Antwoord schriftelijke vragen : Antwoorden op vragen van het lid Van Nispen over het vervolgen van verslagleggingsfraude

Antwoord van Minister Yeşilgöz-Zegerius (Justitie en Veiligheid), mede namens de Ministers
voor Rechtsbescherming en van financiën (ontvangen 9 december 2022). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 480.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het opinieartikel waarin betoogt wordt dat verslagleggingsfraude
vaker vervolgd zou moeten worden in Nederland, omdat misleiding van het publiek voorkomen
moet worden en de betrouwbaarheid van jaarrekeningen en het publieke vertrouwen daarin
essentieel is voor het goed functioneren van het economisch verkeer?1

Antwoord 1

Ja, daarmee ben ik bekend.

Vraag 2

Is bekend hoe groot naar schatting de omvang van de schade door verslagleggingsfraude
is? Zo ja, hoeveel bedraagt deze schade? Zo nee, bent u bereid hier nader onderzoek
naar te doen?

Antwoord 2

Bij verslagleggingsfraude wordt gebruik gemaakt van onjuiste of valse en misleidende
informatie en stukken. Verslagleggingsfraude kan om die reden ook op grond van valsheid
in geschrifte worden vervolgd. Cijfers over schade van verslagleggingsfraude worden
niet apart bijgehouden. De omvang van deze fraude is ook niet goed vast te stellen,
omdat het causaal verband tussen onjuiste jaarverslaglegging en schade die derden
ondervinden moeilijk te bepalen is. Ook komt jaarverslagleggingsfraude in combinatie
met andere vormen van fraude voor. Welke schade door welke fraude wordt veroorzaakt,
is lastig te bepalen. Ik zie op dit moment geen aanleiding om een onderzoek in te
stellen.

Vraag 3

Kunt u uiteenzetten hoeveel veroordelingen er de afgelopen vijf jaar zijn geweest
van zogenaamde verslagleggingsfraude (art. 336 Sr), per jaar uitgesplitst?

Antwoord 3

Volgens de registratie van de Raad voor de Rechtspraak is in de jaren 2017 t/m 2021
in minder dan 10 zaken per jaar artikel 336 van het Wetboek van Strafrecht bewezen
verklaard door de rechter in eerste aanleg. Ter aanvulling merk ik op dat dit geen
volledig beeld geeft over de strafrechtelijke aanpak van verslagleggingsfraude, aangezien
ook vervolging kan worden ingesteld op grond van valsheid in geschrifte (artikel 225
Wetboek van Strafrecht) vanwege het gebruikmaken van valse stukken. In de jaren 2017
t/m 2021 gaat het om zo’n 500 tot 800 zaken per jaar waarin de rechter in eerste aanleg
valsheid in geschrifte bewezen heeft verklaard. Hierbij gaat het ook om andere fraudevormen
dan verslagleggingsfraude.

Vraag 4

Hoe vaak heeft het Openbaar Ministerie (OM) de afgelopen vijf jaar verslagleggingsfraude
ten laste gelegd, per jaar uitgesplitst?

Antwoord 4

Het Openbaar Ministerie (OM) heeft in 2017 in totaal 14 zaken op grond van artikel
336 van het Wetboek van Strafrecht afgedaan, waarvan in 4 zaken het OM tot een dagvaarding
heeft besloten. In 2018 waren dat in totaal 3 zaken, waarvan in 1 zaak een dagvaarding.
In 2019 waren het in totaal 9 zaken, waarvan in 3 zaken een dagvaarding. In 2020 betrof
het 10 zaken, waarvan in 4 zaken een dagvaarding. In 2021 ging het om in totaal 3
zaken zonder een dagvaarding. In de zaken waarin niet is gedagvaard, kan het OM de
zaak met een transactie, strafbeschikking of sepot afdoen.

Vraag 5

Bent u het ermee eens dat een actieve houding ten aanzien van het vervolgen van verslagleggingsfraude
goed zou zijn in het tegengaan financieel crimineel handelen? Zo ja, wordt verslagleggingsfraude
op dit moment volgens u voldoende actief vervolgd? Indien ja, waar blijkt dit dan
uit?

Antwoord 5

Ja, ik ben het ermee eens dat vervolging van verslagleggingsfraude belangrijk is,
ook als signaal dat dergelijk frauduleus gedrag strafbaar is. Op de gepleegde inzet
ben ik ingegaan bij het antwoord op vraag 3 en 4. Deze acht ik op basis van de huidige
signalen en beschikbare capaciteit afdoende.

Vraag 6

Heeft het OM voldoende capaciteit om verslagleggingsfraude zo veel als mogelijk te
vervolgen? Zo nee, wat gaat u hier aan doen?

Antwoord 6

Verslagleggingsfraude wordt zoals is toegelicht in het antwoord op de vragen 2 en
3 in de meeste gevallen niet afzonderlijk vervolgd, maar veelal in combinatie met
valsheid in geschrifte. Het OM onderzoekt uiteraard ontvangen meldingen van verslagleggingsfraude,
maar zal ook afwegen of de inzet van het strafrecht in een individuele zaak passend
is en wat er kan binnen de beschikbare capaciteit.

Vraag 7

Kut u ingaan op de voorstellen die gedaan worden door de auteur van het artikel? Bent
u bereid deze voorstellen over te nemen?

Antwoord 7

Ik zal hieronder ingaan op de achtereenvolgende voorstellen van de auteur, die ik
steeds eerst citeer.

«De Minister van Justitie en Veiligheid gebruikt haar bevoegdheid om een bindende
aanwijzing te geven aan het Openbaar Ministerie om per direct streng te handhaven
op verslaggevingsfraude ex. art. 336 Sr. en overtreders actief te vervolgen».

De bindende aanwijzing is een zeer vergaande bevoegdheid, waarbij de Minister zich
zeer terughoudend dient op te stellen. Het Openbaar Ministerie opereert zelfstandig
en onafhankelijk en dat geldt ook in geval van de opsporing en vervolging van verslaggevingsfraude.
Het geven van een specifieke aanwijzing vind ik mede gelet op wat het OM reeds doet
op dit onderwerp dan ook niet nodig en acht ik bovendien onwenselijk. Over de keuzes
en prioritering die het OM hanteert, wordt uw Kamer jaarlijks geïnformeerd met een
Kaderbrief en daarover vindt verantwoording plaats aan uw Kamer.

– «Verbied trustkantoren, die immers bestaan bij de gratie van het niet publiceren van
de jaarrekeningen van hun cliënten».

Vennootschappen die gebruik maken van trustkantoren dienen een jaarrekening te publiceren
en blijven daarvoor verantwoordelijk en aansprakelijk. Zoals is toegelicht in de kabinetsreactie
bij het rapport «De toekomst van de trustsector», die 7 oktober naar uw Kamer is gezonden,
gaat het kabinet niet over tot een verbod op de trustsector.2 In het onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat een verbod niet efficiënt en doelmatig
is ter beheersing van integriteitsrisico’s gemoeid met trustdienstverlening. Wel worden
de integriteitsrisico’s bij trustdienstverlening gezien. Daarom blijft het kabinet
zich inzetten voor verschillende lopende wettelijke maatregelen om dergelijke risico’s
beter te beheersen en zijn aanvullende maatregelen aangekondigd, zoals wetgeving om
trustshoppen te voorkomen en het bevorderen van transparantie in de jaarrekening van
trustkantoren.

– «Stel verplichte jaarrekeningcontroles voor alle vennootschappen waar meer dan 10
miljoen euro op jaarbasis doorheen loopt, ongeacht het aantal FTE’s dat deze vennootschappen
in dienst hebben».

Het laten uitvoeren van een accountantscontrole vloeit voort uit de EU-richtlijn 2013/34/EU
inzake de jaarrekening. De controle door een accountant kan op basis van die richtlijn
enkel verplicht worden gesteld voor middelgrote en grote ondernemingen (artikel 34).
Dat zijn ondernemingen die voldoen aan twee van de drie volgende eisen: een balanstotaal
van meer dan € 20 miljoen, een netto-omzet van meer dan € 40 miljoen en meer dan 250
werknemers (artikelen 3 en 4). De richtlijn laat de lidstaten niet de vrijheid om
een accountantscontrole voor te schrijven aan kleinere vennootschappen.

– «Stel onafhankelijk toezicht op accountants, advocaten, fiscalisten en notarissen
in. Leden van deze beroepsgroepen die actief betrokken zijn bij financiële criminaliteit
krijgen onvermijdelijk te maken met doorhaling van hun lidmaatschappen bij de verschillende
beroepsorganisaties».

De genoemde beroepsgroepen vallen onder het tuchtrecht en onder de aangestelde toezichthouders.
Berisping, bestraffing of een beroepsverbod kunnen, afhankelijk van de specifieke
omstandigheden van elk geval, deel uit maken van op te leggen maatregelen.

– «Registreer in het Handelsregister van elke onderneming, naast UBO-gegevens, of is
voldaan aan de wettelijke controleplicht, én of is voldaan aan de deponeringsplicht».

De openbaarmaking van de jaarrekening geschiedt bij het handelsregister. Indien een
onderneming onder de verplichting valt om de jaarrekening door een accountant te laten
controleren, dan dient ook de controleverklaring openbaar gemaakt te worden bij het
handelsregister (artikel 394, vierde lid en artikel 392, eerste lid, onder a, van
Boek 2 van het Burgerlijk wetboek). Het is dus al zichtbaar in het handelsregister
of de jaarrekening en de accountantsverklaring zijn gedeponeerd.

– «Handhaaf actief op de wettelijk verplichte UBO-registraties, op de wettelijk verplichte
jaarrekeningcontroles en op het wettelijk verplicht deponeren van jaarrekeningen,
door middel van automatisch door een informatiesysteem gegenereerde verzuimboetes
die per dag toenemen bij niet-naleving.»

Wat betreft de jaarrekeningcontrole dient te worden opgemerkt dat het in de eerste
plaats de algemene vergadering van aandeelhouders is die kan nagaan of de accountantsverklaring
is opgesteld. Zij geven doorgaans zelf de opdracht aan de accountant tot het doen
van onderzoek van de jaarrekening (artikel 2:393, tweede lid, Burgerlijk Wetboek (hierna:
BW) en zij dienen voor de vergadering waarop zij de jaarrekening dienen vast te stellen,
ook de accountantsverklaring voorgelegd te krijgen (artikelen 2:102 en 212 BW). Verder
kan een bestuurder die niet heeft voldaan aan de verplichtingen uit artikel 2:394
BW, waaronder de openbaarmaking van de jaarrekening en de accountantsverklaring, hoofdelijk
aansprakelijk worden gesteld in geval van faillissement, omdat hij dan zijn taak onbehoorlijk
heeft vervuld en er wordt vermoed dat onbehoorlijke taakvervulling een belangrijke
oorzaak is van het faillissement. Dit kan ook een bestuurder betreffen die vanuit
een trustkantoor optreedt. Ook de markt zelf vervult een sanctionerende rol wanneer
partijen geen zakendoen met of geen financiering verstrekken aan ondernemers die hun
jaarrekening niet openbaar maken of niet hebben laten controleren ondanks de verplichting
daartoe. Het openbaar maken van de jaarrekening door beursvennootschappen valt op
grond van de Wet op het financieel toezicht onder het toezicht van de Autoriteit Financiële
Markten. Handhaving vindt plaats op basis van signalen. De strafrechtelijke handhaving
van de verplichting om de jaarrekening te deponeren wordt ingezet als ultimum remedium.

Ten aanzien van het UBO-register wordt de handhaving uitgevoerd door Bureau Economische
Handhaving (BEH). Het niet voldoen aan de registratieplicht in het UBO-register betekent
een overtreding van de Handelsregisterwet en is daarnaast een delict onder de Wet
op de economische delicten. Dat betekent dat verschillende sancties opgelegd kunnen
worden, waaronder een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom. In uitzonderlijke
gevallen kan BEH een casus voor strafrechtelijke handhaving doorverwijzen naar het
Openbaar Ministerie met in zeer uitzonderlijke gevallen een gevangenisstraf als gevolg.
Voordat een sanctie wordt opgelegd, ontvangen juridische entiteiten altijd eerst per
brief een laatste waarschuwing met een termijn om alsnog aan de registratieplicht
te voldoen. Er wordt dus niet zonder aankondiging een boete of sanctie opgelegd. Het
kabinet is van mening dat met de bestaande maatregelen sprake is van een adequate
inzet van publieke middelen.