt geen termijn aan het verbod op openbaarmaking en gaat
in dat kader in beginsel uit van een onbegrensd openbaarmakingsverbod.

Naast het toetsingskader van het Verdrag van Chicago is in het Nederlandse bestel
ook de Archiefwet relevant bij de beoordeling van bovenbedoelde verzoeken.

De wet richt zich op het voeren van een goed archiefbeheer en het bevorderen van openbaarheid
van overheidshandelen als voorwaarde voor rechtsstaat en democratie. Op grond van
deze wet kan de openbaarheid van de overgedragen archieven slechts voor een bepaalde
termijn worden beperkt. Meestal is de termijn korter dan 75 jaar. De termijn kan bij
hoge uitzondering 75 jaar of langer zijn.3

In het gematigd monistisch Nederlands staatsrechtelijk stelsel geldt het primaat van
verdragen. Tegen die achtergrond worden de openbaarheidseisen uit Bijlage 13 bij het
Verdrag van Chicago toegepast, maar wordt daarbij zoveel mogelijk rekening gehouden
met de eisen uit de Archiefwet. Dit is onder meer gebeurd bij de vaststelling van
de openbaarheidsbeperking termijn van 75 jaar waarop onderstaand nader wordt ingegaan.

Vaststelling 75 jaar termijn

Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Archiefwet moet de overdragende zorgdrager
die archieven overdraagt naar het Nationaal Archief aangeven in hoeverre de openbaarheid
van de archieven moet worden beperkt. Bij de Verklaring van overbrenging van de archieven
van de Raad voor de Luchtvaart en het Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten
van het Directoraat-Generaal van de Rijksluchtvaartdienst in 2010 is aangegeven dat
op de openbaarheid van de archieven beperkingen rusten uit hoofde van bescherming
van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij is in eerste instantie abusievelijk nagelaten
naar de op grond van Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago geldende beperkingen te
verwijzen.

Deze omissie is hersteld door verzoeken om inzage mede met een verwijzing naar de
beperkingsgronden uit het Verdrag af te handelen en in overleg met de voormalig zorgdrager
van de archieven, de toenmalige Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, een
termijn te stellen aan de beperking van de openbaarheid van de archieven. In dat kader
heeft de Staatssecretaris in 2017 aangegeven uit te willen gaan van een termijn van
75 jaar. Bij de vaststelling van deze termijn is expliciet rekening gehouden met het
feit dat Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago en de Archiefwet met betrekking tot
de openbaarheid uiteenlopende belangen (zie hiervoor) beogen te beschermen.

Enerzijds is de termijn van 75 jaar zodanig gesteld dat betrokkenen bij ongevalsonderzoek
niet voor ontijdige openbaarmaking van voor hen relevante gegevens hoeven te vrezen.
Anderzijds wordt onder de beperkingsgrond «het belang van de Staat of zijn bondgenoten»
de toegang tot overheidsinformatie geborgd door deze na afloop van de termijn beschikbaar
te stellen. Een termijn van 25 of 50 jaar doet geen recht aan het hierboven gestelde.

Omdat het Verdrag van Chicago voor wat betreft de beperking van de openbaarheid van
onderzoeksdossiers uitgaat van een onbegrensde openbaarheidsbeperking heeft Nederland
op 23 januari 2019 een zogenaamde «difference» (afwijking) genotificeerd bij de Internationale
organisatie voor de Burgerluchtvaart ICAO. Artikel 38 van het Verdrag van Chicago
biedt de mogelijkheid om dergelijke afwijkingen van de verdragsverplichtingen aan
te geven.

De termijn van 75 jaar begint te lopen na de afronding van het dossier. De looptijd
wordt in overleg met het Nationaal Archief vastgesteld. Deze hanteert daartoe als
start van de looptijd de eerste januari van het jaar volgend op de datum van het laatste
document uit een dossier.

Overleg met andere belanghebbenden

Omtrent het vaststellen van de termijn van 75 jaar is overlegd met de Onderzoeksraad
voor Veiligheid (OVV) en de Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers (VNV). De OVV
is momenteel verantwoordelijk voor het onderzoek naar ongevallen en ernstige incidenten
met burgerluchtvaartuigen op grond van het Verdrag van Chicago. De OVV heeft destijds
aangegeven geen bezwaren te hebben tegen beperking van de openbaarheid tot 75 jaar
en de beleidsvorming hierover onder meer aan het toenmalige Ministerie van Infrastructuur
en Milieu te laten.

De VNV heeft destijds aangegeven tegen een termijn te zijn waarbij de openbaarheid
tot 75 jaar wordt beperkt. Men wilde een eeuwigdurende openbaarheidsbeperking. Men
vreest dat luchtvaartpersoneel en hun nabestaanden ook bij een dergelijke termijn
onvoldoende beschermt zullen zijn en daardoor niet langer vrijwillig zullen meewerken
aan ongevalsonderzoek.

Voor de vaststelling van de beperkingstermijn is tevens afgestemd met het Juridisch
Bureau van de Internationale organisatie voor de burgerluchtvaart. In dat kader is
door het Bureau onderstreept dat de ongevalsarchieven in beginsel onbeperkt beschermd
moeten worden.

Besluiten Beperking Openbaarheid (BBO)

Vanuit de samenleving worden steeds vaker verzoeken ingediend om toegang te krijgen
tot de archieven van de Raad voor de Luchtvaart en het Bureau Vooronderzoek Ongevallen
en Incidenten. Tot deze archieven behoren onder meer die van de vliegtuigrampen in
Tenerife, Bijlmermeer en Faro, maar ook de vele (honderden) kleinere onderzoeken van
ongevallen en ernstige incidenten van burgerluchtvaartuigen met Nederlandse registratie
of van Nederlands fabricaat in Nederland of in het buitenland, of van in het buitenland
geregistreerde luchtvaartuigen die in Nederland plaats vonden in de periode 1924–1998.

Teneinde de beperking van de openbaarheid van door mijn ministerie overgedragen archieven
omtrent onderzoek naar luchtvaartongevallen nader te formaliseren heeft de Staatssecretaris
voor Cultuur en Media besloten tot vaststelling van het Besluit tot het stellen van
beperkingen aan de openbaarheid van archiefbescheiden geborgen in de archieven van
de Raad voor de Luchtvaart en het Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten van
de Rijksluchtvaartdienst, 1924–1998 (2000), nummer toegang 2.16.107 en het Besluit
tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid van archiefbescheiden geborgen
in het archief van het Directoraat-Generaal van de Rijksluchtvaartdienst, 1919–1982,
nummer toegang 2.16.5240. De Besluiten zijn in overleg met mijn ministerie genomen
en gepubliceerd in de Staatscourant, inclusief de inventarisnummers.4

Voor het opstellen van de Besluiten is in de archieven met een tijdrovende exercitie
handmatig nagegaan welke delen van de diverse dossiers overeenkomstig Bijlage 13 van
het verdrag als vertrouwelijk aangemerkt moesten worden. De Besluiten bieden mede
een handvat om de afhandeling van verzoeken tot inzage van de archieven van de Raad
voor de Luchtvaart en het Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten, alsmede die
van de Rijksluchtvaartdienst te versoepelen. In de bijlagen bij deze Kamerbrief treft
u aan de volledige inventarislijst van de archieven van de Raad voor de Luchtvaart
en het Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten van de Rijksluchtvaartdienst,
1924–1998 (2000), alsmede de inventarislijst van het archief van het Directoraat-Generaal
van de Rijksluchtvaartdienst, 1919–1982.5

Geheimhouding stukken draagt bij aan vliegveiligheid

Vragen

− De leden van de D66-fractie vragen de Minister op welke wijze het hedendaags geheimhouden
van de stukken bijdraagt aan het onderzoek dat in 1994 is afgerond? Zou de openbaarmaking
van de stukken een negatieve invloed hebben op een lopend onderzoek naar luchtvaartongevallen?
Zo ja, is de Minister bereid de Kamer, desnoods vertrouwelijk, te informeren over
de consequenties van de openbaarmaking van de stukken voor lopende onderzoeken?

− Deelt de Minister de visie dat openbaarheid van groot maatschappelijk belang is? En
dat onnodige geheimhouding van stukken schadelijk is voor het vertrouwen in de overheid?

− Erkent de Minister dat het vrijgeven van de stukken bij kan dragen aan het beantwoorden
van de vragen van de betrokkenen en de nabestaanden? Zou de Minister middels artikel
15, lid 3 van de Archiefwet de stukken alsnog (eerder) openbaar mogen maken? Zo ja,
is de Minister bereid om daar op aan te dringen? Zo nee, waarom niet? En is de Minister
dan wel bereid om de geheimhouding van de stukken buiten toepassing te laten voor
verzoekers wiens belang opweegt tegen het belang van de geheimhouding van de stukken?

− De leden van de SP-fractie vragen of de Minister kan aangeven op welke manier en voor
wie deze openbaarmaking begrensd is? Als het doel van het Verdrag is om veiligheidslessen
te trekken kan het immers ook helpen als journalisten en/of onderzoekers wel volledige
toegang tot het archief hebben. Kan de Minister zijn antwoord uitgebreid toelichten?

Antwoorden

De geheimhouding en daarmee de bescherming van de informatie bij onderzoeken naar
de oorzaken van luchtvaartongevallen en incidenten is noodzakelijk om te garanderen
dat het onderzoek uitsluitend plaatsvindt in het belang van de waarheidsvinding ter
preventie van soortgelijke ongevallen en incidenten. De achtergrond daarvan is dat
een volledig en objectief onderzoek van een luchtvaartongeval alleen gegarandeerd
kan worden indien iedereen die bij het ongeval is betrokken, vrijuit kan spreken zonder
zich zorgen te hoeven maken over verwijtbaarheids- en aansprakelijkheidskwesties.
Een onderzoek dat uit hoofde van Bijlage 13 van het Verdrag van Chicago wordt uitgevoerd
heeft dus uitdrukkelijk niet tot doel om de schuld- en/of aansprakelijkheidsvraag
van het ongeval vast te stellen, maar om in de toekomst hieruit lering te trekken.
Hiervoor wordt verwezen naar artikel 3.1 van Bijlage 13 van het Verdrag van Chicago.6

Afwijking openbaarmakingsvereiste

Het kader dat bij de beoordeling van verzoeken om openbaarmaking van archieven van
ongevalsonderzoek wordt toegepast, biedt wel zekere mogelijkheden tot afwijking van
de openbaarheidsvereisten. Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago voorziet sinds 20167 in Appendix 2 bij die Bijlage namelijk in de mogelijkheid van de toepassing van het
afwegingskader van een zogenaamde «balancing test» aan de hand waarvan bepaald kan
worden in hoeverre bij een verzoek om informatie afgeweken kan worden van de verboden
tot openbaarmaking.

In het kader van het Besluit tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid van
archiefbescheiden geborgen in de archieven van de Raad voor de Luchtvaart en het Bureau
Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten van de Rijksluchtvaartdienst, 1924–1998 (2000),
nummer toegang 2.16.107

besluit de Minister van Infrastructuur en Waterstaat grotendeels op verzoeken om inzage
in de daarin genoemde archieven. Bij die besluiten wordt het afwegingskader van uit
Appendix 2 bij Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago toegepast. De balancing test
in dit kader wordt uitgevoerd, beoogt een zorgvuldige afweging van het belang van
de openbaarmaking van het verzochte onderzoeksmateriaal ten behoeve van publieke belangstelling
tegen het belang van de bescherming van ongevalsonderzoeken zoals gewaarborgd door
Bijlage 13 van het Verdrag van Chicago. In dat kader worden diverse wegingsfactoren
toegepast waaronder bijvoorbeeld, het doel waarvoor de desbetreffende informatie is
gegenereerd en het beoogde gebruik van het dossier door de aanvrager; de vraag of
er een dringende noodzaak is om toegang te krijgen tot dat dossier om een ernstig
risico voor de gezondheid of het leven te voorkomen; of de vraag of het desbetreffende
document is of kan worden geanonimiseerd, samengevat of geaggregeerd.

Samengevat, door middel van de balancing test kan dus enigszins tegemoet worden gekomen
aan het belang van eerdere openbaarmaking.

Transparantie Bijlmerrampstukken

Vragen

− Het lid van de BIJ1-fractie vraagt of de Minister bekend is met de recentelijk uitgekomen
documentaire «Murky Skies» waarin de rampvlucht vanuit een internationaal perspectief
wordt behandeld?

− Is de Minister op de hoogte van de onthullingen uit deze documentaire met betrekking
tot de inhoud van de lading van de vlucht en het handelen van de Israëlische overheid?

− Is de Minister het met het lid van de BIJ1-fractie eens dat naar aanleiding van deze
onthullingen het noodzakelijk is om transparantie en duidelijkheid te scheppen over
de problematiek rond de rampvlucht door de archieven m.b.t. de ramp openbaar te maken?

− Zou de Minister willen toelichten welke stappen genomen zullen worden om deze transparantie
te verwezenlijken voor de vele slachtoffers van de Bijlmerramp en hun families?

Antwoord

Ik ben bekend met de documentaire en de inhoud daarvan. Ik ben het eens om transparantie
en duidelijkheid te bieden voor de slachtoffers en hun nabestaanden over burgerluchtvaartonderzoeken.
Het parlementaire enquêterapport vliegramp Bijlmermeer (1999) heeft dat ook gedaan
en ik ben gebonden aan de wettelijke vereisten rond openbaarmaking.

Eerdere reacties op Kamervragen

Op 19 januari 2016, tijdens het vragenuur in de Tweede Kamer, heeft de toenmalige
Staatssecretaris van het Infrastructuur en Milieu antwoord gegeven aan de Kamerleden
Elias (VVD), Monasch (PvdA), Omtzigt en Van Helvert (CDA), op vergelijkbare vragen
– naar aanleiding van de vliegramp bij Faro – over het archief van de Rijksluchtvaartdienst
en de termijn waarin de openbaarheid van ongevalsarchieven wordt beperkt.8

In aanvulling daarop heeft op 25 maart 2016 de toenmalige Staatssecretaris van het
Infrastructuur en Milieu namens de regering antwoord gegeven op schriftelijke vragen
van de Kamerleden Omtzigt en Van Helvert, ingezonden op 4 maart 2016 inzake de geheimhouding
van de stukken.9