Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Bontenbal over de marktordening van Carbon Capture and storage (CCS)

Antwoord van Minister Jetten (Klimaat en Energie) (ontvangen 17 november 2022).

Vraag 1

Kunt u beschrijven op welke wijze u de marktordening ten aanzien van CO2-opslag onder de Noordzee wil gaan vormgeven?

Antwoord 1

Zie het antwoord bij vraag 2.

Vraag 2

Op basis van welke argumenten kiest u voor een publieke, private of publiek-private
route ten aanzien van de CO2-transportinfrastructuur en de gasvelden waarin de CO2 wordt opgeslagen? Hoe weegt u daarin de publieke belangen die een rol spelen?

Antwoord 2

De wijze waarop de marktordening ten aanzien van CO2-opslag onder de Noordzee wordt vormgegeven staat beschreven in de brief van de toenmalige
Minister van Economische Zaken en Klimaat over de rol van staatsdeelnemingen in CCS
van 5 juli 2021 (Kamerstuk 32 813, nr. 758).

In 2017 hebben de staatsdeelnemingen Gasunie, EBN en het Havenbedrijf Rotterdam het
initiatief genomen om hun ervaring en expertise in te zetten om CO2-transportinfrastructuur in het Rotterdamse havengebied en opslaglocaties onder de
Noordzeebodem te ontwikkelen (Porthos). Deze deelnemingen hebben destijds het voortouw
genomen, met name omdat er nog veel onzekerheid was t.a.v. de randvoorwaarden zoals
de ETS-prijs, subsidies en marktinteresse. Na het opzetten van Porthos is er marktinteresse
ontstaan om CO2-transportinfrastructuur en opslagfaciliteiten te ontwikkelen, beheren en exploiteren.
Zo is het project Aramis momenteel in ontwikkeling, een initiatief van het consortium
Shell, TotalEnergies, Gasunie en EBN. Maar er zijn ook partijen die transport van
CO2 per schip ontwikkelen (Carbon Collectors), en heeft een consortium met o.a. Neptune
deze zomer aangekondigd bestaande gasinfrastructuur te willen inzetten voor transport
en grootschalige opslag van CO2 onder de Noordzee.

Het is nu dan ook mijn inzet om vooral deze marktpartijen de ruimte te bieden om de
markt voor CCS organisch te laten groeien en verder te ontwikkelen. Voor staatsdeelnemingen
voorzie ik daarbij de volgende rollen:

– Voor de toekomstige markt van CCS blijft betrokkenheid van EBN in enige vorm wenselijk
omdat de verantwoordelijkheid voor permanent opgeslagen CO2 uiteindelijk, na einde exploitatie, veilige permanente afsluiting van de opslaglocatie
en verloop van tijd daarna, bij de staat komt te liggen. De betrokkenheid van EBN
tijdens de exploitatiefase is dus o.a. gericht op het borgen van dit publiek belang.

– Voor de verdere ontwikkeling van de CCS-markt ligt een taak voor Gasunie niet voor
de hand. Gegeven het B2B-karakter en de wettelijke verplichting voor exploitanten
van opslaglocaties en transportnetwerken om derden toegang te verlenen op voorwaarden
die redelijk, transparant en niet-discriminerend zijn, is er geen rol voor een aangewezen
publieke of gereguleerde netbeheerder voor CO2. Gasunie mag wel als markpartij tegen marktconforme voorwaarden participeren in activiteiten.
Gasunie krijgt echter geen specifieke taak om publieke belangen te borgen.

Gegeven de interesse van marktpartijen om de markt van CCS verder te ontwikkelen zijn
andere instrumenten doeltreffender en doelmatiger om relevante belangen te borgen
dan de inzet van een staatsdeelneming, te weten:

– Het tijdig ontwikkelen van CCS-infrastructuur – Tijdige ontwikkeling van CCS-projecten is cruciaal voor het behalen van onze emissiereductiedoelen
vóór 2030. In het opgerichte Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat
(MIEK), zal jaarlijks worden gemonitord en gerapporteerd over de voortgang en de onderlinge
samenhang van CCS-projecten van nationaal belang. Tot nu toe betreft dit Porthos en
Carbon Connect Delta (Zeeland), dit najaar wordt besloten over opname van Aramis in
het MIEK. Eventuele knelpunten in de ontwikkeling van projecten, en de oplossingen
hiervoor, komen binnen dit programma aan bod. Daarnaast zal via het Nationaal Programma
Infrastructuur Duurzame Industrie (PIDI) samen met stakeholders besluitvorming versneld
worden waardoor de voorbereidingstijd van infrastructuurprojecten korter wordt.

– Ruimtelijke inpassing op de Noordzee – De Noordzee kent vele gebruiksfuncties en het Rijk heeft een rol bij de ruimtelijke
inpassing van CCS-infrastructuur op de Noordzee. Dit belang wordt op dit moment geborgd
via verschillende instrumenten. Zo is de ruimtelijke inpassing in zijn algemeenheid
geborgd met de Rijkscoördinatieregeling. Met de verplichte uitvoering van een milieueffectenrapportage
wordt getoetst of de effecten van de aanleg van nieuwe infrastructuur passen binnen
het natuurbeleid en de gestelde milieunormen. Daarnaast is er ook het programma Noordzee
waarbinnen de samenhang tussen verschillende gebruiksfuncties van de Noordzee wordt
beoordeeld.

– Veiligheid- Veiligheid is de belangrijkste randvoorwaarde van CCS en wordt op dit moment via
verschillende manieren geborgd. Zo worden via de Mijnbouwwet eisen gesteld aan de
opslagvergunning, waaronder het verstrekken van financiële zekerheid, wordt de vergunning
periodiek geëvalueerd en kan deze zo nodig worden gewijzigd of ingetrokken. Het Staatstoezicht
op de Mijnen (SodM) houdt toezicht op de opslagactiviteiten en het daarmee verbonden
transport. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt toezicht op het transport
van CO2 op land. Daarnaast gelden ook regels op grond van de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke
ordening, de Waterwet, de Wet natuurbescherming en de Wet bodembescherming. Verder
voorzie ik voor EBN een rol vanwege het feit dat de verantwoordelijkheid voor monitoring
en beheer van een afgesloten opslagvoorkomen uiteindelijk bij de staat komt te liggen.

De hierboven geschetste marktordening is wat mij betreft de juiste route. Inmiddels
zijn de kaders helder: er is subsidie via de SDE++ voor emittenten, er is interesse
vanuit de markt, en er zal naar verwachting op den duur meer grensoverschrijdende
concurrentie ontstaan tussen CO2 transport- en opslagprojecten die in andere Europese landen worden ontwikkeld. Door
nu de marktordening anders in te steken, bijvoorbeeld door het geven van een verdergaande
rol aan staatsdeelnemingen of het inzetten op aanvullende regulering, kan er weer
onzekerheid ontstaan bij marktpartijen die nu juist het initiatief nemen. Dit kan
de ontwikkeling van de CCS-markt verder vertragen en doelen verder uit zicht plaatsen.
Niet alleen is hier geen aanleiding voor, het is dus ook risicovol voor de verduurzaming
van onze industrie.

Vraag 3 en 4

Klopt het dat in het CCS-project Aramis twee olie- en gasbedrijven (Shell en TotalEnergies)
een belangrijke rol spelen en dat er daarmee een risico is op een te grote marktmacht
voor deze partijen? Hoe gaat u ervoor zorgen dat er geen misbruik wordt gemaakt van
deze positie?

Hoe gaat u ervoor zorgen dat de toegang tot het Aramis-project, de voorwaarden waaronder
en de tarieven voor alle partijen goed geregeld zijn en ook worden gereguleerd en
gemonitord?

Antwoord 3 en 4

Ja, het klopt dat Shell en TotalEnergies de initiatiefnemers zijn van het Aramis-project.
In september 2021 hebben EBN en Gasunie zich bij het consortium gevoegd om het project
verder te ontwikkelen. Het Aramis-project ontwikkelt CO2-transportinfrastructuur naar een gebied in het noordwesten van de Noordzee waar zich
een groot opslagpotentieel bevindt. Hier liggen ook (bijna) uitgeproduceerde gasvelden
van Shell en Total die voor opslag gebruikt kunnen worden. Om van start te kunnen
gaan, gaat Aramis uit van een minimaal volume van ca. 5 Mton. Dit wordt de «launching
phase» genoemd. Op 27 juni 2022 jongstleden heeft de Autoriteit Consument en Markt
(ACM) toestemming gegeven aan Shell en TotalEnergies om samen te werken bij de CO2-opslag in lege gasvelden op de Noordzee voor deze «launching phase». De ACM stelt
dat samenwerking in deze fase van het project noodzakelijk is om dit initiatief van
de grond te krijgen en de klimaatvoordelen te realiseren. Gelet hierop stelt de ACM
dat het niet erg is dat de concurrentie tussen Shell en TotalEnergies in de «launching
phase» in geringe mate wordt beperkt.

Het risico op marktmacht is inderdaad aanwezig indien één of twee grote spelers cruciale
delen van een keten in hun beheer hebben. Shell en TotalEnergies zullen bij het Aramis
project voorzien in twee onderdelen van de keten: (1) CO2-opslag, te weten lege opslagvelden die in eigendom zijn van Shell of TotalEnergies
en (2) transport waarbij straks meerdere emittenten (bedrijven die CO2 afvangen en aanbieden) en meerdere eigenaren van lege opslagvelden zich kunnen aansluiten.

Voor CO2-opslag is het niet evident dat er een te groot risico op marktmacht kan ontstaan
voor Shell en TotalEnergies. Op den duur zullen meerdere aanbieders zich kunnen aansluiten
op de hoofdinfrastructuur van Aramis, waardoor verschillende eigenaren van CO2-opslagvelden met elkaar zullen concurreren op het opslagtarief. Aramis is momenteel
al in gesprek met andere operators om aansluiting op de infrastructuur voor opslag
te realiseren. Zoals aangegeven bij het antwoord op vraag 1 en 2 is een exploitant
van een transportnetwerk voor CO2 op grond van de Mijnbouwwet ook verplicht om derden toegang te verlenen op redelijke,
transparante en niet-discriminerende voorwaarden. Beroep op een gebrek aan capaciteit
of verbindingsmogelijkheden kan niet worden gedaan indien dit met het uitvoeren van
de nodige capaciteitsverhogende werkzaamheden kan worden opgeheven, voor zover dit
economisch verantwoord is of de verzoeker bereid is de werkzaamheden te betalen.

Voor CO2-transport kan een situatie ontstaan dat de infrastructuur in beheer van Aramis leidt
tot een monopoliepositie, wat een risico met zich meebrengt op misbruik van marktmacht.
De toegang van nieuwe CCS-aanbieders wordt echter geborgd via de Mijnbouwwet. Hierin
is, conform de eisen van de Europese CCS-richtlijn, de verplichting opgenomen om non-discriminatoire
toegang tot transportinfrastructuur en opslaglocaties te verlenen aan derde partijen
die zich willen aansluiten op de infrastructuur van Aramis (open access). Over de
verplichting om toegang te verlenen en de voorwaarden daarvoor kunnen eventueel nadere
regels worden gesteld, indien dat nodig blijkt.

Marktmacht kan niet alleen gepaard gaan met een discriminatoire toegang van nieuwe
CCS-aanbieders. Het kan ook tot hogere prijzen leiden voor de Nederlandse industrie
die afhankelijk is van CCS voor haar verduurzaming op korte termijn. Naast het vereiste
dat de prijs redelijk, transparant en niet-discriminerend moet zijn, wordt dit risico
gemitigeerd door het beleid dat reeds is ingezet. Zo kunnen emittenten gebruik maken
van een SDE++-subsidie om hun CO2-afvang te bekostigen. De subsidie is gebaseerd op een kostenplusbenadering voor het
Aramis-consortium. In combinatie met het Europese ETS-systeem zorgt dit ervoor dat
Shell en TotalEnergies niet te hoge prijzen in rekening kunnen brengen bij de gebruiker.
Het zou dan immers goedkoper zijn voor emittenten om CO2 uit te stoten dan af te vangen. Daarnaast zal er op den duur ook concurrentie ontstaan
voor de transportleiding wat de potentiële marktmacht van Aramis inperkt. Zo zal het
consortium op den duur moeten concurreren met aanbieders die CO2 per schip vervoeren. Dit scenario wordt binnenkort werkelijkheid. Recent heeft Yara
bekend gemaakt een overeenkomst te hebben afgesloten met het Noorse project Northern
Lights om haar CO2 via schip aan te leveren bij een Noors opslagveld. Ik ben ook in gesprek met de Noorse
overheid om, voor zover nodig, afspraken hiervoor vast te leggen.

Tot slot is CCS voor veel emittenten een tussenoplossing. Op den duur zal Aramis niet
alleen concurrentie ondervinden van andere CCS-initiatieven. Het zal ook moeten concurreren
met andere toepassingen voor verduurzaming (elektrificatie, waterstof). Gegeven deze
ontwikkelingen acht ik het risico dat de marktmacht van Aramis publieke belangen schaadt
gering. Middels het MIEK zullen de ontwikkelingen binnen CCS-infrastructuurprojecten
gemonitord worden.

Vraag 5

Klopt het dat u een externe partij opdracht heeft gegeven een analyse te maken van
de benodigde marktordening? Bent u bereid de bevindingen met de Kamer te delen?

Antwoord 5

Er is geen opdracht verschaft aan een externe partij om een analyse te maken van de
benodigde marktordening voor de CCS-markt. De marktordening is immers al op grote
lijnen vastgesteld en gecommuniceerd naar uw Kamer in de brief van 5 juli 2021 jl.

Wel heb ik in aanloop naar de openstelling van de SDE++ ronde van deze zomer een onafhankelijk
adviseur gevraagd om de huidige knelpunten in de ontwikkeling van de CCS-markt in
kaart te brengen. Deze bevindingen zullen gebruikt worden om vervolgstappen te formuleren
om knelpunten weg te nemen.